超越地方法團主義
——以N區(qū) “政經(jīng)分離”改革為例*

李曉燕 岳經(jīng)綸

超越地方法團主義
——以N區(qū) “政經(jīng)分離”改革為例*

李曉燕 岳經(jīng)綸

伴隨市場化改革和經(jīng)濟社會的發(fā)展，中國農(nóng)村經(jīng)濟高速增長，農(nóng)民生活水平顯著提高，但農(nóng)村社會治理問題日益凸現(xiàn)，由價值和利益分化導致的社會矛盾也逐步增長。因此，有必要重構(gòu)既有用來解釋中國農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展的地方法團主義理論。 “政經(jīng)分離”改革不僅是N區(qū)基層治理模式的重構(gòu)，也是我國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、社區(qū)建設、治理創(chuàng)新和政府轉(zhuǎn)型的探索、創(chuàng)新和發(fā)展，為新時期我國農(nóng)村社會治理創(chuàng)新提供了新思路和新模式。文章基于 “超越地方法團主義”視域研究N區(qū) “政經(jīng)分離”制度背后的理論邏輯及實踐效果，為國家農(nóng)村社會治理改革頂層設計尋求理論支撐和其他發(fā)達地區(qū)的具體實踐提供決策依據(jù)。

法團主義 超越地方法團主義 社會治理 政經(jīng)分離

一、導論

戴慕珍用 “地方法團主義”來解釋20世紀80年代以來鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)快速發(fā)展的現(xiàn)象，即地方政府表現(xiàn)出了 “公司化”的特征，地方官員扮演了 “企業(yè)家”的角色，它們直接獲取企業(yè)利潤，并深深卷入到企業(yè)內(nèi)部的經(jīng)營運作過程之中。隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)產(chǎn)權(quán)多元化的進程，戴慕珍對 “地方法團主義”的觀點進行了修正。但是她認為，政府介入經(jīng)營績效良好、獲利較高的集體企業(yè)的決心和能力仍舊無可撼動，村鎮(zhèn)政府鼓勵民營化的舉措只是為了甩掉負債的集體企業(yè)的包袱，發(fā)展經(jīng)濟的手段并沒有發(fā)生根本的改變。[1]林南以大邱莊為例，用 “地方市場社會主義 （Local Market Socialism）”來解釋中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的成功，林南認為，那些在家族中提拔的基層政府領導者往往處于農(nóng)村社會的主導地位，他們能動員社會資源并參與市場競爭，這在一定程度上說明社會仍然由基層政府主導，因此具備法團主義的特征。[2]法團主義研究是從經(jīng)濟層面描述了上世紀80、90年代農(nóng)村存在類似法團主義的結(jié)構(gòu)，但很少涉及在農(nóng)村多元利益分化的新形勢下，如何進行農(nóng)村社會治理問題。

伴隨市場化改革和經(jīng)濟社會的發(fā)展，中國農(nóng)村經(jīng)濟高速增長，農(nóng)民生活水平顯著提高，但社會利益

主體的多元化導致了利益分化和社會矛盾激增，農(nóng)村社會治理問題日益凸現(xiàn)，如集體經(jīng)濟發(fā)展效率低、社會發(fā)展滯后、公共物品短缺、政府的政治信任降低、社會緊張增加等。這些治理危機的出現(xiàn)，主要根源在于政府在經(jīng)濟發(fā)展過程中的過度介入。所以，要根本解決農(nóng)村治理危機，必須立足政府自身的改革創(chuàng)新，由發(fā)展型政府向服務型政府、監(jiān)管型政府轉(zhuǎn)變。

