河南省城鎮(zhèn)化過程中政府職能的重構及其路徑

林志友，曹　堃

(河南大學 馬克思主義學院，河南 開封 475001)

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河南省城鎮(zhèn)化過程中政府職能的重構及其路徑

林志友，曹堃

(河南大學 馬克思主義學院，河南 開封 475001)

[摘要]政府職能的有效發(fā)揮是推動河南省新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的先決條件，其職能的缺位和越位，構成了新型城鎮(zhèn)化進一步發(fā)展的重要制約因素。進行政府職能的重構，是消解這一制約的基本方式。政府職能的重心、行使方式以及政府與其他主體的關系是影響政府職能有效履行的主要因素，三者的轉變就成了政府職能重構的基本內容。制約重構的因素以及由此所采取的措施在不同時間范圍內呈現不同影響力，按照由易到難、由淺入深的順序來設計重構路徑，既合理可行，又積極有效。這需要在短期、中期和長期層面上，調適土地、戶籍和社會保障等方面的體制，變革政府機構，增強宏觀調控能力，提升經濟水平。

[關鍵詞]新型城鎮(zhèn)化；政府職能；重構路徑

城鎮(zhèn)化不僅是解決城鄉(xiāng)差距的基本途徑，也是未來一個時期內經濟轉型升級及其可持續(xù)發(fā)展的重要動力，而政治、經濟和文化的發(fā)展既是城鎮(zhèn)化發(fā)展的基礎條件，也是其不斷深入下去的主要保障，處于其間核心位置的政府的作用及其效能，是城鎮(zhèn)化如何進行以及進程快慢、質量高低的先決條件，在中國市場經濟仍待健全的情況下，顯得尤為重要。在河南省城鎮(zhèn)化發(fā)展的新階段，進行政府職能的重構是推進城鎮(zhèn)化進一步發(fā)展的必然要求，也是提高政府治理能力必然的路徑選擇。

一、河南省城鎮(zhèn)化過程中政府功能的錯位

政府職能有特定的歷史性，有效發(fā)揮政府職能是城鎮(zhèn)化順利進行的前提和保障，而政府職能的錯位是阻礙城鎮(zhèn)化進一步發(fā)展的重要制約因素。河南省城鎮(zhèn)化過程中，政府職能的錯位帶來了諸多問題，限制著城鎮(zhèn)化的深入發(fā)展。在借鑒國內外經驗的基礎上，進行政府職能的重構是消解這些制約因素的必然選擇。

政府職能是“政府在國家和社會生活中所承擔的職責和功能”[1](P4)，主要包括政治、經濟和社會等幾個方面，并在不同時期呈現出特定的要素特征。正如密爾所言：“政府的固有職能不是一成不變的東西，在不同的社會狀態(tài)而有所不同，在落后的社會狀態(tài)比在先進的社會狀態(tài)要廣泛得多?！盵2](P17)政府職能隨著時代的變遷有著不同的內涵和側重，經歷了以政治職能為主到以經濟和社會職能為主的歷史變遷，其本質是政府隨著歷史和時代環(huán)境的改變所作的功能性重構，這既是推動經濟、社會發(fā)展的必要之舉，也是政府自身優(yōu)化與維持的題中之義。不同歷史時期的學者或者思想家，如霍布斯、洛克和凱恩斯等，對這一過程進行了理論上的建構，提出了“小政府，大社會”、“大社會，小政府”或者二者平衡的政府職能理論，為我們論證了重構的必要性，也清晰勾勒了重構的目標模式。政府在城鎮(zhèn)化過程中的職能是上述內容在某一領域的具體和細化，主要表現為政府營造市場經濟發(fā)展的基礎設施，提供城鎮(zhèn)化所必要的公共產品和服務，強化城鎮(zhèn)化得以高質量推進的文化保障，創(chuàng)造城鎮(zhèn)化可持續(xù)發(fā)展的生態(tài)環(huán)境。當然，政府職能的重構并不是削弱政府在城鎮(zhèn)化過程中的作用，而是要優(yōu)化政府的宏觀調控能力，“加強發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策、標準等的制定和實施，加強市場活動監(jiān)管，加強各類公共服務提供。”[3](P18)這一點適用于中央政府，也適用于地方政府。

