流域生態(tài)補(bǔ)償法律關(guān)系主體研究——以漢水流域?yàn)槔?br/>

鄭 坤，萬(wàn)雅琴

(鄖陽(yáng)師范高等專科學(xué)校旅游與管理系，湖北十堰442000)

生態(tài)補(bǔ)償是指“生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的受益者向生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的提供者支付費(fèi)用”［1］。流域生態(tài)補(bǔ)償是指流域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的受益者向流域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的提供者(生態(tài)投入或失去可能的發(fā)展機(jī)會(huì))給予的經(jīng)濟(jì)和非經(jīng)濟(jì)形式的補(bǔ)償。漢水流域作為南水北調(diào)中線工程的水源地，其流域生態(tài)補(bǔ)償具有特殊的典型意義:既包括流域內(nèi)上下游地區(qū)之間的生態(tài)補(bǔ)償，又包括水源地與受水區(qū)之間的大范圍跨流域調(diào)水生態(tài)補(bǔ)償。因此，筆者以漢水流域?yàn)槔?，?duì)流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆申P(guān)系主體展開(kāi)討論與研究。

流域生態(tài)補(bǔ)償法律關(guān)系主體，包括補(bǔ)償主體和受償主體兩方，其中補(bǔ)償主體是流域生態(tài)補(bǔ)償過(guò)程中補(bǔ)償資金的籌集者和補(bǔ)償義務(wù)的履行者;而受償主體則是補(bǔ)償資金的接受者和補(bǔ)償請(qǐng)求權(quán)的享有者。

1 現(xiàn)行法律及生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐對(duì)流域生態(tài)補(bǔ)償主體界定的不足

1．1 補(bǔ)償主體單一 依照現(xiàn)行法律，學(xué)者們一般把國(guó)家界定為流域生態(tài)補(bǔ)償最重要的主體;而在生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐中，國(guó)家往往擔(dān)當(dāng)了流域生態(tài)補(bǔ)償唯一主體的角色，在跨流域調(diào)水的情況下更是如此。

不可否認(rèn)，在國(guó)際生態(tài)補(bǔ)償中，國(guó)家是生態(tài)補(bǔ)償最重要的主體甚至是唯一主體。最典型的例子是基于《京都議定書》的碳匯交易。但在國(guó)內(nèi)生態(tài)補(bǔ)償中，國(guó)家的補(bǔ)償主體地位則另當(dāng)別論?，F(xiàn)階段所討論的流域生態(tài)補(bǔ)償，絕大多數(shù)情況下指的是國(guó)內(nèi)生態(tài)補(bǔ)償，所以對(duì)流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)难a(bǔ)償主體作上訴界定并不準(zhǔn)確。

將國(guó)家界定為流域生態(tài)補(bǔ)償中的補(bǔ)償主體的法律依據(jù)主要是《憲法》和《水污染防治法》?！稇椃ā返诰艞l規(guī)定:“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國(guó)家所有，即全民所有”，“國(guó)家保障自然資源的合理利用”。根據(jù)憲法的這一規(guī)定，國(guó)家擁有水資源所有權(quán)，因而享有在全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一調(diào)度水資源的權(quán)力，當(dāng)然也包括實(shí)施南水北調(diào)等全國(guó)性跨流域調(diào)水工程。國(guó)家作為各種自然資源和生態(tài)資源的所有者，當(dāng)然是流域生態(tài)建設(shè)和保護(hù)首當(dāng)其沖的受益者。無(wú)論水資源是在流域范圍內(nèi)進(jìn)行使用和調(diào)度，還是進(jìn)行跨流域的調(diào)度，國(guó)家作為法定的水資源所有者和調(diào)度者，都有義務(wù)對(duì)水源區(qū)由于水資源的調(diào)度分配而遭受的損失或付出的成本給予適當(dāng)補(bǔ)償。《水污染防治法》第七條規(guī)定:“國(guó)家通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等方式，建立健全對(duì)位于飲用水水源保護(hù)區(qū)區(qū)域和江河、湖泊、水庫(kù)上游地區(qū)的水環(huán)境生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制”。這一規(guī)定同樣確定了國(guó)家在流域生態(tài)補(bǔ)償中的補(bǔ)償主體地位。但是，籠統(tǒng)地將國(guó)家界定為流域生態(tài)補(bǔ)償中的補(bǔ)償主體顯然過(guò)于抽象，國(guó)家在此究竟指的是中央政府還是地方各級(jí)政府，必須進(jìn)一步明確。

