基于公眾參與的青海省土地整治模式研究

祁進(jìn)貴 (青海省土地統(tǒng)征整理中心，青海西寧 810001)

中共十八屆三中全會(huì)、中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議、中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議、中央農(nóng)村工作會(huì)議都對(duì)國土資源領(lǐng)域全面深化改革作了明確部署，土地整治的功能也已不僅限于保護(hù)耕地與保障糧食安全，還承載著建設(shè)生態(tài)國土、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、創(chuàng)新社會(huì)治理方式等重任。在新形勢(shì)下，土地整治工作將按照新的理念進(jìn)行制度調(diào)整，不斷改革創(chuàng)新，轉(zhuǎn)變工作方式方法，不但要逐步提高資金的使用效率，而且要確保人民群眾的收入更多、社會(huì)滿意度更高［1］。

1 公眾參與在土地整治中的作用

《國務(wù)院關(guān)于全國土地整治規(guī)劃(2011－2015年)的批復(fù)》提出，要不斷完善相關(guān)規(guī)章制度，建立公眾參與機(jī)制。土地整治項(xiàng)目有了公眾參與，可以尊重、保護(hù)公眾合法利益;可使項(xiàng)目少走彎路、通暢順利、節(jié)省投資、保障工期;可為項(xiàng)目的實(shí)施打好堅(jiān)實(shí)的群眾基礎(chǔ)。其作用主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

1．1 確保土地整治項(xiàng)目的可行性 通過公眾參與，能夠充分體現(xiàn)群眾的意愿，有利于提高項(xiàng)目的透明度，促進(jìn)決策民主化，有助于取得項(xiàng)目所在地各有關(guān)利益群體的理解、支持與合作;有利于提高項(xiàng)目的成功率，減少不良后果，對(duì)于項(xiàng)目的順利實(shí)施有潛在的指引和促進(jìn)作用。

1．2 確保項(xiàng)目設(shè)計(jì)措施的合理性 設(shè)計(jì)的合理性不能由采用了什么先進(jìn)技術(shù)來評(píng)價(jià)，而是由所采用措施手段是否適用、是否符合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況、能否提高土地利用率來評(píng)價(jià)。項(xiàng)目區(qū)內(nèi)的廣大公眾對(duì)自己所居住的環(huán)境和耕作地塊有較充分的了解，而項(xiàng)目設(shè)計(jì)人員短期內(nèi)掌握的資料有著一定的缺陷。設(shè)計(jì)專業(yè)人員結(jié)合公眾參與，才能設(shè)計(jì)出適宜當(dāng)?shù)氐囊?guī)劃方案，才能在很大程度上保證設(shè)計(jì)的實(shí)用性和針對(duì)性［2］。

1．3 確保土地整治項(xiàng)目的時(shí)效性 群眾參與土地整治項(xiàng)目前期階段，可掌握項(xiàng)目區(qū)群眾的實(shí)際需求，提前了解項(xiàng)目實(shí)施中可能出現(xiàn)的困難和問題，并做出預(yù)防措施和解決方案。這樣可避免出現(xiàn)施工受阻、無法實(shí)施和重大變更的現(xiàn)象，確保項(xiàng)目按施工計(jì)劃完成工程建設(shè)任務(wù)，減少因?qū)嵤┩恋卣喂こ潭鵁o法耕作帶給農(nóng)牧民的經(jīng)濟(jì)損失［3］。

1．4 確保土地整治項(xiàng)目的驗(yàn)收率 在項(xiàng)目施工期間，通過公眾參與監(jiān)督檢查，可及時(shí)了解項(xiàng)目區(qū)群眾的意愿，妥善處理涉及群眾利益的問題，化解影響進(jìn)度和穩(wěn)定的不利因素，項(xiàng)目成果易于讓群眾接納，為項(xiàng)目順利通過竣工驗(yàn)收鋪平了道路。

1．5 確保土地整治效益的最大化 土地整治項(xiàng)目的收益主體是當(dāng)?shù)厝罕?，有了公眾參與的土地整治項(xiàng)目才能滿足項(xiàng)目區(qū)群眾的需求，才能有效改善項(xiàng)目區(qū)建設(shè)條件，才能有利于項(xiàng)目竣工后的生產(chǎn)生活。因而，加大公眾參與，土地整治項(xiàng)目竣工驗(yàn)收后才能提高農(nóng)民耕作的積極性，才能讓項(xiàng)目早日發(fā)揮效益，惠及民生，才能實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目投資效益的最大化。