河南省針對城鎮(zhèn)化過程中的不同階段所凸顯的問題進行了不同程度的職能性重構。1949—1978年間是河南省城鎮(zhèn)化的初步發(fā)展階段，政府的職能模式是“全能型”，新建和擴建了一批城市，增加了城市人口，工商業(yè)的發(fā)展增強了吸納城市人口的產業(yè)能力；1978—1992年間是河南省城鎮(zhèn)化的穩(wěn)步發(fā)展階段，政府職能轉變成了“主導型”的政府，出臺了一系列推動中心城市和城市群以及中小城鎮(zhèn)基礎設施建設的政策；從1992年至今，隨著城鎮(zhèn)化的高速發(fā)展，逐漸將政府主導與市場調控相結合，逐步提高了政府在城鎮(zhèn)化過程中的公共服務水平，并且圍繞城鎮(zhèn)化進行了多項制度和法律建設，市場的基礎性調控作用在城鎮(zhèn)化的各個環(huán)節(jié)中都有了加強。河南省城鎮(zhèn)化雖然取得了重要成績，但是也存在著諸多問題，主要表現為城鎮(zhèn)化嚴重滯后于工業(yè)化，城鄉(xiāng)二元結構未取得突破性進展，城鎮(zhèn)規(guī)模小、布局不盡合理等。問題的產生受制于客觀的經濟發(fā)展水平，但同樣與政府職能的缺位、越位密切相關。這主要體現在政府在城鎮(zhèn)化過程中對管理、服務和設施建設的缺位與越位，對直接管理或者微觀管理的依賴，對行政手段的偏好，以及其內部機構重疊、職能交叉所帶來的低效率、高成本。職能的錯位既是市場經濟不成熟所導致的，也是傳統(tǒng)行政管理理念所引起的，還是政府角色沖突以及目標和手段的單一與多元矛盾的必然結果。在市場經濟以及全國城鎮(zhèn)化發(fā)展的新的歷史階段，欲實現以人為中心的新型城鎮(zhèn)化，進行政府職能的重構、推動河南省城鎮(zhèn)化建設和發(fā)展，顯得尤為迫切和必要。

國外尤其是一些發(fā)達國家，通過政府職能的重構有效促進了城鎮(zhèn)化發(fā)展，國內其他省份在城鎮(zhèn)化過程中所進行的卓有成效的政府職能的重構，也取得了顯著的成效，這些都為河南省政府職能的重構提供了有益的參照、經驗和目標模式。其中，美國積極推進基層行政組織權力的擴大以及中央政府和聯邦政府的合作，并大力地將公共產品和服務民營化；日本在加強不同層級的政府之間合作的同時，發(fā)揮政府、市場和第三部門提供公共產品的作用；以法國為代表的歐洲則力推公共服務的社會化。就國內來看，比較有代表性的是江蘇、四川和吉林三省，江蘇以市場為主導，形成了層次分明、相互銜接、配套完善的規(guī)劃體系；四川在發(fā)揮市場基礎性作用的前提下，強化政府的調控作用；吉林省正在努力地將政府主導與市場相結合，以尋求政府職能重構的有效路徑并已彰顯出新的有效功能。從上述比較成功的個案中，我們可以看出圍繞推進城鎮(zhèn)化所進行的政府職能重構的著力點，即發(fā)揮市場的基礎性作用，創(chuàng)新公共產品和服務的提供方式，搭建社會主體參與城鎮(zhèn)化建設的機制以及提高政府的宏觀調控能力。這些經驗以及前述諸多因素為我們建構河南省城鎮(zhèn)化過程中政府職能重構的“引導型”模式提供了參照、佐證和路徑。所謂“引導型”模式是相對于“保護型”和“干預型”模式而言的，其特點是“既能保證社會的獨立性與自主性，又能充分發(fā)揮政府作為社會總體利益代表而對社會經濟生活的協調與控制。在這種模式下，政府與社會處在一種相互制約又相互合作、相互獨立又彼此依賴的有機統(tǒng)一的關系中?！盵4]它將城鎮(zhèn)化主要動力的尋求和基本路徑的設計放置于市場之上，推動多元主體共同參與，通過“元戰(zhàn)略”引導城鎮(zhèn)化過程，既增進了政府職能的效用，也凸顯了市場的本位性，最終使得城鎮(zhèn)化的模式得以優(yōu)化。張康之認為：“事實證明，中國的引導型政府職能模式已經在社會主義市場經濟中取得了巨大的成就，當前的任務就是要通過政治體制改革、政府運行機制的改革和機構改革來完善這一引導型政府職能模式?！盵4]這一論斷對于當前河南省城鎮(zhèn)化過程中政府職能模式的重構也同樣適用。