中國地方經(jīng)濟社會進一步發(fā)展面臨的隱患和陷阱使得對轉(zhuǎn)型期中國地方政府行為的規(guī)范研究具有相當?shù)闹匾?。但是，?guī)范研究是以經(jīng)驗描述為基礎的，只有對轉(zhuǎn)型期中國地方政府的實際行為進行經(jīng)驗研究，才能有的放矢地提出規(guī)范建議。一直走在地方政府創(chuàng)新前列的廣東省X市N區(qū) (以下簡稱N區(qū))， 基于一直以來政府過多參與農(nóng)村集體經(jīng)濟和村民自治事務帶來的諸多問題，自2010年起大膽改革試行 “政經(jīng)分離”，促進了農(nóng)村基層自治并被 “中央農(nóng)村工作領導小組辦公室”確定為全國農(nóng)村改革試驗聯(lián)系點。農(nóng)村 “政經(jīng)分離”是指 “政”（自治與社會管理）與 “經(jīng)”（集體經(jīng)濟管理）的分離，其實質(zhì)是將由公共財政提供的社區(qū)事務，或者公共產(chǎn)品的 “公權(quán)”，與農(nóng)村集體經(jīng)濟的 “私權(quán)”進行重新劃分。N區(qū) “政經(jīng)分離”工作是N區(qū)深化農(nóng)村體制綜合改革的一項重要試驗任務。那么，N區(qū) “政經(jīng)分離”改革的理論邏輯是什么？ “政經(jīng)分離”改革效果如何？進一步完善的措施是什么？對以上問題進行研究，不僅能夠立足于當前社會建設面臨的問題和挑戰(zhàn)，體現(xiàn)了強烈的現(xiàn)實關懷，同時對N區(qū) “政經(jīng)分離”實踐的研究又可以為論證農(nóng)村社會治理的分析框架提供案例資料和理論基礎，促進積極社會政策的完善。

N區(qū) “政經(jīng)分離”的制度實踐，正在引起國內(nèi)學者們的普遍關注。N區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)達，一直以來的 “政經(jīng)混合”引發(fā)的問題相對越來越突出，如對農(nóng)村治理的有效執(zhí)行以及農(nóng)村公共服務的良好提供造成了制度上的障礙，成為集體經(jīng)濟進一步發(fā)展的嚴重瓶頸，[3][4]村官權(quán)力的 “含金量”太高，不利于發(fā)展基層民主等。實行 “政經(jīng)分離”能夠在一定程度上加強和創(chuàng)新農(nóng)村基層黨組織建設的黨建難題。同時，通過合并村居改革，設立村級行政服務站，將公共服務延伸至村居，在一定程度上起到了逐漸縮小城鄉(xiāng)差別，促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展，加強社區(qū)服務均等化的目標。[5]N區(qū) “政經(jīng)分離”改革把村委會的職能確定為社區(qū)自治和社區(qū)公共事務，使其從管理土地等集體資產(chǎn)的職能中剝離出來，不僅對經(jīng)濟發(fā)展有現(xiàn)實意義，對農(nóng)村社會治理也有重要意義。[6]“政經(jīng)分離”有效緩和了農(nóng)村基層矛盾。 “政經(jīng)分離”之前，農(nóng)村公共管理服務費用主要來自集體經(jīng)濟組織，即社員股東。由于群體自利傾向，社員股東希望集體資產(chǎn)更多用于分紅，而非社員股東村民及外來人口，希望更多地將集體資源都投入到公共服務上。兩種完全不同的訴求，在三位一體管理架構(gòu)下難以平衡，在選舉或招商開發(fā)過程中，很容易引發(fā)群體對立和紛爭，“政經(jīng)分離”不僅有效減少了群體對立和紛爭。 “政經(jīng)分離”要求集體經(jīng)濟事務由集體經(jīng)濟組織自行處理，這在相當程度上促進了集體資產(chǎn)管理運作的專業(yè)化和規(guī)范化。

目前，無論是在政界還是學界均對農(nóng)村社會治理和N區(qū)的以 “政經(jīng)分離”為切入點破解農(nóng)村 （尤其是經(jīng)濟較為發(fā)達地區(qū)）社會治理實踐給予高度關注，但由于改革時間不長，針對N區(qū) “政經(jīng)分離”實踐的過程研究和效果評估還很有限，制度安排的理論提煉和論證還不充分，導致 “政經(jīng)分離”的制度設計缺乏理論范式。本文將在案例研究和實地調(diào)研的基礎上，試圖在以下三個問題上有所突破：（1）重構(gòu)用來解釋中國農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展的 “地方法團主義”理論，建立能夠很好解釋和引導農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的“超越地方法團主義 “理論體系。（2）用超越地方法團主義理論沖剖析多元利益分化背景下的農(nóng)村社會治理問題。（3）在超越地方法團主義理論框架下闡釋N區(qū) “政經(jīng)分離”改革實踐，為國家農(nóng)村社會治理頂層設計尋求理論支撐和其他發(fā)達地區(qū)的具體實踐提供決策依據(jù)。

