鄂爾多斯市露天煤礦采礦臨時用地改革試點(diǎn)成效及展望

徐艷紅， 王友鳳， 徐進(jìn)才，郝夢潔

(內(nèi)蒙古自治區(qū)土地調(diào)查規(guī)劃院，內(nèi)蒙古呼和浩特 010010)

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鄂爾多斯市露天煤礦采礦臨時用地改革試點(diǎn)成效及展望

徐艷紅， 王友鳳*， 徐進(jìn)才，郝夢潔

(內(nèi)蒙古自治區(qū)土地調(diào)查規(guī)劃院，內(nèi)蒙古呼和浩特 010010)

2011年鄂爾多斯市成為全國采礦臨時用地改革政策試驗示范首批試點(diǎn)，改革的基本思路是“臨時用地，移土采礦，及時復(fù)墾，還地于民”。該研究介紹了此次改革的主要內(nèi)容及取得的成效，指出鄂爾多斯采礦臨時用地改革中存在的一些問題，如政策試點(diǎn)的市場風(fēng)險測評與應(yīng)對機(jī)制不完善，后期管護(hù)得不到保障，試點(diǎn)礦區(qū)審批系統(tǒng)性不強(qiáng)。鑒于此，根據(jù)國土資源部采礦用地方式改革其他試點(diǎn)的工作經(jīng)驗，提出了改革現(xiàn)行采礦用地供應(yīng)方式、用地審批制度、用地補(bǔ)償方式、用地退出機(jī)制，加強(qiáng)采礦用地改革的規(guī)范建設(shè)等對策，為更好地進(jìn)行采礦臨時用地改革提供參考。

露天煤礦；采礦用地；改革試點(diǎn)；鄂爾多斯

內(nèi)蒙古自治區(qū)鄂爾多斯市是我國重要的能源產(chǎn)業(yè)基地，隨著經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，建設(shè)用地供需矛盾尤為突出。為解決建設(shè)用地指標(biāo)緊張、用地成本高、采礦后土地閑置等問題，2011年經(jīng)國土資源部、內(nèi)蒙古自治區(qū)國土資源廳批準(zhǔn)實施了露天煤礦采礦臨時用地方式改革試點(diǎn)工作，對試點(diǎn)范圍內(nèi)的采礦用地采取分期實施、分期供地、到期歸還方案，臨時使用農(nóng)民集體土地，試點(diǎn)的實施取得了一定成效。筆者介紹了鄂爾多斯露天煤礦采礦用地方式改革試點(diǎn)基本情況及取得的成效，分析了此次試點(diǎn)采礦臨時用地改革存在的問題，通過對我國其他省區(qū)采礦用地方式改革經(jīng)驗的分析總結(jié)，為促進(jìn)鄂爾多斯市試點(diǎn)工作更好地開展提供參考。

1 鄂爾多斯市露天煤礦采礦用地總體概況

1.1 采礦用地基本情況

內(nèi)蒙古自治區(qū)鄂爾多斯市是我國重要的能源基地，鄂爾多斯市擁有我國最大的世界級整裝氣田——蘇里格氣田，探明天然氣儲量7 504億m3，占全國的31.8%。煤層氣、天然堿、食鹽、芒硝、石膏、石灰石、高嶺土等礦產(chǎn)資源儲量也十分豐富。其中煤炭探明儲量1 244 億t，占全區(qū)的1/2，占全國的1/6。采礦用地面積26 945.63 hm2，占鄂爾多斯市總面積的6.60%。目前，鄂爾多斯市共有露天煤礦140座，礦區(qū)面積1 016 km2。但長期以來，由于建設(shè)用地指標(biāo)緊張，征地周期長、成本高，礦業(yè)用地矛盾突出。

1.2 采礦用地方式改革基本情況

根據(jù)鄂爾多斯市煤炭資源儲量大、賦存高、露頭多、易復(fù)墾以及開采工藝簡單、用地周期短等特點(diǎn)，從提高審批效率、降低企業(yè)成本、搶占市場機(jī)遇、確保農(nóng)牧民利益、生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理以及緩解建設(shè)用地指標(biāo)壓力等實際出發(fā)，2007年內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府決定率先在鄂爾多斯市開展采礦臨時用地改革試點(diǎn)，積極轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，創(chuàng)新礦產(chǎn)資源開發(fā)利用管理思路。為進(jìn)一步深化改革成果，2011年鄂爾多斯市申請國土資源部批準(zhǔn)，成為全國采礦臨時用地改革政策試驗示范的首批試點(diǎn)。