在流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐中，片面地強(qiáng)調(diào)國(guó)家的補(bǔ)償主體地位，將會(huì)導(dǎo)致國(guó)家或政府為主導(dǎo)的生態(tài)補(bǔ)償主體結(jié)構(gòu)，進(jìn)而忽視其他類型的補(bǔ)償主體，尤其是市場(chǎng)化的補(bǔ)償主體，容易形成封閉而單一的生態(tài)補(bǔ)償主體結(jié)構(gòu)，這進(jìn)一步導(dǎo)致了在我國(guó)現(xiàn)行流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐中，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、尤其是縱向的中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付成為流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹鲗?dǎo)方式和主要的補(bǔ)償資金來(lái)源。

1．2 受償主體不明 根據(jù)環(huán)境法及生態(tài)補(bǔ)償理論中的“誰(shuí)開(kāi)發(fā)、誰(shuí)保護(hù)，誰(shuí)破壞、誰(shuí)恢復(fù)，誰(shuí)受益、誰(shuí)補(bǔ)償，誰(shuí)污染、誰(shuí)付費(fèi)”原則來(lái)確定生態(tài)補(bǔ)償法律關(guān)系的主體，是目前各國(guó)生態(tài)補(bǔ)償法律制度的通行做法。但是如何將上述抽象原則具體細(xì)化為現(xiàn)實(shí)的受償主體，仍然是一個(gè)巨大的難題。理論上，所有對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和建設(shè)作出貢獻(xiàn)的人，都是受償主體。這里所說(shuō)的貢獻(xiàn)包括積極貢獻(xiàn)和消極貢獻(xiàn);對(duì)生態(tài)環(huán)境作出積極貢獻(xiàn)的人，指的是生態(tài)環(huán)境的保護(hù)者和建設(shè)者;對(duì)生態(tài)環(huán)境作出消極貢獻(xiàn)的人，指的是因?yàn)樯鷳B(tài)治理和生態(tài)保護(hù)喪失發(fā)展機(jī)會(huì)，利益受到損害的人，例如因南水北調(diào)工程而搬遷的大批生態(tài)移民和因水源保護(hù)而被迫關(guān)停的工廠、企業(yè)等。但是，每種類型的受償主體具體應(yīng)當(dāng)包括哪些“人”，依然缺乏具體的可操作性的界定規(guī)則。

2 界定流域生態(tài)補(bǔ)償法律關(guān)系主體時(shí)應(yīng)當(dāng)考慮的因素

2．1 兼顧公平與效率 公平是法律的基本價(jià)值取向，環(huán)境公平原則是環(huán)境法的基本原則之一，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制同樣應(yīng)該貫徹公平原則。漢水流域生態(tài)的建設(shè)和保護(hù)，不僅為該地區(qū)提供了生態(tài)服務(wù)，還在整個(gè)流域、京津唐等受水區(qū)乃至全國(guó)都發(fā)揮了重要的生態(tài)維護(hù)作用。因而，受益主體對(duì)保護(hù)主體提供適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)補(bǔ)償是公平原則的內(nèi)在要求。效率是法律的另一基本價(jià)值，環(huán)境法在堅(jiān)持公平原則的基礎(chǔ)上，也應(yīng)當(dāng)兼顧效率。環(huán)境法所追求的人與自然和諧共處的可持續(xù)發(fā)展只能是高效率和高效益的發(fā)展。

一方面，公平與效率兼顧要求我們?cè)诮缍饔蛏鷳B(tài)補(bǔ)償法律關(guān)系主體時(shí)，首先要盡可能地保證流域生態(tài)的保護(hù)者、建設(shè)者和貢獻(xiàn)者都能夠獲得充分的補(bǔ)償，從法律制度上改變“資源低價(jià)，環(huán)境無(wú)價(jià)”的不合理現(xiàn)狀，從根本上解決“少數(shù)人投入，多數(shù)人受益”、“部分地區(qū)投入，全社會(huì)受益”和“保護(hù)者越保護(hù)越窮，守著青山綠水的金飯碗討飯吃”的環(huán)境保護(hù)難題。

