行政許可中止研究——兼論與其他類似概念的比較

康 勇，樊怡敏

（重慶行政學院，重慶 400041）

行政許可中止似乎是一個比較陌生的概念，學術界對之研究甚少。即使對于一般的行政行為而言，學者們也是將目光投向行政行為的撤銷、變更、終止以及無效，而鮮有涉及行政行為中止領域?！缎姓S可法》沒有對行政許可中止作出規(guī)定，只涉及行政許可實施情況的監(jiān)督與檢查問題?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P于審理行政許可案件若干問題的規(guī)定》也只是規(guī)定了行政許可的變更、延續(xù)、撤回、注銷、撤銷等事項?！缎姓妥h法》第6條在復議范圍里提及了“有關許可證、執(zhí)照、資質證、資格證等證書變更、中止、撤銷的決定”，這是唯一一次從人大常委會制定的法律層面上明確提出“行政許可中止”這個概念。但令人遺憾的是，最新通過的《行政訴訟法》第12條也只是擴大行政許可類受案范圍為“對準予、變更、延續(xù)、撤銷、撤回、注銷、行政許可等決定不服的”。行政許可中止規(guī)范性的缺乏，導致我國法院在審理行政許可中止案件時易與其他許可類案件相混淆，也造成了我國大量規(guī)范性文件對行政許可類領域的規(guī)定存在混亂與誤解。另外，由于對行政許可中止認識的模糊不清，被中止許可的相對人權益容易遭受不可彌補的損失。因而，有必要對行政許可中止的有關內容進行研究，豐富行政許可類行政行為理論，以冀行政許可中止行為規(guī)范化以及明確化，從而為擴大相對人的被許可權的保護范圍提供理論支撐。

一、行政許可中止的適用條件

根據(jù)相關法律法規(guī)的規(guī)定、我國學者的研究成果以及對行政許可撤銷原因的借鑒，本文認為行政許可中止的適用條件應當主要包括但不限定于以下內容①。

（一）被許可人的自身狀況不再滿足法定許可條件

《國家稅務總局關于實施稅務行政許可若干問題的通知》規(guī)定稅務機關對被許可人從事許可活動進行核查時，發(fā)現(xiàn)其不再具備法定條件時，可以中止許可、責令限期改正。在這里，稅務許可的申請人必須符合申請稅務許可事項的法定條件（不同的申請事項所需準入門檻不同）。這一點尤其重要，是其與其他某些行政許可類行為區(qū)分的關鍵點。正如某學者認為的，“損害防止型行政許可中止的適用情形之一是，被許可人在申請行政許可時依法被認為具備行政許可條件和標準，且被許可人自身條件沒有發(fā)生任何變化，只是事后的某個時點被許可人經(jīng)依法認定不具備法定許可條件和標準的?！保?］任何一種許可都存在一個或一類法定申請條件，尤其是有關自然資源、公共資源類等關系國計民生的行政特許，準入門檻更是嚴格要求。行政許可是對一般禁止的允許，是對一般禁止領域的有條件的放開。因而，資格的適合、條件的滿足是授予行政許可的法定前提條件。同樣的，法定許可條件的喪失意味著被許可事項對該申請者暫時是不開放的，是封閉的。等條件再次滿足，再通過一定的步驟恢復被中止的行政許可。

（二）被許可人不存在違法行為

既然行政許可中止是對不符合法定條件的被許可人暫時關閉其進入許可的通道，因而，被許可人的行為不存在違法之嫌疑。但是，法定許可條件的不再滿足有可能與被許可人從事的行為違法存在重合之處，從而導致行政許可中止與暫扣或吊銷許可證、執(zhí)照類行政處罰存在混合的情況。在這種情況下，違法行為應當覆蓋不再滿足許可條件的行為，行政許可中止在這里就不再適用，而應當被暫扣或吊銷許可證、執(zhí)照類行政處罰所代替。有些法律文件卻陷入二者適用混同的誤區(qū)。如《水污染物排放許可證管理暫行辦法》第20條第1款規(guī)定：違反《排放許可證》規(guī)定額度超量排污的，當?shù)丨h(huán)境保護行政主管部門根據(jù)情節(jié)，有權中止或吊銷其《排放許可證》。這個法條的規(guī)定存在欠妥之處，其混淆了中止《排放許可證》與吊銷《排放許可證》的適用條件。再如，《工程建設場地地震安全性評價許可證書管理辦法》第21條的規(guī)定混淆了行政許可中止、撤銷行政許可以及吊銷行政許可三者的內涵。