2007年經(jīng)自治區(qū)人民政府同意，自治區(qū)國土資源廳以《關(guān)于對鄂爾多斯市人民政府開展露天開采煤炭資源臨時用地試點(diǎn)方案的復(fù)函》(內(nèi)國土資函〔2007〕100號)批復(fù)同意在鄂爾多斯開展露天開采煤炭資源臨時用地試點(diǎn)工作，試點(diǎn)范圍涉及東勝區(qū)、達(dá)拉特旗、準(zhǔn)格爾旗、鄂托克旗和伊金霍洛旗，包括已取得采礦許可證且開采方式為露天開采的煤礦和需進(jìn)行火區(qū)治理的煤礦，臨時用地時限為2年。

2011年10月，國土資源部辦公廳以《關(guān)于內(nèi)蒙古鄂爾多斯市露天煤礦采礦用地方式改革試點(diǎn)的復(fù)函》(國土資源廳函〔2011〕949號)批復(fù)鄂爾多斯市伊金霍洛旗、達(dá)拉特旗、東勝區(qū)、鄂托克旗和準(zhǔn)格爾旗5個旗區(qū)的80座露天煤礦作為采礦臨時用地改革試點(diǎn)，總面積232.94 km2[1],分布于這5個旗區(qū)的17個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，涉及55個村和20個國有單位，共104宗地。采礦臨時用地時限為5年，其中，3年開采期，2年復(fù)墾恢復(fù)期。

1.3 改革的主要內(nèi)容

鄂爾多斯市露天采礦臨時用地方式改革，旨在不改變農(nóng)村土地所有權(quán)性質(zhì)、不改變土地利用總體規(guī)劃用途的前提下，以臨時用地方式滿足露天采礦用地需求，基本思路是“臨時用地，移土采礦，及時復(fù)墾，還地于民”。

1.3.1 供應(yīng)方式改革。對試點(diǎn)范圍內(nèi)的采礦用地，采取分期實施、分期供地、到期歸還的做法，以臨時用地方式使用農(nóng)民集體土地。每期采礦用地期限不超過2年，完成采礦和土地復(fù)墾的實施周期不得超過5年。一期用地完畢可申報二期用地，一期復(fù)墾完并通過驗收方可申請3期用地。

1.3.2 審批制度改革。在試點(diǎn)范圍內(nèi)，采礦用地涉及占用農(nóng)村集體土地的，不再實施征收，不轉(zhuǎn)變土地用途，集體土地所有權(quán)性質(zhì)不發(fā)生改變。用地審批程序經(jīng)旗縣、市級國土資源局審查，報市人民政府審批，共16個工作日。具體為：用地單位首先按照批準(zhǔn)的設(shè)計生產(chǎn)能力、煤層賦存特點(diǎn)向當(dāng)?shù)仄靺^(qū)國土資源局提出用地申請；由旗區(qū)國土資源局核實露天采礦用地申請范圍，在依法批準(zhǔn)的采區(qū)范圍內(nèi)，依法履行法定告知、聽證程序；組織農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與露天開采企業(yè)簽訂露天采礦用地合同，兌現(xiàn)補(bǔ)償費(fèi)用；監(jiān)督用地管理單位繳納土地復(fù)墾保證金；組織露天采礦用地材料組件并初審上報市國土資源局；市國土資源局審查、復(fù)核露天采礦申報要件，審核土地復(fù)墾方案，會審無誤后，提出審查意見報市人民政府審批。

1.3.3 補(bǔ)償方式改革。參照當(dāng)?shù)赝恋卣魇昭a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，按照采礦和土地復(fù)墾期限確定補(bǔ)償方案，由露天采礦用地單位給予被使用土地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和土地承包經(jīng)營戶補(bǔ)償。同時，通過調(diào)整承包土地、農(nóng)牧民就業(yè)(包養(yǎng)機(jī)械)、發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)等措施安排被使用土地農(nóng)牧民的生產(chǎn)和生活。