另一方面，還應(yīng)當(dāng)考慮補(bǔ)償主體的現(xiàn)實(shí)補(bǔ)償能力。流域生態(tài)的保護(hù)者、建設(shè)者和貢獻(xiàn)者希望獲得充分而合理的生態(tài)補(bǔ)償當(dāng)然無(wú)可厚非，但是，生態(tài)補(bǔ)償法律關(guān)系中受償主體所享有的補(bǔ)償請(qǐng)求權(quán)，其實(shí)現(xiàn)有賴于義務(wù)主體即補(bǔ)償主體的履行補(bǔ)償義務(wù)的行為——生態(tài)補(bǔ)償給付。如果生態(tài)補(bǔ)償法律制度中所確定的補(bǔ)償主體缺乏、甚至完全不具備補(bǔ)償能力，那么無(wú)論對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖軆斨黧w作出何種界定都將失去現(xiàn)實(shí)意義。否則，看似公平的流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，由于忽視補(bǔ)償主體的補(bǔ)償能力將會(huì)陷入低效率甚至是無(wú)效率的窘境。對(duì)于流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖軆斨黧w來(lái)說(shuō)，“畫餅充饑”式的生態(tài)補(bǔ)償法律制度，不會(huì)比完全沒(méi)有生態(tài)補(bǔ)償更好。

以漢水流域生態(tài)補(bǔ)償為例，根據(jù)相關(guān)學(xué)者估算，漢江流域水源保護(hù)區(qū)水資源保護(hù)工程總費(fèi)用為3 031 155．25萬(wàn)元，生態(tài)補(bǔ)償工程總費(fèi)用為1 540 000萬(wàn)元，僅此兩大工程的總費(fèi)用為4 571 155．25萬(wàn)元［2］。僅在南水北調(diào)中線工程水源地十堰區(qū)域內(nèi)，以2008年的投入為基準(zhǔn)，十堰市在未來(lái)年份每年需投入的與水源涵養(yǎng)及生態(tài)保護(hù)相關(guān)的各項(xiàng)費(fèi)用包括:林業(yè)建設(shè)33 465萬(wàn)元;水土流失治理12 510萬(wàn)元;農(nóng)業(yè)生態(tài)建設(shè)12 481萬(wàn)元;畜牧業(yè)生態(tài)保護(hù)3 895萬(wàn)元;農(nóng)村綠色能源投入19 836萬(wàn)元;污染源治理和防治投入25 000萬(wàn)元;移民安置25 000萬(wàn)元;地質(zhì)影響、氣候及生物的影響投入4 000萬(wàn)元;企業(yè)關(guān)停及技術(shù)改造投入20 000萬(wàn)元。上述費(fèi)用合計(jì)十堰市為配合國(guó)家南水北調(diào)工程實(shí)施，需投入的生態(tài)保護(hù)和環(huán)境治理投入為15 6187萬(wàn)元/年［3］。僅漢水流域生態(tài)補(bǔ)償一項(xiàng)，所需資金尚如此龐大，我們當(dāng)然有充分的理由懷疑，中央政府是否有足夠的財(cái)力來(lái)負(fù)擔(dān)全國(guó)的流域生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)用。為解決這一矛盾，必須從根本上改變當(dāng)前由國(guó)家(中央政府)主導(dǎo)的流域生態(tài)機(jī)制，建立中央政府與地方政府共同負(fù)擔(dān)，官方與民間共建，行政手段與市場(chǎng)手段并存的流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。

因此，流域生態(tài)補(bǔ)償法律關(guān)系主體的界定，既要考慮受償主體的受償意愿，保障環(huán)境公平，又要考慮補(bǔ)償主體的現(xiàn)實(shí)補(bǔ)償能力，兼顧效率。從流域生態(tài)補(bǔ)償法律關(guān)系主體角度而言，首當(dāng)其沖的是要打破封閉而單一的生態(tài)補(bǔ)償主體結(jié)構(gòu)，建立開(kāi)放而多元化的生態(tài)補(bǔ)償主體結(jié)構(gòu)。

2．2 環(huán)境權(quán)與生存權(quán)及發(fā)展權(quán)的沖突與協(xié)調(diào) 環(huán)境權(quán)是建立在可持續(xù)發(fā)展理念基礎(chǔ)上的新型人權(quán)，與傳統(tǒng)人權(quán)主要關(guān)注人的當(dāng)前利益不同，環(huán)境權(quán)不僅關(guān)注人的當(dāng)前利益，更關(guān)注人類個(gè)體和整體的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。由于價(jià)值取向的差異，環(huán)境權(quán)與傳統(tǒng)人權(quán)，尤其是生存權(quán)和發(fā)展權(quán)產(chǎn)生了激烈的沖突。而生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，正是從法律上和制度上協(xié)調(diào)這種權(quán)利沖突的主要途徑。