那么，為什么會作出上面的選擇從而對行政許可中止的適用條件給予如此肯定呢？原因在于強化對違法實施許可行為的禁止性，增強對許可機關在監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)被許可人存在違法行為的可處罰性，維護與被許可人從事的許可事項存在利害關系的公民的合法權益，防止被許可人濫用行政許可權。“設置行政許可的目的本來具有限定性，即行政許可的目的在于抑制公益上的危險或影響秩序維持的相關因素?！保?］因而，當被許可人存在危害諸如市場秩序等公共利益以及其他個人的合法權益的情況下，有必要對其施加一定的懲罰來恢復其所破壞的社會秩序。由于中止行政許可的懲罰性、對相對人權利的克減性相對于暫扣或吊銷許可證、執(zhí)照類行政處罰的力度較弱，并且后者還可以附隨著其他行政處罰類型（如罰款、行政拘留）。因而，當被許可人的自身狀況不再滿足法定許可條件與被許可人從事的行為違法相同時，應當對其施以暫扣或吊銷許可證、執(zhí)照類行政處罰。況且，法定許可條件的不再滿足是由于被許可人從事的行為違法所導致的，從原因結果的邏輯關系來講，亦應當適用后者。

（三）行政許可中止維護的法益強于其所造成的公共利益的損失

利益與利益之間的價值關系從來就不是平等的，不同的公共利益之間也是如此。在價值多元化的時代，當多種利益在特定的條件之下不能共存時，那么利益衡量就成為解決多種利益矛盾沖突的基本策略?！袄婧饬坷碚撋羁痰亟沂玖藱嗬暮诵脑谟诶?法律保護的本質在于保護更應當保護的利益?！保?］行政許可的目的是為了設定一般情況的禁止，維護社會公共秩序類公共法益。當此類法益由于法定許可條件的不再滿足而不能得到保護時，有必要通過行政許可中止來預防此等破壞以至恢復它?！妒称妨魍ㄔS可證管理辦法》第七條規(guī)定了當食品經(jīng)營者的經(jīng)營條件嚴重不符合經(jīng)營要求，有發(fā)生食品安全事故潛在的風險的，應當立即停止食品經(jīng)營活動。實際上，這里的“停止食品經(jīng)營活動”也就是所謂的行政許可中止。通過行政許可中止，避免了該領域行政許可所要維護的公眾身體健康、生命安全的法益由于經(jīng)營條件的嚴重不符合而遭受破壞的危險。

由于一種利益的維護可能導致另一種利益的破壞，當行政許可中止力促維護的法益弱于其所破壞的公共利益，那么情況又會有所不同。筆者認為在這種情況下，根據(jù)利益衡量原理，許可機關不應當作出中止行政許可的決定，而是應當繼續(xù)準許被許可人從事許可的事項，并督促其在最短的時間內采取整頓措施，盡快恢復行政許可所需的法定條件。這種舉措一方面避免了中止行政許可造成的較大的公共利益的損失，另一方面又可以促使被許可人自身條件的盡快恢復，從而最小限度地損害了行政許可中止所維護的法益，甚至這種損害限縮為零。

綜上所述，本文認為行政許可中止是指被許可人在行政許可實施過程中，由于自身狀況不再滿足法定的許可條件，且不存在違法行為時，基于較高法益的維護，由行政機關中止被許可人獲得的許可的行為。

二、行政許可中止與其他行政許可類行為的比較

行政許可行為種類較多，屬于“系列”行為，涵蓋了行政許可流動的整個流程。從“北大法寶”上收集的有關行政許可的法律文件來看，立法者對行政許可類行為的涵義、適用的條件等問題的見解還存在模糊不清之處。鑒于此，有必要對相關概念進行明確界定，以便走出誤區(qū)。