目前，鄂爾多斯市大多旗區(qū)人民政府參照《內(nèi)蒙古自治區(qū)征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)和征地區(qū)片綜合地價》制定了采礦臨時用地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。列舉如下：準(zhǔn)格爾旗人民政府制定了《建設(shè)項目征收土地補(bǔ)償安置暫行辦法的通知》(準(zhǔn)政發(fā)〔2007〕249號)，標(biāo)準(zhǔn)為水澆地36萬元/hm2，塔地30萬元/hm2，梁耕地18萬元/hm2，人工草地3.15萬元/hm2，沙柳地2.85萬元/hm2，檸條地2.4萬元/hm2，天然草地1.95萬元/hm2，青苗補(bǔ)償費(fèi)9 000～18 000萬元/hm2。

東勝區(qū)臨時用地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)《鄂爾多斯市東勝區(qū)人民政府關(guān)于批轉(zhuǎn)東勝區(qū)煤礦露天開采征地補(bǔ)償安置方案的通知》(東政發(fā)〔2008〕87號)、《鄂爾多斯市東勝區(qū)人民政府會議紀(jì)要》(東政發(fā)〔2009〕80號)、《鄂爾多斯市人民政府關(guān)于同意<鄂爾多斯市東勝區(qū)礦區(qū)移民安置補(bǔ)償辦法>的批復(fù)》(東政發(fā)〔2012〕74號)執(zhí)行，將礦區(qū)移民搬遷與新農(nóng)村建設(shè)結(jié)合起來統(tǒng)籌規(guī)劃和建設(shè)。在合理補(bǔ)償?shù)那疤嵯?，落實“提供一套住房、找到一份工作、落實一份社保、發(fā)放一份補(bǔ)貼”的“四個一”移民政策。

1.3.4 復(fù)墾保證金制度。鄂爾多斯市出臺的《露天采礦用地復(fù)墾驗收還地管理辦法》對試點(diǎn)地區(qū)露天礦臨時用地復(fù)墾、驗收、還地進(jìn)行了規(guī)定。各旗(區(qū))國土資源局根據(jù)自己實際，收取土地復(fù)墾費(fèi)保證金(3萬～15萬元/hm2)，用地單位完成臨時用地復(fù)墾后，向當(dāng)?shù)仄?區(qū))國土局提出初驗，驗收合格后申報鄂爾多斯市國土資源局驗收，經(jīng)驗收合格，旗(區(qū))國土資源局將土地復(fù)墾保證金交還用地單位；不通過驗收的，提出復(fù)墾中存在的主要問題和整改意見；整改后仍不合格的，扣除以繳納的土地復(fù)墾保證金，由旗區(qū)國土資源主管部門代為組織復(fù)墾。

1.3.5 采礦用地退出機(jī)制改革。用地單位在采礦結(jié)束后完成土地復(fù)墾，經(jīng)驗收符合標(biāo)準(zhǔn)，將土地交還原所屬集體經(jīng)濟(jì)組織，不改變農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織土地所有權(quán)和使用權(quán)。截至目前，各旗區(qū)已完成土地復(fù)墾面積為7 983.44 hm2，累計復(fù)墾土地驗收總面積2 931.30 hm2，復(fù)墾完成率為46.19%，復(fù)墾驗收率為16.96%。

1.4 試點(diǎn)成效

自開展臨時采礦用地試點(diǎn)以來，鄂爾多斯市人民政府和國土資源局先后出臺了《關(guān)于加快推進(jìn)露天煤礦用地方式改革試點(diǎn)工作的通知》《露天煤礦臨時用地管理工作辦法》《臨時用地復(fù)墾驗收管理暫行辦法》《土地復(fù)墾督查管理辦法》《露天采礦用地試點(diǎn)報件審查會簽有關(guān)問題的通知》等文件，規(guī)范了采礦臨時用地行為，采礦用地的土地利用方式得到了轉(zhuǎn)變，促進(jìn)了鄂爾多斯礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用，農(nóng)牧民的土地權(quán)益得到了維護(hù)，同時也支持了煤炭企業(yè)的發(fā)展。鄂爾多斯社會經(jīng)濟(jì)得到了又快又好的發(fā)展，形成了政府、農(nóng)牧民、企業(yè)、社會多方共贏、多方滿意的局面。