二、一個理論框架：“超越地方法團主義”

我們可以這樣理解 “地方法團主義”下的 “政經(jīng)混合”政策實踐，基層農(nóng)村的政治組織與經(jīng)濟組織渾然一體，形成黨、政、企 “三位一體”，“政經(jīng)混合”的法團組。即自治組織、集體經(jīng)濟組織發(fā)展具有明顯的計劃經(jīng)濟時期的國家全能主義色彩，農(nóng)村社會治理中政府行政干預自治組織、集體經(jīng)濟組織的自

主性，形成國家吞噬社會的格局。

具體來說，村黨組織書記、村委會主任和經(jīng)聯(lián)社長一般由一人兼任，村黨組織成員和村委會、經(jīng)聯(lián)社成員之間交叉任職，村黨組織既領導黨建，又參與公共事務管理，同時兼顧集體經(jīng)濟發(fā)展 （見圖1）。集體經(jīng)濟組織的收益既用于解決集體成員福利，同時也負擔村公共事務和公益事業(yè)開支。 “政經(jīng)混合”的管理模式下黨組織、自治組織、集體經(jīng)濟組織相互影響、邊界不清，導致村干部很難沉下心來，認真有效地參與到集體經(jīng)濟發(fā)展中去，造成多數(shù)集體經(jīng)濟組織管理低效，難以形成專業(yè)化、科學化的運營模式。同時也給農(nóng)村社會治理工作帶來很多問題與困擾，成為農(nóng)村基層矛盾和沖突日益頻發(fā)的主要因素，同時也某種程度上成為農(nóng)村走向 “善治”的 “絆腳石”。

圖1 “地方法團主義”下的農(nóng)村治理模式

圖2 “超越地方法團主義”下的農(nóng)村治理模式

要根本解決農(nóng)村 “治理危機”，必須立足政府自身的改革創(chuàng)新，由發(fā)展型政府向服務型政府，監(jiān)管型政府轉(zhuǎn)變。對于中國政府來說，這是一個歷史性的重大轉(zhuǎn)變，是政府自身的一場革命。N區(qū)政經(jīng)分離改革進行了有益的探索：農(nóng)村基層社會治理主體應由“單一的權(quán)力主體”向 “多元化的主體”轉(zhuǎn)變。通過明晰基層組織組織關系，使自治組織回歸農(nóng)村公共服務和社會管理，經(jīng)濟組織回歸集體資產(chǎn)經(jīng)營管理。即在保證農(nóng)村基層政府的主導和核心地位的前提下，通過加強監(jiān)督和領導，使政府對集體經(jīng)濟和村民自治的直接參與變?yōu)殚g接參與。本研究將這種理論體系定義為 “超越地方法團主義”。

在 “超越地方法團主義”視域下，農(nóng)村基層自治組織其他權(quán)力主體社會組織獨立發(fā)展只是為了提高自治組織其它權(quán)力主體對黨和政府的 “社會協(xié)同”能力，從而提高黨的執(zhí)政能力和國家治理能力。黨和政府一方面對自治組織、其他權(quán)力主體培育扶持，另一方面進行體制吸納、經(jīng)濟引導和監(jiān)管規(guī)制，目的在于激發(fā)自治組織、其它權(quán)力主體的社會功能、經(jīng)濟功能和文化生態(tài)功能，抑制其政治功能，從而成為一個聽話有用的 “伙計”。

“超越地方法團主義”視域下的農(nóng)村基層社會治理包括以下幾個要點；首先要凸現(xiàn)農(nóng)村正式權(quán)威組織 （黨和政府）在利益協(xié)調(diào)中的主導作用。其次，明晰基層組織組織關系，使自治組織回歸農(nóng)村公共服務和社會管理，經(jīng)濟組織回歸集體資產(chǎn)經(jīng)營管理。再次，培育多方參與的公共領域，通過基層民主選舉活動、協(xié)商性會議、大眾傳媒等公共論壇實現(xiàn)多元利益的均衡和社會公平正義 （見圖2）。