2 公眾參與青海省土地整治情況

青海省土地整治始于2002年，雖起步晚，但起點(diǎn)高，發(fā)展快。2002～2013年，青海省利用新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)和耕地開墾費(fèi)，通過土地整治共補(bǔ)充耕地21 500．67 hm2，建成高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田66 552．72 hm2。土地整治后，項(xiàng)目區(qū)農(nóng)田基本建成田塊成方、路渠相連、設(shè)施配套、旱澇保收的高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)農(nóng)田，生產(chǎn)能力普遍提高了10% ～20%，生產(chǎn)成本降低了5%～15%。通過土地整治，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境得到了改善，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了助推作用。青海省在項(xiàng)目土地勘測(cè)、可行性研究報(bào)告、設(shè)計(jì)編制和實(shí)施變更等過程中始終遵循公眾參與的原則，大部分項(xiàng)目得到了各級(jí)政府、各級(jí)部門和項(xiàng)目區(qū)所在村委會(huì)及群眾的大力支持，使項(xiàng)目早日完工，及時(shí)驗(yàn)收，盡快發(fā)揮了效益。但也存在因缺少公眾參與或參與不到位，個(gè)別項(xiàng)目出現(xiàn)實(shí)施存在困難、發(fā)生重大變更的現(xiàn)象。各階段公眾參與情況如下。

2．1 項(xiàng)目踏勘階段 項(xiàng)目立項(xiàng)踏勘時(shí)，土地整治項(xiàng)目主管部門會(huì)同水利、農(nóng)牧等部門，對(duì)項(xiàng)目區(qū)的狀況進(jìn)行實(shí)地考察。在此過程中，踏勘人員可以初步了解項(xiàng)目區(qū)的地形地貌、基礎(chǔ)設(shè)施和土地利用情況。參與人員針對(duì)項(xiàng)目區(qū)的灌溉水源、土壤質(zhì)量、交通狀況等發(fā)表意見，為項(xiàng)目是否可以立項(xiàng)提供決策，并向項(xiàng)目區(qū)群眾詢問項(xiàng)目建設(shè)的意愿。

2．2 可行性研究報(bào)告和設(shè)計(jì)階段 在編制可行性研究報(bào)告和設(shè)計(jì)之前，工作人員通過水利、農(nóng)牧等部門和項(xiàng)目區(qū)群眾，全面熟悉項(xiàng)目區(qū)的地形地貌，了解項(xiàng)目區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施使用情況、種植作物及產(chǎn)量、灌溉水源可用水量和排灌方式等第一手資料。另外，制作問卷調(diào)查當(dāng)前項(xiàng)目區(qū)群眾在生產(chǎn)生活方面存在的困難和需要。

2．3 項(xiàng)目施工階段 在實(shí)施階段，從當(dāng)?shù)厝罕娭羞x出經(jīng)驗(yàn)豐富、責(zé)任心強(qiáng)和威信高的村民代表，組成村民監(jiān)督小組。該小組可根據(jù)設(shè)計(jì)書、圖冊(cè)及設(shè)計(jì)變更的批復(fù)，現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督施工質(zhì)量，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)向施工單位或通過項(xiàng)目承擔(dān)單位提出整改意見。

2．4 項(xiàng)目驗(yàn)收階段 在項(xiàng)目完工后，青海省國土資源廳邀請(qǐng)當(dāng)?shù)厝罕姾透鞑块T參加初步驗(yàn)收，讓項(xiàng)目使用者、受益者、建后管理者發(fā)表意見，做出評(píng)價(jià)。

3 公眾參與的青海省土地整治模式分析

3．1 公眾參與起到的作用 公眾參與的土地整治模式有力保障了青海省土地整治項(xiàng)目順利實(shí)施，促進(jìn)了社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)了耕地總量保持動(dòng)態(tài)平衡，農(nóng)業(yè)增產(chǎn)，農(nóng)民增收的目的，主要體現(xiàn)在以下4個(gè)方面:

(1)讓公眾參與項(xiàng)目踏勘，避免了盲目立項(xiàng)而因條件不成熟導(dǎo)致無法實(shí)施的情況，為項(xiàng)目的可行性和今后順利實(shí)施奠定了基礎(chǔ)。

(2)通過廣泛的征求意見，匯集建議，歸納消化后編制的可行性研究成果和設(shè)計(jì)報(bào)告才能有更高的可操作性和科學(xué)性。從項(xiàng)目實(shí)施結(jié)果看，設(shè)計(jì)變更少，施工快，預(yù)期效果好，發(fā)揮效益早。

(3)工程施工階段項(xiàng)目區(qū)群眾參與監(jiān)督，一方面防止了施工單位偷工減料、弄虛作假，確保了項(xiàng)目工程建設(shè)質(zhì)量;另一方面提高了群眾對(duì)項(xiàng)目的滿意度，增加了項(xiàng)目建成后的實(shí)用性和適宜性。

(4)項(xiàng)目驗(yàn)收時(shí)邀請(qǐng)有關(guān)單位和項(xiàng)目區(qū)群眾參加，一是能夠從水利、農(nóng)業(yè)、交通、林業(yè)等專業(yè)角度對(duì)工程質(zhì)量進(jìn)行檢驗(yàn);二是讓使用者和管護(hù)者提出意見，讓項(xiàng)目區(qū)群眾認(rèn)可，為項(xiàng)目竣工后的順利移交鋪平道路;三是能夠?yàn)轫?xiàng)目及時(shí)和長期發(fā)揮效益打好基礎(chǔ)。