1.4.1 有效保障了農(nóng)牧民土地權(quán)益，改善了農(nóng)牧民生活條件。試點(diǎn)政策規(guī)定采礦臨時用地不改變土地權(quán)屬，按臨時使用土地的地類復(fù)墾，切實地保護(hù)了農(nóng)民的合法土地權(quán)益。鄂爾多斯市礦區(qū)范圍內(nèi)的村、嘎查普遍立地條件較差，耕地絕大部分為旱耕地，靠天吃飯，人均年收入1 000～2 000元，年景不好的時候，剛夠維持生活。臨時采礦用地政策實施后，涉及被臨時占用土地的農(nóng)牧民得到了相當(dāng)于永久征用土地的補(bǔ)償款，同時，礦區(qū)還實施了移民政策，使農(nóng)牧民的居住環(huán)境得到了很大改善。農(nóng)牧戶年均年收入大幅度提高。其中，超過的50%左右的農(nóng)牧戶年均收入達(dá)到7 000～10 000元；約15%的農(nóng)牧戶年均收入達(dá)到2萬～3萬元；少部分農(nóng)牧戶年均收入達(dá)到5萬元。

1.4.2 加快了礦區(qū)生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理。采礦權(quán)人按照試點(diǎn)政策申請采礦臨時用地，較永久性征地，手續(xù)簡化，極大地縮短了企業(yè)用地的時間。采用“邊開發(fā)、邊復(fù)墾”的開采模式，從征地—開挖—排土—采礦—復(fù)墾，平均3～5年，縮短了土地使用周期，用地效率大大提高，加快了礦區(qū)土地生態(tài)環(huán)境的恢復(fù)治理進(jìn)度。

1.4.3 降低了企業(yè)投資成本，支持礦山企業(yè)又好又快發(fā)展。通過實行露天采礦臨時用地試點(diǎn)，有效降低了企業(yè)對土地的取得成本和管護(hù)成本，支持企業(yè)又好又快發(fā)展。按照工業(yè)用地價格標(biāo)準(zhǔn)，鄂爾多斯市工業(yè)用地土地取得90萬元/hm2；根據(jù)采礦臨時用地試點(diǎn)實施方案，企業(yè)需付的補(bǔ)償金約45萬元/hm2，用地成本的降低直接減少了產(chǎn)煤成本，有利于增強(qiáng)企業(yè)在煤炭市場中的競爭力。抽樣調(diào)查受訪的35家煤礦企業(yè)普遍認(rèn)為臨時采礦用地政策的實施給企業(yè)節(jié)約了極大的用地成本，減輕了企業(yè)負(fù)擔(dān)，使企業(yè)的生產(chǎn)積極性得以提高。同時，采礦企業(yè)通過繳納稅收支持了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展。

1.4.4 提高了用地審批效率，利于企業(yè)搶占市場機(jī)遇。礦山企業(yè)在申請取得采礦用地時，必須按照取得建設(shè)用地的程序進(jìn)行審查報批，必須履行相應(yīng)的建設(shè)用地審批程序。涉及占用農(nóng)民集體所有土地的，還須由國家進(jìn)行征收，履行法律規(guī)定的土地征收相關(guān)程序。試點(diǎn)政策實施后，企業(yè)用地由可按臨時用地程序?qū)徟?，不用?jīng)過征轉(zhuǎn)用手續(xù)，用地審批時效大大提高。在煤炭市場持續(xù)低迷的這幾年，時間就是金錢，快速投入生產(chǎn)，搶占市場機(jī)遇成為企業(yè)得以生存的法寶。