就漢水流域生態(tài)補(bǔ)償而言，漢江上游地處秦巴山區(qū)，交通不便，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平滯后，其大多數(shù)地區(qū)屬國(guó)家集中連片特困區(qū)，區(qū)域內(nèi)農(nóng)民人均純收入僅相當(dāng)于全國(guó)平均水平的一半。對(duì)上述地區(qū)來(lái)講，脫貧依然是擺在地方政府和人民面前的最艱巨的任務(wù)。要實(shí)現(xiàn)脫貧致富，除了借助國(guó)家的扶貧政策和扶貧資金支持以外，更要依靠上述地區(qū)自身的產(chǎn)業(yè)發(fā)展來(lái)增強(qiáng)造血能力。按照經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一般規(guī)律，落后地區(qū)要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的跨越式發(fā)展，承接先進(jìn)地區(qū)轉(zhuǎn)移和淘汰的產(chǎn)業(yè)是最便捷的途徑。但這種發(fā)展方式與漢水流域生態(tài)保護(hù)的要求是背道而馳的，在南水北調(diào)的背景下，為了保證“一江清水送北京”，更是要杜絕漢水流域上游地區(qū)走上通過(guò)承接落后、淘汰產(chǎn)業(yè)來(lái)發(fā)展經(jīng)濟(jì)的道路。漢水流域上游地區(qū)要實(shí)現(xiàn)脫貧致富，勢(shì)必要在相當(dāng)程度上以犧牲流域生態(tài)環(huán)境為代價(jià);而要保護(hù)流域生態(tài)環(huán)境，勢(shì)必又將犧牲寶貴的發(fā)展機(jī)會(huì)。流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，通過(guò)流域下游和受水區(qū)對(duì)流域上游的補(bǔ)償，能有效地解決流域生態(tài)保護(hù)中的外部性問(wèn)題，恰好是解開(kāi)這一悖論的鑰匙。

在構(gòu)建漢水流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制時(shí)，即要保證讓京津唐等受水區(qū)居民喝上放心水，也要保障漢水流域上游(水源區(qū))居民最起碼的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，否則流域生態(tài)補(bǔ)償法律制度將會(huì)完全喪失其制度合理性與合法性。在界定流域生態(tài)補(bǔ)償法律關(guān)系主體尤其是受償主體時(shí)，不僅要關(guān)注那些流域生態(tài)的保護(hù)者和建設(shè)者，更應(yīng)當(dāng)考慮那些因?yàn)榱饔蛏鷳B(tài)建設(shè)而失去祖祖輩輩賴以生存的土地、犧牲寶貴的發(fā)展機(jī)會(huì)、背井離鄉(xiāng)的生態(tài)移民。他們也應(yīng)當(dāng)作為流域生態(tài)的貢獻(xiàn)者成為流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆ǘㄊ軆斨黧w，從而享受請(qǐng)求補(bǔ)償?shù)姆ǘ?quán)利，而不是被動(dòng)地接受各級(jí)政府所提供的移民安置福利或“恩賜”。

2．3 補(bǔ)償主體與受償主體之間的交易媒介——實(shí)施主體 生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)質(zhì)是補(bǔ)償主體與受償主體之間圍繞生態(tài)損益關(guān)系所展開(kāi)的交易?；谏鷳B(tài)產(chǎn)品的公共物品屬性，補(bǔ)償主體往往缺乏足夠的支付意愿，只要由政府或他人購(gòu)買了流域生態(tài)產(chǎn)品和生態(tài)服務(wù)，自己無(wú)須支付任何成本便可完全享受其利益，即所謂的搭便車現(xiàn)象，其結(jié)果往往是受償主體無(wú)法通過(guò)直接交易的辦法獲得補(bǔ)償;另一方面，補(bǔ)償主體與受償主體雙方皆人數(shù)眾多，而且準(zhǔn)確計(jì)算生態(tài)受益和生態(tài)損失非常困難，即使補(bǔ)償主體愿意對(duì)受償主體進(jìn)行補(bǔ)償，其交易成本亦十分高昂。因此，在補(bǔ)償主體難以對(duì)受償主體直接談判、交易和補(bǔ)償?shù)那闆r下，政府作為生態(tài)補(bǔ)償利益關(guān)系的協(xié)調(diào)者理應(yīng)成為生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)施主體。