二、河南省城鎮(zhèn)化過程中政府職能重構的內容

政府職能的內容及其行使方式，取決于政治、經濟和社會的現實需要，河南省的城鎮(zhèn)化既是三者不斷發(fā)展變化的結果，也是促進其進一步發(fā)展的重要動力，這就為政府職能的側重以及傳統(tǒng)的履行方式及其在這一過程中政府與相關主體的關系提出了新的要求。進行這幾個環(huán)節(jié)的重構則成了城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要前提。

職能重心是政府履行職能時的側重點，受特定思想理論、體制機制和客觀環(huán)境的影響而有著不同的表現。從歷史上來看，我國政府職能的重心經歷了由政治向經濟，再由經濟向社會轉變的過程。改革開放前，我國政府職能的重心經歷了由政治向經濟，再由經濟向政治變化的過程。黨的十一屆三中全會以經濟建設為中心的戰(zhàn)略部署，使得政府職能重心又發(fā)生了新的變化。對經濟建設的過度偏重，雖然成就了幾十年的巨大發(fā)展，但是帶來了一系列社會、生態(tài)等問題，對于河南省而言，同樣如此。社會矛盾增多，道德問題突出，醫(yī)療、教育、就業(yè)、拆遷和食品藥品安全等社會問題加深，區(qū)域和城鄉(xiāng)收入差距不斷擴大，資源環(huán)境的不可持續(xù)性日益突出，人居環(huán)境質量明顯下降。這些問題制約著河南省的發(fā)展，也在不同層次上構成了河南省城鎮(zhèn)化建設的障礙，既減弱了其持續(xù)推進的動力，也降低了其得以繼續(xù)推進的整體環(huán)境的保障和支撐能力。因而，實現政府職能重心由經濟發(fā)展向社會管理的重構就成為河南省城鎮(zhèn)化發(fā)展的前提。實現這一重構需要政府職能由重經濟、輕社會管理到注重履行公共服務職責，由市場的“主導者”到市場秩序的“維護者”，由社會主體的“領導者”到社會主體的“引導者”，由犧牲資源環(huán)境發(fā)展經濟到尋求二者協調，由一味注重效率到確保社會公平正義，社會保障覆蓋也要由部分群體擴大到絕大部分群體。通過這一重構，能夠激發(fā)市場和社會主體活力，保證社會和諧穩(wěn)定，提高政府效率，為城鎮(zhèn)化發(fā)展營造良好的環(huán)境。

政府履行職能的方式在很大程度上影響著其效用的大小，因而政府職能在城鎮(zhèn)化過程中的重構必須要轉變其履行方式，進而優(yōu)化政府促進城鎮(zhèn)化發(fā)展的調控能力和推進路徑。目前，政府職能的履行方式已經做了很大程度的轉變，“由重視計劃、排斥市場轉向把計劃與市場有機結合起來?！盵5](P77)這種轉變雖然釋放了市場經濟的活力及其推動城鎮(zhèn)化發(fā)展的動力，并在很大程度上促進了政府職能的發(fā)揮，但仍然側重于政府主導，市場作用受到制約，使得新型城鎮(zhèn)化的成本高、效率低、動力不足，對于河南省而言尤為如此。因而這種轉變難以滿足城鎮(zhèn)化亟待深入發(fā)展的新階段的現實需要。要突破這種困境，發(fā)揮市場的決定性作用，使政府由這一過程中的主導者轉變?yōu)榉照吆驼{控者，就成為河南省政府職能方式轉變的必要選擇了。它要求政府由對政治、經濟和社會的微觀管理、直接管理為主向宏觀管理、間接管理為主轉變，以及由對行政手段的偏好向主要依靠經濟和法律等手段為主轉變。二者在實質上是一致的，都需要更多地通過宏觀的經濟和社會政策，如稅率、利率、價格、住房、醫(yī)療和社會保障等，調節(jié)城鎮(zhèn)化過程中的利益和資源的分配，影響利益主體的行為和決策以及資源要素的流動，以調動城鎮(zhèn)化發(fā)展的相關主體的參與積極性，實現這一過程中各種資源要素配置的最優(yōu)化。從更深層次上來講，是要“積極穩(wěn)妥從廣度和深度上推進市場化改革，大幅度減少政府對資源的直接配置，推動資源配置依據市場規(guī)則、市場價格、市場競爭實現效益最大化和效率最優(yōu)化?！盵3](P6)

