天然林保護工程管護工作現(xiàn)狀及對策
——以新疆地州國有山區(qū)林場為例

劉浦江

(新疆阿克蘇地區(qū)天山國有林管理局，新疆阿克蘇 843000)

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天然林保護工程管護工作現(xiàn)狀及對策
——以新疆地州國有山區(qū)林場為例

劉浦江

(新疆阿克蘇地區(qū)天山國有林管理局，新疆阿克蘇 843000)

隨著新疆地州國有山區(qū)林場納入到國家天然林保護工程的實施，天然林保護工作中森林管護工作出現(xiàn)了一些新問題，本文從森林管護工作中實際基層的經(jīng)驗出發(fā)，描述了目前地州山區(qū)林場森林管護工作的現(xiàn)狀，分析了存在的問題，提出了初步的對策和建議。

天然林保護；森林管護；現(xiàn)狀；問題；建議

新疆現(xiàn)有107個林場，包括天然胡楊林、荒漠林、河谷林林場或國有園林場、人工造林林場、山區(qū)天然林場等。這些林場分布在自治區(qū)13個地州(市)69個縣(市)境內(nèi)，其中自治區(qū)直屬25個，地州直屬17個，其余65個為縣(市)所屬。107個林場共有職工18 158人，其中在職職工11 571人(事業(yè)編制為4 244人，其中地州縣屬林場事業(yè)編制3 245人，自治區(qū)林業(yè)廳直屬林場事業(yè)編制999人)，離退休人員6 587人。林場經(jīng)營總面積1 463.8萬hm2，其中有林地240.1萬hm2，活立木蓄積29 614萬m3。

新疆的天保工程自1998年試點開始，2000年正式實施，2010年一期工程結(jié)束，一期有40個工程試點單位，正式實施單位29個。第二期工程于2011年啟動，合計44個實施單位，工程區(qū)總面積977.27萬hm2，其中地州山區(qū)林場首次納入到天保工程。20世紀80年代初，新疆地州林場根據(jù)新政發(fā)(1983)30號文件《關(guān)于改變14個林場經(jīng)營方針的通知》精神，疆內(nèi)14個地州林場包括阿克蘇地區(qū)天山林場于1983年由采伐林場轉(zhuǎn)為經(jīng)營林場，從此停止了采伐，改為從事生態(tài)環(huán)境保護、科研宣傳監(jiān)測、護林防火、更新造林、苗圃管理等純公益性事業(yè)。由于長期面臨“兩?！钡睦Ь?職工生產(chǎn)生活基礎(chǔ)設(shè)施普遍落后，職工收入低，大多為貧困林場。在自治區(qū)黨委和人民政府的高度重視和親切關(guān)懷下，經(jīng)多方努力，2012年10月自治區(qū)編辦《關(guān)于各地所屬“天保工程”國有林場機構(gòu)編制有關(guān)事宜的通知》批準了地州縣屬“天保工程”企業(yè)性質(zhì)的國有林場轉(zhuǎn)為事業(yè)單位[1]。自2011年地州山區(qū)林場被納入到國家天然林保護工程以來，自治區(qū)林業(yè)廳重點從改善職工生產(chǎn)生活設(shè)施條件入手，集中有限的資金鼓勵林場開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。天保工程實施4年來，職工的生產(chǎn)生活條件，特別是住房、飲水、取暖等生活設(shè)施得到了明顯改善，工程區(qū)職工社會保障水平和收入也隨之穩(wěn)步提高，林區(qū)在崗職工和聘用職工均實現(xiàn)了應(yīng)保盡保，參保率100%。通過有效的保護，工程區(qū)內(nèi)森林植被得到了有效恢復，生物多樣性保護得到了有效改善，森林資源社會性消耗得到控制，林分質(zhì)量明顯提高。

