構(gòu)建我國體育彩票監(jiān)管的新型府際關(guān)系

陳曉艷

（南京體育學(xué)院奧林匹克學(xué)院，南京 210000）

構(gòu)建我國體育彩票監(jiān)管的新型府際關(guān)系

陳曉艷

（南京體育學(xué)院奧林匹克學(xué)院，南京 210000）

府際關(guān)系協(xié)調(diào)是行政學(xué)研究的一個熱點問題，可以成為我國體育彩票監(jiān)管的新視角。探討我國體育彩票監(jiān)管過程中的垂直矛盾——中央與地方、省與市縣，以及水平矛盾——部門彩票份額的競爭、政府部門的權(quán)力競爭，指出體彩監(jiān)管新型府際關(guān)系需要良好的組織結(jié)構(gòu)、良好的機制和制度化的監(jiān)管。在此基礎(chǔ)上，試圖構(gòu)建以國家彩票監(jiān)管委員會為核心的體育彩票新型監(jiān)管體制，旨在為我國體育彩票的監(jiān)管提供思路。

體育彩票；監(jiān)管；府際關(guān)系；彩票監(jiān)管委員會

1 我國體彩監(jiān)管中的矛盾關(guān)系

根據(jù)府際關(guān)系理論的相關(guān)研究，我國體彩監(jiān)管府際關(guān)系有三種（垂直、水平和斜向），其中占主導(dǎo)地位的有兩種：垂直型府際關(guān)系即上下級體育部間的關(guān)系和水平型府際關(guān)系即體育部門與同級其他部門之間的關(guān)系。

1.1 我國體育彩票監(jiān)管中的垂直矛盾

依照相關(guān)法律規(guī)定，財政部、國家體育總局、地方財政部門和地方體育部門共同分工負(fù)責(zé)我國體育彩票發(fā)行、監(jiān)督與管理。而這一管理過程中，最主要的垂直府際關(guān)系是體育部門上下級之間的關(guān)系，當(dāng)前，垂直型體育彩票部門之間相處的原則是垂直分工、共擔(dān)責(zé)任、均享利益，不能只承擔(dān)責(zé)任卻沒有利益分配，也不能只要利益而不擔(dān)責(zé)任。

1.1.1 中央和地方的關(guān)系

政府理論研究領(lǐng)域清楚地提出，“在中華人民共和國歷史上，發(fā)揮中央地方兩個積極性原則從未發(fā)生過改變?！保?］在體育彩票監(jiān)管過程中，中央由國家體育總局代表，地方由省級體育局代表，兩者之間存在多方面的關(guān)系，但主要表現(xiàn)為利益分配關(guān)系，具體來說是公益金分成。財政部規(guī)定了什么是體育公益金，即從體育彩票發(fā)行資金總額中提取、扣除了相關(guān)費用后，用于發(fā)展體育事業(yè)的專項資金?，F(xiàn)今，我國體育彩票公益金由中央與地方對半分成，這樣的比例分成，其合理性還需要進一步探討。

集權(quán)似乎不再是現(xiàn)代社會的潮流，一樣的道理，在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)基礎(chǔ)上，充分地發(fā)揮地方的積極性、主動性，已成為現(xiàn)今我國中央和地方國家機構(gòu)劃分職權(quán)的基本原則。但要想實現(xiàn)上面的目的，首先是弄清楚中央政府與地方政府的分權(quán)關(guān)系，需要弄清哪些事是在中央政府的職責(zé)范圍內(nèi)，相應(yīng)的，中央應(yīng)掌管哪些財權(quán)；哪些事是地方應(yīng)做的，相應(yīng)的，地方應(yīng)掌管哪些財權(quán)。我們只有把國家和省級體育彩票管理部門的責(zé)任分清，才能搞清目前體育彩票公益金采用這樣的分成是否合理。

1.1.2 省和市縣的關(guān)系

在當(dāng)前，與中央與省級公益金分配有法律規(guī)定不同，各省與市縣之間沒有統(tǒng)一的規(guī)定，許多省的縣級體彩管理中心不享受公益金分成。但是也存在一些特例，江蘇省在體育彩票公益金的分成上向基層傾斜，所有縣都能夠享有江蘇省公益金分成的5個百分點。