（一）行政許可中止與行政許可撤銷

行政許可的撤銷規(guī)定在《行政許可法》第69條之中。從撤銷許可的情形來看，行政許可的撤銷是基于許可機關在事后監(jiān)督檢查過程中發(fā)現(xiàn)被許可人原本無權獲得許可，但通過非法手段獲得許可（可能基于被許可人的原因，也可能基于許可機關的原因）。從中可以得知，行政許可的撤銷針對的是行政許可行為本身的合法與否，不考慮被許可人事后的行為?！按祟愋姓S可之撤銷行為是行政機關糾正有瑕疵或者違法許可行為的一種行政處理措施,與行政機關撤銷具體行政行為的法律屬性相同。”［4］因此，行政許可的撤銷是指行政機關在批準申請人的許可申請之后的監(jiān)督檢查過程中，發(fā)現(xiàn)被許可人基于特殊的原因獲得其本不應該獲批的許可，從而取消有瑕疵的行政許可的行為。

行政許可中止也是在事中的監(jiān)督檢查過程中由行政機關作出，但是其基于的理由是被許可人在從事許可活動時由于各種原因導致其不再符合法定的許可條件，而且是由于事中的原因，不是事前申請行為的瑕疵造成的。并且中止行政許可不是由于被許可人存在違法行為所致，而撤銷行政許可緣于許可行為是違法的。并且在特定情況下行政許可被撤銷，被許可人的合法權益受到損失的，行政機關應當依法給予賠償。而一般情況下，被許可人無法因為行政許可中止而獲得賠償。

（二）行政許可中止與行政許可變更

行政許可的變更亦是行政許可類行為的主要內容。對于行政許可變更的程序啟動，學術界有不同的觀點。如王太高教授認為，“《行政許可法》第49條中變更的實質是被許可人基于自身情況的變化而主動放棄其合法持有的行政許可的同時向行政機關申請另一個相同類型的行政許可?！保?］也有學者認為，“行政許可權利增量模式：宜確立自愿申請啟動模式，行政許可權利克減模式：宜確立強制啟動模式?！保?］筆者比較贊同前者的觀點。依據(jù)《行政許可法》第49條的規(guī)定，申請變更許可是被許可人的一項權利，而不是義務。變更許可的適用條件是被許可人自身條件的改變，導致其滿足其他類似的行政許可的法定申請條件。如《公司法》第7條規(guī)定公司營業(yè)執(zhí)照記載的事項發(fā)生變更的，公司應當依法辦理變更登記，由公司登記機關換發(fā)營業(yè)執(zhí)照。那么，《行政許可法》第8條以及其他法律條文中（如《電力監(jiān)管辦法》）對許可的變更作出的規(guī)定實際上是對其的誤用。要么應是許可的部分撤回，要么是許可證的暫扣或吊銷。因此，行政許可的變更是指行政許可的申請人在獲得行政許可后，由于其自身狀況的改變，導致其適可其他類似的行政許可的法定申請條件，從而向行政機關申請變更行政許可的行為。

可見，行政許可中止與行政許可變更的相同點在于二者都是基于自身狀況的改變導致不再滿足該行政許可的法定條件。但是，不同點在于：首先，前者的被許可人的自身條件不再適用其他任何類似的許可條件，而后者卻有類似的許可可供選擇（如建筑業(yè)資質從一級降為二級）。其次，中止行政許可是由行政機關依職權作出；而變更行政許可以被許可人的申請為前提，雖然其中可能存在行政機關的強制性，但程序啟動者是被許可人而不是行政機關。

（三）行政許可中止與行政許可撤回

《行政許可法》第8條提及行政許可的撤回，這實際上也是行政許可撤回的涵義。根據(jù)信賴保護原則，撤回行政許可的條件主要包括：第一，行政許可所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章修改或廢止，或者客觀情況發(fā)生重大變化；第二，公共利益的需要；第三，依法給予補償。

行政許可的中止與其在某些方面存在相同之處：第一，都可能基于客觀情況的改變導致許可行為的流變；第二，被許可人都不存在違法行為。不同之處在于：第一，行政許可的撤回導致許可的法律效力喪失，而許可中止并無此功能；第二，許可撤回是基于公共利益的需要，而許可中止的直接原因是自身狀況不再滿足法定許可條件（雖然其目的在間接上也是為了公共利益）；第三，許可撤回是由于外部的、客觀原因導致，許可中止是被許可人自身內部原因導致。