1.4.5 緩解了建設(shè)用地指標(biāo)壓力，為鄂爾多斯市經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入活力。鄂爾多斯市自2001年撤盟改市以來，經(jīng)濟(jì)發(fā)展實現(xiàn)了歷史性的跨越，創(chuàng)造了“鄂爾多斯發(fā)展模式”。2009年鄂爾多斯市生產(chǎn)總值增長速度、工業(yè)增加值、固定資產(chǎn)投資、地方財政總收入均躍居全區(qū)首位，生產(chǎn)總值連續(xù)7年保持20%以上。然而，隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，煤炭開采量的不斷提高，建設(shè)用地供需矛盾日益凸顯。2009～2020年鄂爾多斯市土地利用總體規(guī)劃下達(dá)的新增建設(shè)用地總規(guī)模為136 796.56 hm2，其中城鎮(zhèn)工礦用地總規(guī)模為50 086.48 hm2，僅能滿足城鎮(zhèn)建設(shè)用地基本需求。因此，2011年國土資源部批復(fù)采礦臨時用地試點(diǎn)政策的實施，將國有大型露天煤礦采礦用地納入試點(diǎn)范圍，提高了試點(diǎn)的效力層級，有利于緩解鄂爾多斯市的建設(shè)用地指標(biāo)壓力，有利于保障重點(diǎn)工程、城市基礎(chǔ)設(shè)施、民生項目用地需求。

1.5 試點(diǎn)工作難點(diǎn)

試點(diǎn)工作的開展需要當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的大力支持，政府部門需對征地、還地等關(guān)系農(nóng)民權(quán)益的環(huán)節(jié)做出詳細(xì)解釋說明，如何使農(nóng)民清楚試點(diǎn)開展對改善其生活、保障其土地權(quán)益的積極作用是試點(diǎn)開展的難點(diǎn)之一；試點(diǎn)范圍內(nèi)各礦區(qū)煤炭礦藏差異較大，開采難度、開采年限、企業(yè)技術(shù)力量并不統(tǒng)一，如何合理安排開采、復(fù)墾時間是各企業(yè)需解決的難點(diǎn)；試點(diǎn)規(guī)劃煤炭企業(yè)5年內(nèi)完成開采和復(fù)墾工作，而各企業(yè)開采區(qū)域礦藏開采難度、企業(yè)技術(shù)力量不一，如何確保按規(guī)劃完成復(fù)墾還地是試點(diǎn)運(yùn)行的另一難點(diǎn)。

2 鄂爾多斯市露天煤礦采礦臨時用地改革試點(diǎn)存在的問題

2.1 政策試點(diǎn)的市場風(fēng)險測評與應(yīng)對機(jī)制不完善

2012年以來，煤炭市場持續(xù)低迷，煤炭價格不斷下跌，許多企業(yè)的生產(chǎn)成本已高于銷售價格，多數(shù)企業(yè)處于停產(chǎn)狀態(tài)。雖然企業(yè)效益下降甚至虧損，但每年需繳納使用臨時用地的各項稅費(fèi)、申請新一期臨時用地需繳納的復(fù)墾保證金等費(fèi)用并不因此減免，已完成開采的區(qū)域也需要投入大量資金進(jìn)行復(fù)墾，許多企業(yè)已入不敷出。此外，農(nóng)牧民要求還地的呼聲越來越高，資金短缺的現(xiàn)狀使企業(yè)復(fù)墾進(jìn)度拖沓，復(fù)墾土地質(zhì)量較低，又無力支付農(nóng)牧民額外補(bǔ)償金。一些企業(yè)難堪重負(fù)，已到破產(chǎn)的邊緣，而企業(yè)破產(chǎn)將把礦區(qū)復(fù)墾和還地的難題留給政府。試點(diǎn)政策推行過程中，缺乏對煤炭市場環(huán)境的分析，市場環(huán)境發(fā)生嚴(yán)重波動也未能及時做出調(diào)整，試點(diǎn)急需建立市場風(fēng)險測評與應(yīng)對機(jī)制，扭轉(zhuǎn)目前試點(diǎn)的“半癱瘓”狀態(tài)。