如今，中央向地方分權(quán)，公益金分成中基層占比過低也要隨之調(diào)整。建議將更多的體育彩票公益金留給基層，只有如此，地方體育主管部門才可能提高體育公共服務(wù)水平。

1.2 我國體育彩票監(jiān)管中的水平矛盾

從我國統(tǒng)一發(fā)行彩票以來，彩票的監(jiān)管過程中一直存在著多部門協(xié)同管理的矛盾。

1.2.1 部門彩票份額的競爭

雖然目前有許多部門如教育部門、衛(wèi)生部門、文化部門以及科技部門等也希望通過發(fā)行彩票來解決問題，可國務(wù)院基于市場、管理、政治等多方面因素，到今天也只是批準(zhǔn)了民政和體育兩大部門發(fā)行彩票。即便如此，民政和體育兩個部門之間的競爭依然激烈。

體育彩票和福利彩票的玩法差不多，比較大的區(qū)別是福利彩票目前還沒有競猜型。這一現(xiàn)象也引起了其他研究者的關(guān)注，有些體育彩票研究者在細(xì)致的對比研究后指出，“正因如此，兩家各趨其利，……其結(jié)果是彩票公益性被削弱，功利性被加強?！保?］這種同質(zhì)化競爭的現(xiàn)象，是體育彩票研究者需要研究解決的問題，我們推斷：未來的體育彩票應(yīng)會與福利彩票合并，走向國家彩票而非部門彩票，這樣才不會因為部門利益而導(dǎo)致惡意競爭。

1.2.2 政府部門的權(quán)力競爭

“制定體育彩票監(jiān)管的管理制度與政策是體育彩票監(jiān)管部門——財政部的職責(zé)”［3］，然而，財政部在監(jiān)管體彩過程中存在兩個難處：首先，財政部與國家體育總局之間不存在命令服從關(guān)系，因此，財政部無法直接管理國家體育總局，在管理體彩過程中存在一些溝通不暢現(xiàn)象。此外，相比較于體育管理部門，財政部對體彩發(fā)行、銷售不了解，而擅長于資金管理，屬“外行管內(nèi)行”，這在一定程度上影響了其監(jiān)管效果。

探尋各部門競爭的根源就是在于擴大自己的權(quán)力，爭取在管理過程中占據(jù)更加主動和主導(dǎo)的地位，如果說部門彩票份額的競爭在于直接擴大部門的利益，而相關(guān)部門間權(quán)力競爭，其背后也帶有擴大部門利益的影子。

無論是包括央地關(guān)系、省市縣關(guān)系的垂直政府關(guān)系矛盾，還是包括份額矛盾和權(quán)力競爭的水平政府關(guān)系矛盾，只有從利益和權(quán)力兩個維度入手，并進一步拓展到行政關(guān)系、政治關(guān)系和人事關(guān)系等多種領(lǐng)域，解決多元政府關(guān)系中存在的結(jié)構(gòu)性矛盾，才能理順體制機制，提高體彩監(jiān)管質(zhì)量。

2 我國體彩監(jiān)管新型關(guān)系三要素

2.1 體彩監(jiān)管新型府際關(guān)系需要良好組織結(jié)構(gòu)

從政府運作過程來看，組織結(jié)構(gòu)是實現(xiàn)有效監(jiān)管的基石，這就需要我們做好兩方面工作：一是建立一個統(tǒng)一的組織；二是明確所有相關(guān)部門如何開展合作。

最簡單的關(guān)系協(xié)調(diào)方法是建立統(tǒng)一組織，因此，體彩可設(shè)置一個統(tǒng)一管理機構(gòu)（如彩監(jiān)會）。另外，只有統(tǒng)一組織還不行，這只是行政管理工作第一步，還有一些工作要做細(xì)致，即清楚各相關(guān)部門之間如何展開互動，這需要明確相關(guān)部門的權(quán)責(zé)。職責(zé)明確之后，還需要考慮應(yīng)對問題如何開展統(tǒng)一行動。是通過聯(lián)席會議形式？還是通過工作小組形式？還是通過協(xié)力合作形式？

2.2 體彩監(jiān)管新型府際關(guān)系要形成良好機制

事物是由各個部分有機組成的，只有相互協(xié)調(diào)才能有效運作。所謂機制就是將事物的各個部分聯(lián)系起來，讓他們動起來。沒有良好的機制，事物各個部分設(shè)置的再好也發(fā)揮不了好的作用。