3 流域生態(tài)補(bǔ)償法律關(guān)系主體的界定

3．1 補(bǔ)償主體 補(bǔ)償主體是流域生態(tài)補(bǔ)償過(guò)程中補(bǔ)償義務(wù)的履行者。流域生態(tài)補(bǔ)償法律關(guān)系中的補(bǔ)償主體應(yīng)當(dāng)包括以下方面。

3．1．1 中央政府和地方各級(jí)政府。國(guó)家作為自然資源的所有者及生態(tài)環(huán)境的管理者，理應(yīng)成為生態(tài)補(bǔ)償法律關(guān)系的補(bǔ)償主體。但是在生態(tài)補(bǔ)償法律關(guān)系中，國(guó)家并不直接參與生態(tài)補(bǔ)償活動(dòng)，而是通過(guò)中央和地方各級(jí)政府及政府部門來(lái)代為實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償。因此，將國(guó)家作為補(bǔ)償主體通常只具有理論意義。從生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐來(lái)看，考慮到國(guó)家有限的補(bǔ)償能力，現(xiàn)實(shí)的選擇是將中央政府和地方各級(jí)政府界定為補(bǔ)償主體。界定政府的補(bǔ)償主體資格，首先要厘清中央政府和地方政府的主體地位及職責(zé)范圍。

中央政府作為生態(tài)補(bǔ)償?shù)难a(bǔ)償主體，應(yīng)當(dāng)僅限于少數(shù)具有全國(guó)性和全局性的重要生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目，除此以外，在絕大多數(shù)生態(tài)補(bǔ)償中，應(yīng)當(dāng)由地方政府擔(dān)當(dāng)補(bǔ)償主體。因?yàn)橛芍醒胝畵?dān)當(dāng)補(bǔ)償主體，意味著生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)用最終將由全體國(guó)民埋單，這將嚴(yán)重削弱生態(tài)補(bǔ)償制度平衡各利益相關(guān)方損益的調(diào)節(jié)作用。而由明確界定的地方政府擔(dān)當(dāng)補(bǔ)償主體，則意味著生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)用最終將由特定地區(qū)的居民埋單，更符合生態(tài)補(bǔ)償制度的價(jià)值追求。

在流域生態(tài)補(bǔ)償中，作為補(bǔ)償主體的地方政府，通常情況下指的是流域下游地區(qū)和受水區(qū)地方政府。當(dāng)然，某些特殊情況下，例如上游地區(qū)和水源區(qū)由于環(huán)境污染和破壞導(dǎo)致下游地區(qū)和受水區(qū)受到實(shí)際損害時(shí)，也應(yīng)當(dāng)允許后者反過(guò)來(lái)向前者要求補(bǔ)償或賠償，此時(shí)，上游地區(qū)和水源區(qū)地方政府便例外地成為了補(bǔ)償主體。

將中央政府和相關(guān)的地方政府一同界定為補(bǔ)償主體，縱向轉(zhuǎn)移支付與橫向轉(zhuǎn)移支付相互配合，讓生態(tài)受益區(qū)地方政府適當(dāng)分擔(dān)生態(tài)補(bǔ)償責(zé)任，能夠有效緩解中央政府生態(tài)補(bǔ)償資金嚴(yán)重不足的難題。

3．1．2 可以明確界定的流域生態(tài)受益者。對(duì)受益者的準(zhǔn)確界定是一個(gè)急待解決的難題。每一個(gè)自然人每天都在利用流域資源和流域生態(tài)環(huán)境，那么，是否流域內(nèi)的自然人都應(yīng)當(dāng)是流域生態(tài)補(bǔ)償法律關(guān)系中的補(bǔ)償主體呢?從理論上說(shuō)，每個(gè)人都享有生存權(quán)，都需要依賴環(huán)境資源以維持其生存［4］，因此，每個(gè)人都應(yīng)該享有基于生存需要的環(huán)境資源開(kāi)發(fā)利用權(quán)。這些為了合理的生存需求而取用流域資源的主體并非法律意義上的流域生態(tài)受益者。法律意義上的流域生態(tài)受益者是指隨著人類對(duì)自然資源的開(kāi)發(fā)利用，超過(guò)了環(huán)境自凈能力和自然生態(tài)恢復(fù)能力范圍的經(jīng)濟(jì)性使用。簡(jiǎn)言之，自然人作為生活用水主體時(shí)，不是法律意義上的流域生態(tài)受益者，也不是流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)难a(bǔ)償主體;自然人作為生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)用水主體時(shí)，才應(yīng)視為流域生態(tài)受益者，才能夠作為補(bǔ)償主體。