應當明確一個問題，即在行政許可中止中，被許可人的自身狀況不再滿足法定許可條件也可能由于客觀情況的改變所導致的（如政府政策的變化），那么當中止許可與撤回許可重合時，應當如何選擇許可類型？本文認為由于客觀條件的變化是不可歸咎于被許可人的原因所致，因此在出于保護被許可人的期待利益的需求下，可通過這樣的步驟解決二者之間的沖突：首先應當作出中止行政許可的決定，然后要求被許可人在一定期限內恢復法定許可條件，若不能恢復，再撤回行政許可、依法給予補償。

關于行政許可的終止與注銷，本文就不再一一介紹。經(jīng)過上述的比較與介紹，我們可以對行政許可類行為的變更流程作出如下回應:第一，申請人申請行政許可，行政機關準予許可；第二，行政機關在事中監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)許可的申請出現(xiàn)瑕疵，隨之撤銷許可；第三，行政機關發(fā)現(xiàn)申請人自身條件不再滿足法定許可條件，隨之中止許可；第四，被許可人自身條件的改變滿足其他類似的行政許可類型的適用條件，隨之申請變更行政許可；第五，基于法律、法規(guī)、規(guī)章的修改或廢止，或客觀條件的改變，行政機關隨之撤回行政許可；第六，出現(xiàn)以下特定情形，行政機關隨之注銷許可②。

三、行政許可中止的法理基礎

（一）最小侵害原則

經(jīng)過多年的發(fā)展，大陸法系國家對比例原則的理論認識與實踐認證上升到一個新的高度。我國傳統(tǒng)行政法理論認為行政權力的行使以及類型、強度的選擇應當滿足合理性原則的要求，尤其應當遵守適當性原則、必要性原則（最小侵害原則）以及狹義的比例原則?！熬蛯嶓w而言，比例原則是指國家機關國家權力的行使，不能給予公眾超過國家目的之價值的侵害，否則就不合比例，實體合比例原則主要是從價值取向上來規(guī)范國家權力與公民權利之間的合理關系?！保?］其中，最小侵害原則強調的是行政機關在多種權力手段可供選擇時，應當選擇對相對人的權利產(chǎn)生最小影響的手段。在適用最小侵害原則時，應當對多元化利益進行衡量，即每種權力所對應的相對人利益的損害程度。

“行政許可是以限制國民的自由和權利，對國民賦課義務為前提而成立的?！保?］可見，行政許可權相對于憲法上的基本權利來說是一種有限的權利，其需要行政機關的賦予，公民在取得行政許可之時需為此付出一定的代價（如繳納許可費）。因此，在公民被國家賦課一定的義務為基點取得行政許可權的情況下，國家的角色應當轉變：即由事先的為公民設定一定的義務、審查申請人對許可條件是否符合轉向事中的監(jiān)督檢查許可的實施狀況以及為公民獲取的許可提供保護。顯然，在監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)許可的實施狀況存在一些問題時，在確保規(guī)制手段能夠有效地維護公共法益下，行政機關應當采取對被許可人權益損害最小的以及符合問題的嚴重程度的手段來規(guī)制被批準的許可行為。在被許可人基于某種原因不再滿足法定許可條件時，其存在的問題是輕微的，至少缺乏足夠的嚴重性以至政府機關不得不采用暫扣或吊銷許可證、撤銷許可等手段才能抹平被許可人給公共利益帶來的損害。因此，經(jīng)過利益衡量以及對被許可人存在的問題與懲罰手段進行權衡，采用中止行政許可措施，從而恢復遭到損害或有損害風險的社會秩序。責任與權利的限制（亦或懲處）相統(tǒng)一，亦是公平、公正的要求所在。