三、混合與困境：N區(qū)農(nóng)村 “政經(jīng)分離”改革何以發(fā)生？

1993年，N區(qū)開啟了具有N區(qū)特色的農(nóng)村集體經(jīng)濟股份制改革。股份制改革對農(nóng)村經(jīng)濟活力的釋放與促進起到不可磨滅的推動作用，使得N區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟飛速發(fā)展，為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、農(nóng)村工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的實現(xiàn)奠定了堅實的基礎，給農(nóng)民帶來了實實在在的利益。隨著N區(qū)農(nóng)村地區(qū)工業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展，村集體和經(jīng)濟組織通過出租物業(yè)、集約化經(jīng)營土地獲得的收益愈加豐厚，N區(qū)每年僅用于分紅的資金就有30億，農(nóng)民的分紅也急速膨脹，一個50歲的村民，每年甚至可以拿到7-8萬元的分紅。

N區(qū)模式在改革開放后的90年代初期，對農(nóng)村經(jīng)濟活力的釋放與促進起到不可磨滅的推動作用，使得N區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟飛速發(fā)展。盡管如此，N區(qū)模式仍然不完美，經(jīng)過20多年發(fā)展，“地方法團主義”下的N區(qū) “政經(jīng)混合”體制面臨著很多矛盾與困惑。尤其是近幾年，曾為N區(qū)發(fā)展作出巨大貢獻的N區(qū)模式越來越成為束縛N區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的掣肘。主要體現(xiàn)為如下三點：

1.農(nóng)村利益多元化發(fā)展，基層矛盾日益激化。1993年起源于N區(qū)農(nóng)村的股份制改造在促進了農(nóng)村集體經(jīng)濟大繁榮的同時，也埋下了矛盾的種子，在黨組織、自治組織、經(jīng)濟組織 “三位一體”的農(nóng)村治理模式下，誰掌握了村里的行政權(quán)，誰就掌握了村集體的經(jīng)濟權(quán)，異化了村民自治，弱化了村委會社會服務職能。村干部C反映說 “村干部都忙著跑項目、發(fā)展經(jīng)濟，導致村 ‘兩委’的社會管理和社會服務職能弱化，跟不上N區(qū)農(nóng)村快速發(fā)展的需求。農(nóng)村的集體經(jīng)濟組織 “綁架”了農(nóng)村的黨組織和村委會......”另一位村干部B同樣指出 “假如又做村委會主任，又做經(jīng)聯(lián)社社長，經(jīng)濟搞不好分紅就上不去，村民肯定不愿意，逼著主任要跑項目、弄票子，原本的自治反而成為次要的事了......”

一位卸任的村支書M坦言說 “你別小看這些村主任、書記，雖然不是官，但手中的權(quán)力卻很大。實話實說，一肩挑時期，我手里有權(quán)又有錢，日子過得很悠哉。那時為競選村支書，我完全是不惜血本。時逢春節(jié)前，我一定會請全村人吃頓團年飯。這不是簡單意義的吃飯喝酒，而是要給每位客人發(fā)紅包………越是這樣，我就越要掌控集體經(jīng)濟，不然，我在村里就沒有任何話語權(quán)。當然，只要競選成功，我所支出的，一定能找補回來”。發(fā)紅包拉選票，還算文明的做法。還有一些人不惜一切代價，在選舉中 “大展身手”，或動用宗族勢力 “綁架”村組織，或競選者之間大打出手。