1 新疆地州山區(qū)林場天然林保護工程實施以來管護工作的現(xiàn)狀

新疆地州山區(qū)林場天然林資源的面積和蓄積占全疆天然林的比例小，也就是說其資源總量小，但分布的地域較廣。20世紀80年代森工企業(yè)由于過度采伐造成資源枯竭，森林面積減少，未及時更新的跡地變成了草場，林區(qū)所在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)大多是貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在林區(qū)內(nèi)開采的礦點也較多，保護和開發(fā)矛盾十分突出。納入天保二期工程以來，如何有效地實施是地州山區(qū)林場面臨的一個新的課題。目前，新疆地州山區(qū)林場天保工程區(qū)的森林管護工作嚴格按照自治區(qū)林業(yè)廳新林資字【2012】355號關(guān)于印發(fā)《新疆維吾爾自治區(qū)天然林資源保護工程管理辦法》等4個管理辦法的通知，堅持責、權(quán)、利相統(tǒng)一的原則，對森林管護人員實行合同制管理，明確管護人員的責任、權(quán)利和義務(wù)，并支付相應(yīng)的報酬。森林管護工作得到了很好的落實，實施單位的管護責任也大多落實到位。根據(jù)地州山區(qū)林場的現(xiàn)狀管護工作主要采?。孩俾?lián)合管護的方式。由于地州山區(qū)林場管護資金缺乏，管護人員少，交通不便，進入林區(qū)往往只有從山口1條道路進入，相對平原較好管理，因此大多采取聯(lián)合管護的方式，把國家公益林和天保區(qū)的森林資源結(jié)合起來，在進入林區(qū)的每一處山口建站設(shè)卡管護，這種方式的優(yōu)點是可以集中有限的人力、物力和財力統(tǒng)籌安排，節(jié)約資金，但加重了管護人員的工作量，從管護的效果來看還是達到了預期的目的；②與林區(qū)內(nèi)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)牧民簽訂合同。在實行合同制管理的同時明確管護人員的責任、權(quán)利和義務(wù)，并支付相應(yīng)的報酬，這種方式一方面可以解決當?shù)厥Ｓ鄤趧恿?，促進農(nóng)牧民就業(yè)，增加農(nóng)牧民的收入，提高其生活水平，另一方面有效地緩解了林牧矛盾，在林區(qū)放牧的同時對其承包的天然林進行管護，通過宣傳提高了當?shù)剞r(nóng)牧民對天然林資源保護的意識和積極性；③一對一地落實到山頭地塊。嚴格按照人均管護面積簽訂管護合同，這樣需要的護林人員數(shù)量較多，增加了管護成本。由于目前地州林場轉(zhuǎn)為全額事業(yè)，人員編制有限，需要聘用較多的合同制工人，增加了管護成本，需要較多的管護資金。

總之，地州各山區(qū)林場的情況有所不同，管護的方式也不盡相同，天保工程管護工作的機制、辦法和體系也在摸索中不斷地完善和建立。

2 地州山區(qū)林場天然林保護工程管護工作存在的問題

2.1 天然林保護工程區(qū)日益突出的林牧、林礦矛盾給管護工作帶來很大困難由于政府地方保護主義的阻力，天保區(qū)的林權(quán)證換證工作一直無法開展，一地二證現(xiàn)象仍然存在(草原證、土地證)，地方上大多將林區(qū)內(nèi)的草場承包給了農(nóng)牧民，一般年限在40年以上，其中還包含部分因過去采伐跡地未及時更新的林地，同時給牧民頒發(fā)了草原證和放牧證，地方政府對換發(fā)林權(quán)證都采取了抵觸的情緒，天保區(qū)森林資源培育(更新、造林)落實不了地塊，給管護工作帶來較多的困難。近年來，隨著西部大開發(fā)和地方工業(yè)化步伐的加快，林區(qū)內(nèi)礦產(chǎn)資源的發(fā)展勢頭很快，特別是煤礦的開發(fā)對工程區(qū)的生態(tài)環(huán)境造成的破壞日益嚴重，開展管護工作同地方上的牧業(yè)、礦業(yè)矛盾日益突出，在政府地方保護主義的情況下，管護工作舉步為艱。

2.2 天然林保護工程中森林管護工作資金有限由于地州山區(qū)林場本身資源總量小，納入到國家天然林保護工程的實施范圍小，因此資金十分有限[2]。各地州從2011年實施天保工程以來，主要集中資金加強基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，努力改善林區(qū)職工生產(chǎn)生活條件，但仍然存在管護經(jīng)費不足和管護人員工資待遇普遍較低的現(xiàn)象，加之目前社會保障體系還不完善，管護人員隊伍不穩(wěn)，特別是聘用護林人員更替變動頻繁，工作積極性不高，給管護工作帶來一定的困難。

2.3 采取聯(lián)合管護的形式增加了管護人員的管護面積大部分管護人員管護面積在333 hm2以上，在增加管護面積的同時，未增加相應(yīng)的管護經(jīng)費。雖然聯(lián)合管護的方式有可以集中有限的人力、物力和財力，節(jié)約資金的諸多優(yōu)勢，但嚴格地來說是不規(guī)范的。