（二）行政規(guī)制理論

現(xiàn)代社會不僅是一個利益多元化、價值多元化的多方利益博弈的社會，亦是一個各種風險無處不在（食品安全風險、環(huán)境污染風險、生態(tài)破壞風險、職業(yè)危害風險等），且風險的破壞力、持續(xù)力、影響范圍逐漸擴大的風險社會。面對這樣一個復雜的社會形態(tài)，在該領域，人們對能動性政府、靈活性政府、有所作為政府以及規(guī)制型政府需求的渴望聲日漸增強。在西方國家中，行政規(guī)制亦在政府權力中獨占鰲頭。例如，美國自新政以來，由于獨立規(guī)制機構（獨立控制委員會）的大量增加，導致政府對社會規(guī)制的力度不斷增強，以至出現(xiàn)放松規(guī)制、規(guī)制緩和的呼聲?！俺Ｒ姷男姓?guī)制手段包括市場準入、事前審查、標準設定、信息工具、事后監(jiān)督、行政處罰、征收環(huán)境污染稅等?！保?］通過行政規(guī)制，將人們的生活成本控制在有限范圍之內，從而避免了由于生活成本的擴大帶來的機會成本等其他成本事項隨之的增長。行政規(guī)制實則行政干預、行政介入，但是這種介入是必要的，旨在彌補“市場失靈”的亂象，糾正“人民腐敗”的怪象。最高人民法院副院長江必新教授認為，“行政規(guī)制的對象，即行政規(guī)制所直接指向的目標性事物，應是市場主體及其市場行為。不過，市場主體并不限于企業(yè)和消費者，還可能是其他的市場參與主體，比如投資者、行業(yè)性組織等?！保?0］

行政許可領域受到政府的全方位規(guī)制：事前規(guī)制（設定申請資格，審查申請條件），事中規(guī)制（監(jiān)督檢查），事后規(guī)制（行政處罰，賦課責任）。之所以對此進行嚴格規(guī)制，根本原因在于行政許可是對一般禁止的允許，其涉及國家安全、公共安全、經(jīng)濟宏觀調控、生態(tài)環(huán)境保護、有限自然資源開發(fā)利用、公共資源配置、公共服務配置、人身健康、生命安全等公共利益。行政規(guī)制在這些領域是必要的，也是保證社會秩序穩(wěn)定所必備的。當行政機關在監(jiān)督檢查中，發(fā)現(xiàn)被許可人不再滿足法定的許可條件，其有必要采取規(guī)制措施，以免被許可人可能對公共利益造成損害。法定許可條件的不滿足已經(jīng)觸碰了許可正常實施的邊界，若不對其加以及時地規(guī)制，其可能會越過這個邊界，而出現(xiàn)違法行為或可能導致設定許可的目的無法實現(xiàn)。行政許可中止規(guī)制是行政許可流程變更中對被許可人的懲罰力度最輕的，是最低限度的懲罰，可將其對公共利益造成的危害控制在萌芽階段。

四、行政許可中止情境下相對人利益保護

行政許可中止畢竟給相對人的受益權帶來損失，是對被許可人賦課的二次義務。鑒于此，有必要在行政許可中止領域探索出相對人利益保護機制。本文主要針對以下幾個問題來進行探討。

第一，行政許可中止應遵循何種程序？《行政許可法》對行政許可中止的程序規(guī)定存在缺失，導致行政機關自由裁量權出現(xiàn)失控狀態(tài)，程序正義理念無法得以徹底地保障?！皩Τ绦虻哪晫е聦嶓w權利義務的紊亂?！保?1］何況，《行政許可法》并沒有明確行政許可中止這個概念，因此，對該程序的規(guī)劃與設計就顯得至關重要。根據(jù)基本的行政程序理念，一項行政行為的作出應當經(jīng)過以下程序：通知（告知）、說明理由、相對人陳述及申辯、送達。行政許可中止程序亦不例外，無外乎經(jīng)過上述法定程序。然而，本文在這里想要探討的是相對人是否可以申請聽證程序以及行政機關是否應當依職權舉行聽證？

《行政許可法》第47條規(guī)定了當行政許可直接涉及申請人與他人之間重大利益關系的，申請人、利害關系人享有申請聽證的權利?！坝捎谛姓S可不僅與公共利益有關，而且關系第三人的利益，因此不能排除行政機關根據(jù)利害關系人的申請來判斷被許可人是否符合法定的許可條件進而作出中止行政許可決定。”［12］既然，行政機關是否作出中止行政許可的決定，可以根據(jù)利害關系人的申請狀況作出判斷；那么，申請人、利害關系人對行政機關作出中止行政許可的決定亦享有申請聽證權，以充分表達自己的見解。聽證程序也可以為申請人與利害關系人進行質辯提供機會，以保證行政機關作出公正、合理的行政決定。