2.農(nóng)村公共服務供給水平低，覆蓋范圍窄。 “地方法團主義”下N區(qū) “政經(jīng)混合”的治理格局本身就缺少公共服務的理念目標，再加上集體經(jīng)濟事務在農(nóng)村社會治理中的重要性逐漸增加，極大地分散了村干部的工作時間和精力，從而導致N區(qū)農(nóng)村公共服務供給和高速發(fā)展的經(jīng)濟不相適應的怪相，主要表現(xiàn)為：一是農(nóng)村公共服務供給內(nèi)容單一、水平低。在 “政經(jīng)混合”條件下，村干部的理性選擇就是把主要精力首先集中在村民最關心也最容易出政績的經(jīng)濟工作上，其次才抽出精力管理日常村務，其中真正用于農(nóng)村公共服務的精力更是非常有限。因此，N區(qū)農(nóng)村公共服務相當弱化，只是應付上級的某些硬性要求，服務內(nèi)容單一，服務水平低，遠遠滿足不了居民教育、醫(yī)療、環(huán)境、就業(yè)等方面的現(xiàn)實需求；城市公務服務未能得到有效延伸，農(nóng)村基礎設施跟不上發(fā)展的步伐，形成了N區(qū)城郊所謂的 “城不像城、村不像村”的尷尬局面。二是農(nóng)村公共服務資金支持不足，覆蓋范圍狹窄。在 “政經(jīng)混合”體制下，農(nóng)村公共服務沒有相關政策保障，上級財政撥款往往沒有明確用途，導致的結(jié)果就是很少被用于農(nóng)村公共服務，村委會參與農(nóng)村地區(qū)公共事務的人員、經(jīng)費等難以配套。來自村集體經(jīng)濟的公共資金即使用于農(nóng)村公共服務，也多是把受惠對象鎖定在原住村民或者股東的范圍之內(nèi)，而把數(shù)量龐大的外來農(nóng)民工排除在外，這和基本公共服務均等化的國家社會政策是相悖的。[7][8]

3.集體經(jīng)濟發(fā)展能力不足，專業(yè)化水平低。目前，N區(qū)擁有相當數(shù)量的各級各類經(jīng)濟組織經(jīng)聯(lián)社和經(jīng)濟社。1992年，N區(qū)進行集體經(jīng)濟股份制改造，農(nóng)村成立兩級集體經(jīng)濟組織，一為村級經(jīng)聯(lián)社，一為村小組級經(jīng)濟社。經(jīng)聯(lián)社的資產(chǎn)主要來自村集體資產(chǎn)，經(jīng)濟社以土地為主要經(jīng)營資產(chǎn)，農(nóng)民以承包的土地入股，交付經(jīng)濟社使用，參與分紅，經(jīng)濟組織的決策和管理能力對集體經(jīng)濟的發(fā)展起著非常重要的關鍵性作用。但在 “地方法團主義”下政經(jīng)混合體制下，N區(qū)集體經(jīng)濟組織普遍存在專業(yè)化水平低、管理能力不高、集體經(jīng)濟資本運作程度低等諸多問題，在相當程度上限制了N區(qū)集體經(jīng)濟進一步發(fā)展。一是專業(yè)化水平低。N區(qū)的集體經(jīng)濟在 “政經(jīng)混合”體制下，村干部很難沉下心來，認真有效地參與到集體經(jīng)濟發(fā)展中去，造成多數(shù)集體經(jīng)濟組織管理低效，難以形成專業(yè)化、科學化的運營模式。二是集體經(jīng)濟的資本化運作能力不足。目前N區(qū)的的作法是集體土地衍生出的集體經(jīng)濟 “大蛋糕”，除用于治安、市政環(huán)衛(wèi)等必要公共開支外，其余主要用于村民分紅，缺乏有效的資本運營和管理。

四、分離與重構(gòu)：N區(qū)農(nóng)村“政經(jīng)分離”改革實踐

為了實現(xiàn)轉(zhuǎn)型，必須進行制度創(chuàng)新，而制度創(chuàng)新的關鍵是必須淡化 “地方法團主義”，從 “強政府、弱市場”向 “強市場、大社會、小政府”轉(zhuǎn)變，加快轉(zhuǎn)變政府職能，變?nèi)苷疄橛邢拚?/p>