2.2 后期管護(hù)得不到保障

土地復(fù)墾后無人管護(hù)，復(fù)墾土地利用率較低。由于礦區(qū)征地后絕大部分農(nóng)民已搬離礦區(qū)所在的村鎮(zhèn)，且進(jìn)城務(wù)工的收入遠(yuǎn)大于獲取復(fù)墾土地務(wù)農(nóng)的收入，因此土地復(fù)墾還地后無人管護(hù)，土地荒廢，復(fù)墾土地用途得不到保證[7]。加之鄂爾多斯地區(qū)降雨并不豐富，許多礦區(qū)靠近沙漠極其干旱，復(fù)墾后土地?zé)o人管護(hù)，單依靠降水地上植物需水量難以滿足，地表植物缺水死亡，如經(jīng)長年風(fēng)蝕土地荒漠化可能性較高。土地復(fù)墾投入的人力、物力對于土地的高效集約利用未起到積極的促進(jìn)作用。

2.3 多部門管理，試點(diǎn)礦區(qū)審批系統(tǒng)性不強(qiáng)

試點(diǎn)審批涉及多個部門，各部門間銜接明顯不足。試點(diǎn)批復(fù)后，鄂爾多斯市出臺的試點(diǎn)實施方案及具體措施，大多局限于國土部門的土地審批監(jiān)管，其他與試點(diǎn)審批相關(guān)的部門對試點(diǎn)情況缺乏了解，試點(diǎn)礦區(qū)審批手續(xù)辦理的系統(tǒng)性不足[2]。

3 國土資源部采礦用地方式改革試點(diǎn)工作經(jīng)驗

國土資源部法律中心從2005年就開展礦業(yè)用地政策研究相關(guān)工作，2009年完成了《礦產(chǎn)資源法》涉及礦業(yè)用地章節(jié)的起草工作，2010年完成了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)石油天然氣設(shè)施用地管理的意見(建議稿)》。2013年通過全面收集、整理礦業(yè)用地相關(guān)規(guī)定，分析礦業(yè)用地開采特點(diǎn)及存在突出問題，在借鑒國外礦業(yè)用地有關(guān)規(guī)定基礎(chǔ)上，結(jié)合國土資源部近幾年開展的有關(guān)試點(diǎn)實踐以及國家新的政策發(fā)展方向，形成《礦業(yè)用地政策研究報告》，對完善礦業(yè)用地管理及推進(jìn)有關(guān)立法提出了建設(shè)性意見，并且草擬了《短期采礦用地管理辦法(建議稿)》及起草說明。

國家分4批共有5個省、自治區(qū)開展了采礦用地方式改革試點(diǎn)。從試點(diǎn)實施情況來看，自2005年廣西平果縣開展鋁土礦采礦用地方式改革試點(diǎn)以來，采礦用地由原來的征收方式改為臨時征用方式，企業(yè)采礦后對土地進(jìn)行復(fù)墾，再將復(fù)墾土地歸還農(nóng)民，從而既保證了礦區(qū)農(nóng)民生活的穩(wěn)定性，又達(dá)到了保護(hù)耕地和集約用地的目的。2010年國土資源部第35次部長辦公會原則通過了《采礦用地方式改革擴(kuò)大試點(diǎn)方案》，分別在遼寧、云南、山西等省擴(kuò)大試點(diǎn)，在創(chuàng)新采礦用地供應(yīng)方式、審批制度、補(bǔ)償方式、用地退出機(jī)制等方面也取得了顯著成效，但是鄂爾多斯市露天煤礦與其他地區(qū)相比較有煤層埋深較深、開采年限長、破壞面積大、破壞程度深、開采年限超過臨時用地年限等特點(diǎn)，所以在采礦用地方式改革上又有別于其他省區(qū)。

3.1 改革現(xiàn)行采礦用地供應(yīng)方式

廣西、山西、內(nèi)蒙古、云南、遼寧、四川等地在采礦用地供應(yīng)方式上都進(jìn)行了積極探索，即在試點(diǎn)范圍內(nèi)的采礦用地，改變現(xiàn)行必須申請使用國有建設(shè)用地的做法，采取分期實施、分期供地、到期歸還的做法，以臨時用地方式使用農(nóng)民集體土地。但在適用范圍和條件上，都有所不同。廣西平果鋁與云南昆明磷礦埋深都淺，埋深2～5 m，開采周期短1～2年，采用臨時用地使用時間短；山西平塑煤礦礦埋深大約在80 m左右；而鄂爾多斯露天煤礦埋深則從30～170 m不等。淺層煤在開挖的過程中對土地破壞較小，只要做好表土剝離，土地就能恢復(fù)到原態(tài)。但對于埋深較深的露天礦在開采完畢后，對土地破壞較大，復(fù)墾投資成本高、技術(shù)難度大。