我國體育彩票的監(jiān)管已經(jīng)設(shè)置了組織機構(gòu)，但這是靜態(tài)的組織，沒有機制他就是個死東西、不動的，還需要建立機制，促其活動起來。權(quán)力監(jiān)督機制、利益共享機制、信息傳遞機制、統(tǒng)一行動機制等等工作機制的建立有助于我國體育彩票監(jiān)管工作的有效運轉(zhuǎn)。

2.3 體彩監(jiān)管新型府際關(guān)系需要制度化監(jiān)管

只有通過制度和法律才能科學(xué)設(shè)置監(jiān)管組織，理順各個監(jiān)管部門間的關(guān)系，實現(xiàn)體育彩票的有效監(jiān)管。在其后的具體體育彩票監(jiān)管過程中也需要做到有法可依，有法必依。

體育彩票的發(fā)行、銷售以及公益金分配、使用需要制度化管理，體育彩票監(jiān)管部門財政部和體育總局之間的關(guān)系也需要制度化管理。而制度化監(jiān)管的最高境界是法律，財政部和體育總局所有與體育彩票相關(guān)的規(guī)章制度經(jīng)過實踐檢驗，發(fā)現(xiàn)是有價值和高效的管理時，可以由立法部門（全國人民代表大會及其常委會）的審議上升為國家立法，從而實現(xiàn)對體育彩票監(jiān)管的最高層次——法治監(jiān)管。

3 我國體育彩票新型監(jiān)管體制的設(shè)想

研究當(dāng)前體彩監(jiān)管過程中多部門間府際關(guān)系矛盾，目的是希望重新構(gòu)思我國體彩監(jiān)管，形成良性的政府關(guān)系。部門彩票是一個暫時現(xiàn)象，不可能長久存在，兩者合一是未來彩票事業(yè)發(fā)展的必然趨勢。很多年前就有學(xué)者和人大代表對比進行呼吁，呼聲較高的有以下幾個方面：建立彩票公益金使用、監(jiān)督和評估機制，打擊私彩，研究青少年博彩，建立“彩監(jiān)會”。就如何建立體育彩票新型政府間關(guān)系而言，我們贊成建立彩監(jiān)會的做法，所以，以“彩監(jiān)會”為重點設(shè)計一個體彩監(jiān)管的良性關(guān)系圖譜（圖1）。

圖1 我國體育彩票新型監(jiān)管體制

首先，全國人大及其常委會行使立法權(quán)，有了法律我們的管理才會上軌道、不跑偏，在體育彩票監(jiān)管上也不例外。“我國彩票業(yè)的高速持續(xù)發(fā)展要求強化彩票業(yè)的政府規(guī)制?！保?］從立法層面上說，需在實踐的基礎(chǔ)上，修正《彩票管理條例》《彩票管理條例實施細(xì)則》，經(jīng)實踐，由全國人大及其常委會在上述兩個法規(guī)基礎(chǔ)上形成《彩票管理法》，為彩票行業(yè)實現(xiàn)有效監(jiān)管奠定堅實的法律基礎(chǔ)。

財政部在彩票業(yè)中的監(jiān)管不能占據(jù)主導(dǎo)地位，彩票行業(yè)中財政部門的職責(zé)應(yīng)做相應(yīng)的虛化，與“錢”相關(guān)的管理工作還是由財政部來擔(dān)當(dāng)，即負(fù)責(zé)公益金事項。這樣，財政部在彩票監(jiān)管中職責(zé)與當(dāng)前已經(jīng)有了較大的區(qū)別，專做其擅長的工作，丟掉其不擅長的工作。

彩票監(jiān)管的具體工作由專業(yè)的人來做。成立國家彩票監(jiān)管委員會，制定彩票監(jiān)管的戰(zhàn)略規(guī)劃，制定彩票公共政策；管理問題彩民及青少年博彩；監(jiān)督體育彩票發(fā)行；管理彩票返獎、公益金交付；聘任國家彩票公司領(lǐng)導(dǎo)。國家彩票監(jiān)管委員會的機構(gòu)組成可把體彩、福彩、工商、稅收、公安等機構(gòu)納入并進一步吸收彩票研究專家等社會力量，還可把審計納入到國家彩票監(jiān)管委員會當(dāng)中，監(jiān)管相關(guān)部門使用彩票公益金的行為，杜絕違規(guī)違法行為。