（一）N區(qū)農(nóng)村“政經(jīng)分離”改革的路徑選擇

在“法團主義”理論視域下，N區(qū)政經(jīng)分離改革的主要路徑有：一是明晰基層組織組織關系。農(nóng)村

基層社會治理主體應由 “單一的權(quán)力主體”向 “多元化的主體”轉(zhuǎn)變，使自治組織回歸農(nóng)村公共服務和社會管理，經(jīng)濟組織回歸集體資產(chǎn)經(jīng)營管理。二是確立政府的核心和權(quán)威地位。初步形成以黨組織為核心、自治組織為主體、集體經(jīng)濟組織為支撐，多方力量參與的農(nóng)村社會治理新機制，嘗試建立包含社區(qū)黨組織、集體經(jīng)濟組織、社區(qū)居委會和社區(qū)服務中心等四個機構(gòu)在內(nèi)的 “村改居”社區(qū)管理體制 （見圖3）。三是健全基層民主選舉制度。對村民而言，村委會的決策往往最能牽涉到其最直接的利益，因此村民的選舉權(quán)就是其維護利益的一個重要工具。四是暢通協(xié)商治理渠道。建構(gòu)多元治理主體間的制度性合作關系，是現(xiàn)農(nóng)村善治的制度方向。今天破解我國村民自治與農(nóng)村基層治理中的難題，需要在某種程度上向傳統(tǒng)治理復歸，而協(xié)商應當成為其中的重要內(nèi)容。

圖3 “政經(jīng)分離”條件下 “四位一體”的社會治理模式

（二）N區(qū)農(nóng)村 “政經(jīng)分離”的改革實踐

N區(qū) “政經(jīng)分離”改革的時間不長，農(nóng)村社區(qū)建設在全國也不是最早的，但是，從改革目標、改革思路、制度設計、實踐走向以及改革方式來看，N區(qū) “政經(jīng)分離”改革有其鮮明的特點，在諸多方面有進行了創(chuàng)新和突破。N區(qū)為實施 “政經(jīng)分離”改革提供了堅實、充分的組織保障。2010年12月，N區(qū)制定并實施了 《關于深化農(nóng)村體制綜合改革的若干意見》等文件，①先后出臺了 《關于進一步加強農(nóng)村工作的意見》（簡稱農(nóng)村工作十條）及五個配套性政策文件、《深化農(nóng)村體制綜合改革若干意見》、《關于加強和創(chuàng)新基層社會管理的工作意見》等文件。同時，成立了社會工作委員會和村（居）集體經(jīng)濟管理辦公室。

1.明確農(nóng)村基層治理多元主體的邊界。 “政”與 “經(jīng)”長期混合運行，形成了很強的制度依賴，要想徹底分離，在試點的基礎上，必須在制度設計上大膽改革才能破解一直以來的體制瓶頸。2011年N區(qū)各鎮(zhèn) （街道）全面鋪開 “政經(jīng)分離”工作，深入推進選民資格、組織功能、干部管理、賬目資產(chǎn)和議事決策 “五分離”，形成黨組織、自治組織和集體經(jīng)濟組織各歸其位、職責明晰的農(nóng)村基層治理格局。這里的 “五分離”主要涵蓋以下內(nèi)容：一是選民資格分離。村 （居）黨組織領導成員由所在黨組織的全體黨員選舉產(chǎn)生；村 （居）委會領導成員由具有選民資格的村 （居）民選舉產(chǎn)生；集體經(jīng)濟組織領導成員由具有選舉資格的社員股民選舉產(chǎn)生。二是組織功能分離。黨組織的職責范圍包括黨務、政務、服務和監(jiān)督；自治組織的職責是圍繞 “治以自治、助以自助”的目標，回歸社會事務管理，經(jīng)濟組織的職責是在黨組織監(jiān)督下，獨立開展集體經(jīng)營管理活動。三是干部管理分離。村 （居）黨支部書記不能兼任經(jīng)濟組織領導成員；村 （居）委會領導成員不能與經(jīng)聯(lián)社領導交叉任職。四是賬目資產(chǎn)分離。非經(jīng)營性資產(chǎn)使用權(quán)確權(quán)登記在自治組織名下，村 （居）集體土地的所有權(quán)確權(quán)登記在村 （居）集體經(jīng)濟組織名下。五是議事決策分離。厘清黨組織、自治組織、集體經(jīng)濟組織的職責任務，按照各自議事主體、范圍、權(quán)限、流程進行議事決策。