2.4 森林管護合同的簽訂不嚴謹也不規(guī)范如果嚴格按照天保工程管護管理辦法進行簽訂，需要增加大量的管護人員，但經(jīng)費無法落實，因此采取聯(lián)合管護分片到人的方式，暫時緩解資金不足的問題，又可以兼顧管護的盲區(qū)，但落實不了管護人員按管護面積所應(yīng)得的報酬，造成在簽訂的管護合同條款中管護范圍和面積與實際工資收入有出入，嚴格地講此合同是不嚴謹，也是不規(guī)范的。

3 對策和建議

3.1 增加對新疆天然林保護工程資金的投入根據(jù)自治區(qū)財政廳、林業(yè)廳新財農(nóng)【2014】216號文件對國有林場改革補助。國有林場改革補助按照國有林場職工人數(shù)(包括在職職工和離退休職工)和林地面積2個因素分配，其中：每名職工補助2萬元，每公頃林地補助17.25元，用于補繳國有林場拖欠的職工基本養(yǎng)老保險和基本醫(yī)療保險費用、自主推進國有林場改革的省獎勵補助等。中央財政安排的補助資金補繳國有林場拖欠的職工基本養(yǎng)老保險和基本醫(yī)療保險費用有結(jié)余的，可用于林場繳納職工基本養(yǎng)老和基本醫(yī)療等社會保險以及其他與改革相關(guān)的支出。希望能早日落實改革補助資金政策，改善林區(qū)職工生產(chǎn)生活條件，提高天保工程森林管護經(jīng)費的投入，改善管護人員的工資待遇，確保天保工程區(qū)管護工作的到位。

3.2 簽訂規(guī)范的管護合同在國家對國有林場改革政策投入到位的同時，嚴格按照新林資字【2012】355號文件規(guī)范管護合同的簽訂，將執(zhí)行情況納入到績效考核、檢查驗收等制度中，提高廣大管護人員對合同重要性的認識，逐步科學、合理、有效地進行管護工作。

3.3 盡快完成地州山區(qū)國有林場的林權(quán)證換證工作地州山區(qū)國有林場因隸屬關(guān)系的特殊性和地方考慮經(jīng)濟發(fā)展的原因致使林權(quán)證的換證工作一直開展不下去，建議從自治區(qū)人民政府的層面上下達文件，要求地方政府加大林權(quán)證的換證力度，理順關(guān)系，促進天然林保護工程管護工作的健康發(fā)展。

3.4 將社區(qū)共管和生態(tài)移民工程納入到地州國有林場改革建設(shè)和管理的范疇開展社區(qū)共管、帶動群眾致富，使生態(tài)保護與產(chǎn)業(yè)建設(shè)比翼齊飛。實施天保工程后，采集林副產(chǎn)品成為社區(qū)居民的主要經(jīng)濟來源。由于采集量大，采集不科學，林副產(chǎn)品產(chǎn)量逐步下降；牲畜超載，過度放牧，導致草場退化和擴張，對生物多樣性保護和建設(shè)帶來較大的影響。開展社區(qū)共管，通過充分調(diào)動社區(qū)群眾參與資源管理的積極性，提高社區(qū)資源管理能力；提高社區(qū)自我發(fā)展能力，解決村民替代性生計問題；開展能源保護示范，減少對森林資源的依賴，從根本上解決天保工程區(qū)與社區(qū)群眾尖銳對立的問題，使社區(qū)成為資源管理的主體和資源保護的最大受益者，社區(qū)群眾真正把保護區(qū)當作自己的家園和財源來愛護管理。這也促進了社區(qū)經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展，最終使生物多樣性得到有效保護，自然資源實現(xiàn)可持續(xù)利用，地州山區(qū)國有林場天保區(qū)的管護建設(shè)走上和諧和良性發(fā)展道路。

4 結(jié)語

總之，新疆地州國有山區(qū)林場天保工程的實施加快了林場改革的步伐，森林資源得到了有效恢復，生物多樣性得到了保護，林區(qū)生態(tài)環(huán)境明顯改善，工程區(qū)的生態(tài)效益得到了全面加強和提高。

[1] 唐天福 .新疆國有林場體制改革之路[J].新疆林業(yè)，2013(2)：41-42.

[2] 高璐璐，孫冬蟬.天然林保護工程中森林管護工作存在的問題及對策探討[J].中國科技縱橫，2013(4)：21.

國家天然林保護二期工程項目。

劉浦江(1968- )，男，陜西長安人，高級工程師，從事生物多樣性研究。

2015-01-15

S 718.5

A

0517-6611(2015)06-182-02