應(yīng)當(dāng)注意的是，上述關(guān)于自然人作為生活用水主體時(shí)不是法律意義上流域生態(tài)受益者及生態(tài)補(bǔ)償主體的界定，只適用于通常情況下(不存在跨流域調(diào)水時(shí))的流域生態(tài)補(bǔ)償;當(dāng)實(shí)施跨流域調(diào)水工程時(shí)，則應(yīng)另當(dāng)別論。以漢水流域生態(tài)補(bǔ)償為例，基于漢水流域水資源的自然分布，漢水流域上下游地區(qū)的居民都有權(quán)利利用流域內(nèi)的水資源，這一權(quán)利是自然人基于生存權(quán)必然享有的權(quán)利，因此，不可能要求漢水流域下游的普通市民為自己的生活用水向上游地區(qū)支付流域生態(tài)補(bǔ)償金。但是，在南水北調(diào)中線工程從漢水上游的丹江口水庫(kù)向京津唐地區(qū)實(shí)施大規(guī)模跨流域調(diào)水的境況下，要求京津唐等受水區(qū)普通居民為自身的生活用水向漢水流域水源區(qū)支付生態(tài)補(bǔ)償金，則是完全合情合理的，不應(yīng)視為對(duì)其生存權(quán)的侵犯。因?yàn)榭缌饔蛘{(diào)水工程是通過(guò)技術(shù)手段人為地強(qiáng)行改變水流的自然流向和水資源的天然時(shí)空和地理分布，從生態(tài)學(xué)的角度來(lái)看，任何跨流域調(diào)水工程都會(huì)對(duì)水源區(qū)乃至整個(gè)流域的生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生負(fù)面影響，所以只能通過(guò)各種手段將這種負(fù)面影響盡可能地控制在較小的、可接受的程度內(nèi)。這就意味著在南水北調(diào)等跨流域調(diào)水工程中，受水區(qū)居民的任何取水和用水行為(包括為滿足生存需求的生活用水)，都有可能超出水源區(qū)環(huán)境自凈能力和自然生態(tài)恢復(fù)能力，因而，受水區(qū)居民即便只作為生活用水主體，也是流域生態(tài)的受益者，也應(yīng)當(dāng)被視為補(bǔ)償主體。

3．2 受償主體

3．2．1 流域生態(tài)保護(hù)的貢獻(xiàn)者。凡是為流域生態(tài)恢復(fù)與改善作出貢獻(xiàn)的人，包括公民、法人和其他組織都應(yīng)當(dāng)列為流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖軆斨黧w。這里所說(shuō)的“貢獻(xiàn)”，主要是指通過(guò)積極的作為主動(dòng)參與流域生態(tài)保護(hù)和生態(tài)建設(shè)。

3．2．2 因保護(hù)和改善流域生態(tài)環(huán)境而自身利益受損者。在流域生態(tài)建設(shè)中，有些主體可能沒(méi)有通過(guò)積極行為直接參與流域生態(tài)建設(shè)和治理，但是，他們通過(guò)犧牲甚至放棄自身發(fā)展機(jī)會(huì)的方式為提高流域生態(tài)服務(wù)功能做出了特殊的“貢獻(xiàn)”，這些變相地創(chuàng)造或增進(jìn)了公眾生態(tài)利益而自身利益減損的社會(huì)主體，也應(yīng)該作為受償主體。在漢水流域生態(tài)補(bǔ)償中，因南水北調(diào)水源地生態(tài)保護(hù)工程、丹江口大壩加高工程而外遷安置的生態(tài)移民、因流域生態(tài)治理而被迫關(guān)?；蜣D(zhuǎn)型的企業(yè)，都屬于典型的“因保護(hù)和改善流域生態(tài)環(huán)境而自身利益受損者”，他們都應(yīng)當(dāng)成為流域生態(tài)補(bǔ)償中的受償主體。