政府職能關系的本質是“不同的管理職能該由誰來行使以及管理主體之間職責權限的劃分問題?！盵5](P77)主要涉及政府與企業(yè) 、社會以及政府內部各個部門之間的關系。改革開放以來，這些關系已經圍繞著發(fā)揮市場的基礎性作用和提高政府的效能作了很大調整，但是，在河南省城鎮(zhèn)化過程中仍然存在著職能主體之間關系不清，職能部門效率不高，市場作用受限制等問題。因而，“分清職能、理順關系、劃分不同管理主體之間的職責權限，這是實現政府職能轉變的關鍵環(huán)節(jié)。”[5](P77)政府與企業(yè)的關系是其與市場關系的核心，也是其他職能關系轉變的重要甚至是決定性影響因素，它包括政府與國有、集體和私營企業(yè)的關系。市場經濟要求政府成為效率高、能夠靈活決策、競爭力強的市場主體，這客觀上要求政府轉變?yōu)榻洕刃虻木S護者，減少直接的、微觀的干預，增強宏觀調控能力。就前二者來講，要在深化政企、政資分開的基礎上，建立或完善公司法人治理結構，建立長效的約束激勵機制，形成政府通過多種手段引導市場，再以市場引導企業(yè)的宏觀調控體制。對于后者，應通過地方性金融、利率和財稅體制或機制的調整與變革，以及市場準入的放寬，為民營企業(yè)的發(fā)展提供制度、政策和金融等支持，以此增強政府在城鎮(zhèn)化過程中的治理能力。就政府與社會關系來看，市民社會“是由私人生活領域及其外部保障構成的整體”[6](P160)，具有整合社會和增進群體認同的功能，隨著它在中國的發(fā)育和成熟，孕育了越來越多的具有自主傾向的社會組織和個人。這些社會主體不僅具有參與城鎮(zhèn)化建設的熱情，也是推進城鎮(zhèn)化建設的主要力量。因此，轉變政府與社會關系，拓寬不同社會主體參與城鎮(zhèn)化建設的渠道，并激發(fā)其參與積極性，也是實現政府職能重構與優(yōu)化的不可或缺的環(huán)節(jié)和條件。

三、河南省城鎮(zhèn)化過程中政府職能重構的路徑

影響河南省城鎮(zhèn)化過程中政府職能重構的因素，有淺層次的，也有深層次的，針對這些因素所采取的措施，有些在當前即為可行，有些只有在未來條件成熟時才能實施。其功能也是如此，有些在短期內就能發(fā)揮，有些則在長期才能釋放出來。這就決定了重構的路徑具有層次性，必須遵循循序漸進、由易而難、由淺入深的原則。

城鄉(xiāng)二元結構的戶籍、土地和社會保障等制度，以及與當前客觀要求不相適應的省、市、縣三級財稅和金融體系，構成了河南省新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的障礙。這些障礙相對于其他問題多屬于表層性的，在較短的時期內能夠通過制度的調適、政策的制定或者其他措施得以逐步消解，這些可以視為政府職能重構的短期路徑。短期路徑的必要和首要選擇是，結合河南省省情，推進農村土地確權登記頒證工作，提高農村土地利用效率，健全土地增值收益共享機制和農村人口轉移機制，推動土地流轉制度改革，同時建立居住證和人口信息管理制度，深化戶籍制度改革。通過這些改革，創(chuàng)造城鎮(zhèn)化過程中河南省政府職能高效運行的體制和機制。其次，逐步實現城鄉(xiāng)就業(yè)、教育、衛(wèi)生和社會保障等公共服務的一體化、均等化，重點完善公共就業(yè)服務體系，落實農民工子女異地接受教育的各種政策，加快保障性住房建設，整合“城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度、基本醫(yī)療保險制度”[3](P47)，健全“網絡化城鄉(xiāng)基層醫(yī)療衛(wèi)生服務運行機制”[3](P48)，以公共服務的提升，營造與創(chuàng)造政府職能有效履行的環(huán)境和條件。最后，財稅和金融是促進河南省城鎮(zhèn)化發(fā)展的支撐力量和調控工具，因而是政府職能重構的前提。要逐步理順和確定城鎮(zhèn)化過程中省、市、縣三級政府提供公共服務的權限，合理分擔三者對城鎮(zhèn)化建設的財政支出，使得財權與事權相匹配；同時，要培育地方稅種，增強全省的稅收能力，拓寬城市建設投資融資渠道，完善相關機制。