《行政許可法》第46條規(guī)定法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定實施行政許可應當舉行聽證的事項以及行政機關認為涉及重大的公共利益的事項，其應當舉行聽證。同樣的，若中止的行政許可亦屬于上述事項范圍之內，那么行政機關中止行政許可就沒有理由不舉行聽證。這亦是其一項法定義務。

第二，由于政府政策的變化等不可歸責于被許可人自身的客觀原因導致其不再適合法定許可條件，被許可人可否享有補償?shù)臋嗬?？該問題等同于在這種情況下，其是否享有信賴保護利益？一般情況而言，被許可人由于許可的中止而喪失的利益無法獲得行政機關的補償，因為信賴利益保護對此并不適用。然而，與一般情況不同的是，由于政府政策的變化等客觀原因導致被許可人不再適合法定許可條件，那么責任人就應當是政府，政府對此應當給予補償。如《食品安全法》規(guī)定食品安全標準是強制執(zhí)行的標準。當食品安全標準提高時，獲得食品生產(chǎn)許可證的企業(yè)由于生產(chǎn)的食品沒有達到新的食品安全標準，導致企業(yè)的許可證被中止。那么，行政機關應當對企業(yè)的損失提供適當?shù)难a償，才能滿足企業(yè)利益的損失。補償不一定是金錢的給付，也可以是減免稅收等形式。這與行政許可撤回的法理是基本相同的，只是適用行政許可中止而不是行政許可撤回罷了。從這看來，信賴利益保護原則的適用范圍應當進行適當擴張，不應僅限定于行政許可的撤回，而應當適用所有類似情況的行政行為。

第三，當被許可人在行政機關規(guī)定的期限內，恢復法定的許可條件時，許可證的恢復是由相對人的申請還是依職權抑或是自動的？從目前的法律文件來看，許可證的恢復需要經(jīng)過相對人的申請，許可機關經(jīng)過審核予以批準這類程序。如《昆明市水污染物排放許可證管理暫行辦法》第11條規(guī)定被中止《排放污染物許可證》的單位，在規(guī)定時間內達到《排放污染物許可證》要求的，環(huán)境保護行政主管部門準予恢復被中止的《排放污染物許可證》。本文認為，單獨依據(jù)依申請型模式似乎并不能完全滿足恢復許可的需要。因為，這有可能使相對人遭受“懶政”、“怠政”的侵害：只要許可機關不批準相對人的申請，相對人就無法自行恢復行政許可。因此，有必要建立強制恢復制度，即經(jīng)過相對人的申請，行政機關必須在一定的期限內給予答復，或者批準申請，或者終止許可，或者退回相對人重新申請，否則就默認行政機關批準恢復許可。正如王太高教授認為的，“站在相對人的立場，應當確立默示恢復制度，即只要責令改正期限屆滿后行政機關沒有終止行政許可的，行政許可的效力便動恢復，以避免因行政機關的懈怠而使行政許可中止衍化成終止。”［12］因此，同時采用申請型和自動型能夠有效避免由于政府的不作為導致相對人的利益遭受無法彌補的損失（因為企業(yè)的盈利所得不在《國家賠償法》的賠償范圍之列），以及規(guī)范了許可機關在許可恢復中應當履行的職責。

注 釋

①有學者認為行政許可中止發(fā)生在行政機關作出準予行政許可決定后、行政許可持續(xù)生效期間。由于此種適用條件較明白清楚，且學界不存在爭議，本文在這里就不再贅述。

②第七十條有下列情形之一的，行政機關應當依法辦理有關行政許可的注銷手續(xù)：（一）行政許可有效期屆滿未延續(xù)的；（二）賦予公民特定資格的行政許可，該公民死亡或者喪失行為能力的；（三）法人或者其他組織依法終止的；（四）行政許可依法被撤銷、撤回，或者行政許可證件依法被吊銷的；（五）因不可抗力導致行政許可事項無法實施的；（六）法律、法規(guī)規(guī)定的應當注銷行政許可的其他情形。

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