3．2．3 流域環(huán)境資源開(kāi)發(fā)或破壞的直接受害者。流域資源的利用者開(kāi)發(fā)利用流域資源的活動(dòng)，必然在一定程度上對(duì)流域環(huán)境產(chǎn)生一定程度的破壞和污染，此時(shí)，其直接受害者也應(yīng)當(dāng)是受償主體。

3．2．4 生態(tài)環(huán)境的主體資格問(wèn)題。跨流域調(diào)水人為改變了水資源時(shí)空分布，工程建設(shè)實(shí)施過(guò)程中改變了自然條件，威脅或破壞了原有生態(tài)系統(tǒng)平衡。盡管生態(tài)系統(tǒng)有一定自凈和自我修復(fù)能力，但當(dāng)破壞和改變超出一定限度后，生態(tài)環(huán)境修復(fù)和治理就要借助人工力量。因此，必須保證跨流域調(diào)水生態(tài)補(bǔ)償?shù)牟糠仲Y金必須用來(lái)修復(fù)和改善生態(tài)環(huán)境，此時(shí)，生態(tài)環(huán)境便成為客觀存在的受償主體。在跨流域調(diào)水生態(tài)補(bǔ)償中，如果說(shuō)流域生態(tài)保護(hù)的貢獻(xiàn)者作為流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖軆斨黧w體現(xiàn)的是環(huán)境公平原則中的代內(nèi)公平理念的話，那么將生態(tài)環(huán)境作為受償主體則體現(xiàn)了環(huán)境公平原則的代際公平理念。將生態(tài)環(huán)境直接界定為法定的流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖軆斨黧w，能夠從根本上保障流域生態(tài)補(bǔ)償資金實(shí)現(xiàn)“專款專用”，即只能用于流域生態(tài)環(huán)境的修復(fù)和治理，而不得以任何理由用于其他任何目的和用途，只有這樣，才能為子孫后代留下一片青山綠水，才能實(shí)現(xiàn)真正的生態(tài)文明和經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。

3．3 實(shí)施主體 在流域生態(tài)補(bǔ)償法律關(guān)系主體的構(gòu)建中，之所以在補(bǔ)償主體和受償主體之外另行創(chuàng)制第三方主體——實(shí)施主體，是基于以下兩方面理由。

一方面，流域生態(tài)補(bǔ)償法律關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，補(bǔ)償主體和受償主體雙方類型各異且都為數(shù)眾多，在流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)際運(yùn)作中，如果讓補(bǔ)償主體與受償主體展開(kāi)一對(duì)一的直接談判、交易和補(bǔ)償，勢(shì)必會(huì)由于過(guò)于高昂的交易成本而使得整個(gè)流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制陷入低效率甚至完全無(wú)效率的狀態(tài)。為此，必須引入第三方主體，作為補(bǔ)償主體與受償主體之間的交易媒介。

另一方面，由于流域生態(tài)服務(wù)功能具有公益性，這就要求補(bǔ)償資金必須專門用于生態(tài)環(huán)境的修復(fù)和治理。尤其是在生態(tài)環(huán)境本身作為受償主體的情況下，只能由第三方的實(shí)施主體代為接受補(bǔ)償資金，代為實(shí)施生態(tài)環(huán)境的修復(fù)和治理。

從目前情況來(lái)看，同時(shí)滿足上述兩個(gè)要求，既能夠作為補(bǔ)償主體與受償主體之間的交易媒介，又具有公益性，能夠保證將流域生態(tài)補(bǔ)償資金專門用于流域生態(tài)保護(hù)的第三方主體即實(shí)施主體非政府莫屬。

［1］曹明德．對(duì)建立生態(tài)補(bǔ)償法律機(jī)制的再思考［J］．中國(guó)地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(bào):社會(huì)科學(xué)版，2010(5):28 －35．

［2］孫力．解構(gòu)與反思:中國(guó)生態(tài)補(bǔ)償法律制度探析［J］．理論探討，2007(2):154 －157．

［3］江中文．南水北調(diào)中線工程漢江流域水源保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與機(jī)制研究［D］．西安:西安建筑科技大學(xué)，2008．

［4］周訓(xùn)芳．論基于生存需要的自然資源開(kāi)發(fā)利用權(quán)［J］．中南林業(yè)科技大學(xué)學(xué)報(bào):社會(huì)科學(xué)版，2007(1):21－24．