3．2 存在的問題 隨著青海省土地整治事業(yè)逐步規(guī)范、成熟，在各個(gè)層次已經(jīng)有一定程度的公眾參與，比如多部門參與、民意調(diào)查、公告、參與實(shí)施管理、公眾監(jiān)督、項(xiàng)目驗(yàn)收等已經(jīng)逐步開展起來。但是還存以下不足之處:

(1)公眾參與程度低，群眾參與、部門協(xié)調(diào)不夠，在聽取公眾意見，征求有關(guān)部門意見等方面，存在形式主義、走過場(chǎng)的現(xiàn)象，沒有真正體現(xiàn)群眾的意志。

(2)個(gè)別項(xiàng)目在設(shè)計(jì)方向上脫離實(shí)際，在建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)上盲目求高，現(xiàn)勢(shì)性不夠，條件上不成熟，造成項(xiàng)目實(shí)施困難。

(3)個(gè)別項(xiàng)目中公眾參與較隨意，沒有邊界和約束，導(dǎo)致項(xiàng)目變更不斷，實(shí)施結(jié)果與項(xiàng)目設(shè)計(jì)差別較大。

(4)公眾參與制度不健全，主要表現(xiàn)在公眾參與土地整治項(xiàng)目成為一種可有可無的行為，并沒有形成規(guī)范制度。

4 對(duì)策建議

土地整治過程中需要融入更多的公眾參與機(jī)制，讓廣大公眾了解、關(guān)心和參與涉及他們切身利益的土地整治項(xiàng)目，提高廣大公眾的規(guī)劃意識(shí)、參與意識(shí)和監(jiān)督意識(shí)，在土地整治的過程中發(fā)揮公眾的力量，真正實(shí)現(xiàn)公眾參與的作用，調(diào)動(dòng)廣大公眾參與的積極性［4］。

首先，建立健全公眾參與制度，規(guī)范公眾參與的方式和范圍，確保公眾參與正真付諸實(shí)踐，避免走形式、過場(chǎng)面，失去公眾參與的意義。

其次，推廣方法有效、效果好的公眾參與方法，推行各種形式的公眾參與方式。如貴南縣農(nóng)民質(zhì)量監(jiān)督員制度，為保障項(xiàng)目工程質(zhì)量、調(diào)和項(xiàng)目實(shí)施中的矛盾、確保項(xiàng)目按期完工發(fā)揮了積極的作用。

第三，針對(duì)公眾參與程度不深、參與范圍不廣的地區(qū)，要求建立農(nóng)民參與激勵(lì)機(jī)制，對(duì)參與的公眾代表給予適當(dāng)補(bǔ)貼，對(duì)作出較大貢獻(xiàn)的群眾給予適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)。另外，可以通過鼓勵(lì)當(dāng)?shù)孛癖姵邪恋卣尾糠旨夹g(shù)含量低、施工工藝要求不高的工程項(xiàng)目來提高項(xiàng)目區(qū)群眾的關(guān)注度和參與度，進(jìn)一步深化公眾參與的程度。

5 結(jié)語

耕地是農(nóng)民群眾的基本生活資料和生活保障，是國家發(fā)展的基石。在土地整治過程中加強(qiáng)公眾參與，可使項(xiàng)目少走彎路，實(shí)施順利，節(jié)省投資，使土地整治項(xiàng)目建立在堅(jiān)實(shí)的群眾基礎(chǔ)之上。土地整治項(xiàng)目中應(yīng)深化公眾參與程度，讓群眾加入到土地整治項(xiàng)目全過程中，參與項(xiàng)目的立項(xiàng)、監(jiān)督、實(shí)施和驗(yàn)收。只有群眾廣泛參與項(xiàng)目，才能保證項(xiàng)目的科學(xué)性、正確性和持續(xù)性，才能真正實(shí)現(xiàn)土地整治的目標(biāo)，真正做到“民心工程得民心，惠民工程惠民生”。

［1］嚴(yán)之堯．準(zhǔn)確把握新形勢(shì)新要求，創(chuàng)新耕地保護(hù)和土地整治工作新機(jī)制［R］．土地整治動(dòng)態(tài)，2014．

［2］沈陽年．讓“龍頭”舞起來——有關(guān)土地整理規(guī)劃設(shè)計(jì)和實(shí)施管理問題的探討［J］．國土資源通訊，2006(6):42．

［3］嚴(yán)全明，鐘金發(fā)，池國仁．土地整理［M］．北京:經(jīng)濟(jì)管理出版社，1998．

［4］徐雪林．公眾參與土地整理項(xiàng)目的必然［J］．資源·產(chǎn)業(yè)，2004，6(6):20－22．