政府機構改革固然是政府職能重構的關鍵，但是機構改革牽涉利益眾多，“強政府、弱社會”的特定政治生態(tài)也非一朝一夕所能改變，所以此過程將面臨諸多阻力，同時也需要更多支持性條件的累積才能順利進行下去。所以，這一層面的路徑設計就需要放在一個較為長遠的時期內進行考量和實施。將以上所說視為政府職能重構的中期路徑，給予其比較寬裕的時間和比較寬松的條件，是對復雜因素的現實關照，也是使路徑得以優(yōu)化的前提。政府機構的制約因素除了特殊利益外，還有傳統(tǒng)行政文化、官僚制的局限、剛性約束的缺失和相關配套改革的滯后，這些因素在資源、觀念和內在或外在規(guī)范以及支撐性條件上，遲滯著改革的展開，相應的對策也應聚焦于此。我們要本著“有限政府”的原則，合理界定政府與企業(yè)、社會和市場的職能邊界，優(yōu)化科層制職責和權限以及相關資源配置，建立健全有針對性的、易操作的法律法規(guī)。同時，通過“優(yōu)化政府機構設置、職能配置、工作流程，完善決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權既相互制約又相互協調的行政運行機制?！盵3](P18)避免職能交叉，提升協調能力，強化法制約束，并以審批、采購和收費等制度的改革抑制政府特殊利益的內部規(guī)則。在機構改革的同時，政府要樹立服務意識，改革現行行業(yè)協會登記、管理體制和培育新興社會組織，加強社區(qū)建設，加快事業(yè)單位的社會化。這些改革并不是削弱政府的作用，而是要增強政府在新型城鎮(zhèn)化過程中的職能效用。因而，還要在上述基礎上，革新地方財稅體系，做好中央金融政策與地方的對接，優(yōu)化省政府的宏觀調控能力。

經濟水平是決定政府職能能否重構以及如何重構的根本因素，經濟水平的發(fā)展孕育著促進職能重構的經濟、社會和文化層面的動力和條件，并為重構提供有力的變革工具和技術手段。通過各種途徑和方式提升經濟發(fā)展水平和質量，是城鎮(zhèn)化過程中政府職能重構的基本路徑。但是，經濟水平的提高是一個漸進的過程，需要多種因素長時間的累積和突破才能不斷發(fā)展，其影響力量也只有在一個更長的時間內才能逐步釋放出來，這就需要著眼于長期來設計經濟發(fā)展的路徑。文化的“城市化”是實現“人的城市化”的決定因素，對文化的培育是重構政府職能以提高城鎮(zhèn)化質量的重要一環(huán)，這一目標也需要在更長的時間內才能實現。就經濟發(fā)展而言，要做好經

政府職能的轉變涉及多方面利害關系，牽動整個體制，制約政府職能重構的體制性、觀念性和經濟性障礙仍然會在將來的一段時間持續(xù)存在。河南省作為地方性政府，應對這些問題的資源和手段也有一定限度，因而，職能的重構不可能一蹴而就。我們要在正確的目標導向下，本著漸進式原則，統(tǒng)籌兼顧，把握好重構的速度、力度和幅度。

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[責任編輯：D]

[中圖分類號]F320[文獻標示碼]A

[文章編號]1671-5330(2015)01-0046-04

[作者簡介]林志友(1970-)，河南固始人，河南大學馬克思主義學院教授，博士，主要從事現代化理論研究；曹堃(1985-)，河南中牟人，河南大學教師，主要從事行政管理研究。

[基金項目]河南省政府決策研究招標課題“河南省科學推進城鎮(zhèn)化的政府職能研究”(項目編號：2014186)的階段性成果。

[收稿日期]2014-12-20