成立國家彩票公司的目的在于將政企分開，讓政府做監(jiān)管，讓企業(yè)做發(fā)行，避免身兼兩職的現(xiàn)象。中國彩票公司垂直管理，設(shè)立省彩票公司及市縣彩票公司。至于說銷售商的選擇再也不需要由政府部門干預(yù)，而由相應(yīng)的彩票公司進行審批。除將返獎交給獲獎彩民外，彩票公司逐級上交公益金給財政部設(shè)立專項資金。成立國家彩票公司突破了部門利益，可以發(fā)行體育彩票，也可以發(fā)行福利彩票，但這些彩票不與相關(guān)部門直接接觸，這樣可以消除惡性競爭。

除此以外，除了提倡高校和相關(guān)研究機構(gòu)加強彩票研究外，還可以在國家彩票監(jiān)管委員會設(shè)立國家級彩票研究中心，開展對彩票業(yè)監(jiān)管的理論研究，以此來保證監(jiān)管的科學(xué)化。國家彩票研究中心除了研究彩票監(jiān)管體制及彩票市場開發(fā)與管理外，還要關(guān)注青少年利用彩票賭博問題，以及因為購買彩票給一部分彩民帶來的負(fù)面影響問題。國家彩票研究中心成立可以使國家彩票監(jiān)管委員會理論實踐相結(jié)合，不斷提升其彩票的監(jiān)管水平。

對體彩監(jiān)管而言，我們一直試圖從政府體制層面加以改進，很多彩票研究者也是這樣做的，這一思路當(dāng)然沒有問題，但是我們也不要忘記代表市場的銷售商和代表社會力量的彩民。任何一項有效的監(jiān)管都需要多方主體的共同努力，既需要監(jiān)管者的努力，也離不開被管理者和其他參與者的參與。對體育彩票而言，除需要政府改革之外，還需要銷售商和體育彩票公司一起自我約束，更好地發(fā)揮市場機制的力量，發(fā)揮市場自我調(diào)節(jié)功能；也需要彩民能夠自我約束，在自我約束的基礎(chǔ)上對市場進行監(jiān)督，對體彩監(jiān)管部門進行監(jiān)督；當(dāng)政府有了優(yōu)質(zhì)監(jiān)管機制、市場有了良性競爭和自我調(diào)節(jié)機制、社會力量有了健康參與機制，真正高質(zhì)量的體育彩票監(jiān)管才得以形成。

［1］朱光磊.當(dāng)代中國政府過程［M］.天津：天津人民出版社，2008：261.

［2］金世斌.寡占與競合：基于SCP范式的江蘇彩票市場分析［J］.體育與科學(xué)，2011（2）：10-18.

［3］陳曉艷，汪建昌.我國體育彩票監(jiān)管的府際關(guān)系協(xié)調(diào)探究［J］.廣東行政學(xué)院學(xué)報，2012（6）：31-35.

［4］馬福云.中國彩票業(yè)的發(fā)展及其政府規(guī)制［J］.北京科技學(xué)院學(xué)報，2014（5）：98-103.

Construction of New Intergovernmental Relations in China’s Sports Lottery Supervision

CHEN Xiao-yan

（Olympic College，Nanjing Sports Institute，Nanjing 210000，China）

Intergovernmental relations coordination is a hot issue in the study of administration，and itmay become a new perspective of sports lottery supervision.This study discusses the vertical contradiction in the sports lottery regulatory process，between central and local，provincial and civil，as well as the horizontal contradiction，competing for the lottery share in sectors，and for authority of government departments.This article notes that the new intergovernmental relations in lottery supervision require good organizational structure，good regulatorymechanisms and institutionalized supervision.On this basis，this article attempts to build up a new regulatory system of sports lottery centered by National Lottery Regulatory Commission.Itmay provide some ideas on the supervision of China’s sports lottery.

sports lottery；supervision；intergovernmental relations；Lottery Regulatory Commission

G80-052

A

1008-3596（2015）06-0052-03

2015-07-11

南京體育學(xué)院奧林匹克學(xué)院科技發(fā)展基金資助重點項目（AYZ201501）

陳曉艷（1979-），女，江蘇響水人，助教，碩士，研究方向為體育彩票和體育產(chǎn)業(yè)。