3.2 改革采礦用地現(xiàn)行審批制度

試點(diǎn)地區(qū)都在采礦用地審批制度方面也進(jìn)行了改革。對試點(diǎn)地區(qū)采礦用地涉及占用農(nóng)村集體土地的，不再實施征收，不轉(zhuǎn)變土地用途，維持集體土地所有權(quán)性質(zhì)和農(nóng)村土地承包經(jīng)營關(guān)系不變。采礦用地的申報審批，由采礦企業(yè)依據(jù)礦區(qū)規(guī)劃和分期實施規(guī)劃制定年度采礦用地計劃和復(fù)墾規(guī)劃，報省、自治區(qū)批準(zhǔn)，但各地在內(nèi)容略有不同。例如在臨時用地使用期限上，廣西規(guī)定的是原則上完成采礦和土地復(fù)墾的實施周期不超過5年，其中每期采礦用地的使用期限不超過2年，超過2年的，依法重新辦理臨時用地手續(xù)；山西則規(guī)定露天采礦臨時用地使用期限為5年，自批準(zhǔn)之日起,在5年內(nèi)完成采礦、復(fù)墾和還地。

3.3 改革現(xiàn)行采礦用地補(bǔ)償方式

試點(diǎn)區(qū)內(nèi)采礦用地的補(bǔ)償參照征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的計算方式，按照采礦和土地復(fù)墾的期限確定補(bǔ)償方案，在當(dāng)?shù)厥锌h人民政府的統(tǒng)一組織協(xié)調(diào)下，由采礦企業(yè)與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或土地承包經(jīng)營權(quán)人按照平等協(xié)商的原則簽訂補(bǔ)償合同(協(xié)議)，按照合同(協(xié)議)約定進(jìn)行補(bǔ)償。試點(diǎn)地區(qū)臨時用地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)都是參照征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的計算方式，按照采礦和土地復(fù)墾的期限進(jìn)行測算的。不同的是簽訂補(bǔ)償合同的主體，山西省規(guī)定臨時用地補(bǔ)償參照征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的計算方式(占用林地的可參照統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)和林業(yè)部門的相關(guān)規(guī)定計算補(bǔ)償)，按照采礦和土地復(fù)墾的期限確定案，在當(dāng)?shù)乜h(市、區(qū))人民政府的統(tǒng)一組織協(xié)調(diào)下，由露天采礦企業(yè)與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或土地經(jīng)營權(quán)人按照平等協(xié)商的原則簽訂補(bǔ)償合同(所占土地有土地承包經(jīng)營權(quán)人承包經(jīng)營的，露天采礦企業(yè)與承包經(jīng)營權(quán)人簽訂補(bǔ)償合同)，按照合同約定進(jìn)行補(bǔ)償。遼寧省規(guī)定補(bǔ)償合同是由采礦企業(yè)與農(nóng)民簽訂，并按合同約定進(jìn)行補(bǔ)償。

3.4 建立采礦用地退出機(jī)制

試點(diǎn)地區(qū)都建立采礦用地退出機(jī)制。采礦作業(yè)完成后，采礦企業(yè)負(fù)責(zé)對臨時占用的土地在規(guī)定的期限內(nèi)完成復(fù)墾，經(jīng)驗收符合標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)業(yè)用地特別是耕地恢復(fù)原用途后，交還給原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或土地承包經(jīng)營權(quán)人。廣西自治區(qū)采礦用地退出由采礦企業(yè)自檢自驗，然后分別申請由縣、市國土部門組織專家驗收，并認(rèn)真組織整改完善，最后再申請自治區(qū)國土資源廳組織驗收；山西省對于復(fù)墾驗收，要求由縣級國土資源管理部門根據(jù)占地合同約定組織初驗，驗收合格后報省國土資源廳驗收，對于采礦用地規(guī)模大、試點(diǎn)實施周期長的，可申請分期驗收。

3.5 采礦用地方式改革的規(guī)范建設(shè)

各試點(diǎn)區(qū)根據(jù)試點(diǎn)工作需要，結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H，依據(jù)國家和地方的法律法規(guī)，制定了采礦用地方式改革的管理辦法、標(biāo)準(zhǔn)和操作程序等相關(guān)規(guī)定和規(guī)范，為試點(diǎn)地區(qū)工作的順利開展提供了技術(shù)基礎(chǔ)，也為采礦用地制度改革法律法規(guī)建設(shè)提供了實踐依據(jù)。廣西根據(jù)試點(diǎn)工作開展情況，除了操作程序和復(fù)墾驗收標(biāo)準(zhǔn)，還出臺了《廣西平果鋁土礦采礦用地管理辦法》和《露天采礦用地管理辦法(草案)》；山西省出臺了《露天采礦臨時用地管理暫行辦法》《露天采礦臨時用地復(fù)墾驗收管理暫行辦法》《露天采礦臨時用地還地管理暫行辦法》等3個辦法和《露天采礦臨時用地協(xié)議書》《露天采礦臨時用地還地協(xié)議書》。

4 結(jié)論與展望

鄂爾多斯市露天煤礦采礦用地方式改革試點(diǎn)于2011年經(jīng)國土資源部、內(nèi)蒙古自治區(qū)國土資源廳批準(zhǔn)，2012年開始實行。試點(diǎn)礦區(qū)煤炭礦藏儲量大、賦存高、埋藏淺、露頭多、易復(fù)墾，開采工藝較為簡單，用地周期較短，臨時使用土地能夠滿足煤炭企業(yè)生產(chǎn)需要，同時解決了建設(shè)用地指標(biāo)緊張、用地成本高、采礦后土地閑置等問題，保障了當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的土地權(quán)益，因此試點(diǎn)具有積極的意義。針對當(dāng)?shù)夭傻V臨時用地改革試點(diǎn)存在的問題與不足，可有效借鑒廣西、山西等地試點(diǎn)經(jīng)驗，進(jìn)一步完善管理體制，促進(jìn)部門間協(xié)作；加大監(jiān)管力度，加強(qiáng)法規(guī)建設(shè)；創(chuàng)新采礦用地方式，深化差別化供地制度；遵循“誰復(fù)墾，誰受益”的原則，復(fù)墾義務(wù)人享有優(yōu)先申請復(fù)墾后土地的使用權(quán)；通過土地整治，發(fā)展規(guī)?；r(nóng)業(yè)生產(chǎn)，創(chuàng)造更多就業(yè)崗位，改善農(nóng)民居住環(huán)境，吸引遷出農(nóng)民遷回原址生活，形成鄂爾多斯市農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展模式[3-5]。

[1] 國土資源部.國土資源部辦公廳關(guān)于內(nèi)蒙古鄂爾多斯市露天煤礦采礦用地方式改革試點(diǎn)的復(fù)函.國土資源廳函[2011]949號[A].2011.

[2] 鄂爾多斯市國土資源局.鄂爾多斯市國土資源局關(guān)于加快推進(jìn)露天采礦用地方式改革試點(diǎn)工作的通知[Z].2012-05-02.

[3] 王再嵐,吳蘇海,智穎飆，等.鄂爾多斯煤炭資源開發(fā)可持續(xù)發(fā)展研究[J].科學(xué)管理研究，2005(6)：36-38.

[4] 霍改蘭，喬文光，劉占敏. 內(nèi)蒙古大雁礦區(qū)采礦損毀土地整治措施[J].安徽農(nóng)業(yè)科學(xué)，2014，42(8)：2427-2428.

[5] 鄧瑞. 煤礦區(qū)土地復(fù)墾的問題及對策研究[J].安徽農(nóng)業(yè)科學(xué)，2013，41(21)：9087-9088，9135.

徐艷紅(1975- )，女，河南禹州人，工程師，從事土地政策研究。*通訊作者，工程師，碩士，從事土地政策研究。

2015-11-20

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0517-6611(2015)35-304-04