2.確立政府的核心和權(quán)威地位。（1）創(chuàng)新基層黨建格局。地方法團主義強調(diào) “地方政府在經(jīng)濟社會等主要領域和社會秩序維護等關鍵問題上具備較強治理能力，地方政府與農(nóng)村社會之間應屬于社會協(xié)同模式，即地方政府在農(nóng)村社會治理中發(fā)揮核心主導作用”，在這個理論邏輯下，N區(qū) “政經(jīng)分離”為實現(xiàn)基層黨建的精細化奠定了制度基礎。一是創(chuàng)新基層黨組織設置方式。針對農(nóng)村黨員占全區(qū)黨員70%的特點，N區(qū)將全區(qū)224個村 （居）黨支部全部升格為社區(qū)黨總支；在全區(qū)2255個集體經(jīng)濟組織中設立黨支部，強化黨組織對集體經(jīng)濟活動的監(jiān)督；積極把黨的神經(jīng)未稍延伸至最基層。著力提高黨組織、自

治組織和社區(qū)服務中心的任職交叉率，建立健全黨組織、自治組織與集體經(jīng)濟組織聯(lián)席會議制度及及黨組織領導下的村 （居）民主生活會、民主評議等制度。二是明確基層黨組織的職責。明確黨組織的主責是 “三務一監(jiān)督”（黨務、政務、服務和監(jiān)督）；擴大黨組織覆蓋率和工作網(wǎng)絡，抓好村 （居）干部教育培訓，落實責任追究制度，夯實黨務；由村 （居）黨總支 （黨委）書記兼任社區(qū)服務中心主任，拓展行政服務窗口功能，執(zhí)行上級政策，落實政務；通過 “黨員社工”模式，強化黨員服務理念和能力，創(chuàng)新服務；健全體制機制，強化對村 （居）綜合事務和集體經(jīng)濟事務的監(jiān)管，強化監(jiān)督。三是創(chuàng)新黨組織服務社群機制。建立 “本土化選拔、專業(yè)化培養(yǎng)、規(guī)范化管理、多元化流動”的大學生村 （居）官育人用人機制。到目前，已經(jīng)有將近400名大學生培育成為村 （居）兩委干部。建立75個黨員 （黨代表）工作室，廣泛收集群眾意見建議，協(xié)調(diào)有關部門落實解決。組建了100多支黨員志愿服務隊，開展黨員志愿服務。建立黨員干部 “民情日記”，鼓勵黨員干部進家入戶，幫助群眾解決困難。培養(yǎng)一批黨員社工，為社區(qū)群眾提供專業(yè)、多元的服務。從實踐來看，N區(qū)實行政經(jīng)分離，黨組織的領導核心地位反而得到了有效加強。

（2）完善政府治理框架。通過建立社區(qū)服務中心，將政府社會治理權(quán)限向農(nóng)村基層社區(qū)延伸，釋放村委會的行政負擔，完善行政服務體系建設。對于一些必須由政府負責提供的公共服務，也不必然要由政府親自生產(chǎn)或者提供，完全可以通過公共服務供給的復合模型，即在公共服務的供給參與方之間進行初次分工和二次分工，發(fā)揮行政機制、市場機制和社會機制的各自優(yōu)勢，整合各種社會資源，從而在滿足公民的異質(zhì)性公共服務需求基礎上提高服務供給的效率。[9]N區(qū)在 “政經(jīng)分離”后的農(nóng)村管理體制中增設了社區(qū)服務中心，辦公費用由財政列支，宗旨就是公共資源的公共使用。為了有效保障社區(qū)服務中心的經(jīng)費供給，N區(qū)區(qū)財政每年給予每個社區(qū)服務中心10萬元的辦公和服務經(jīng)費補貼，鎮(zhèn) （街道）財政也安排相應的配套資金，以保證社區(qū)服務中心的日常運作。①《關于加強和健全N區(qū)社區(qū)服務中心建設的實施辦法 （征求意見稿）》。

3.以 “村改居”為實施 “政經(jīng)分離”破題。社區(qū)建設是社會治理創(chuàng)新的 “重中之重”，也是構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)村治理體制的基礎性工程。伴隨經(jīng)濟社會的發(fā)展，“村民自治”已不適應當下發(fā)達地區(qū)農(nóng)村區(qū)域人群的新形勢，亟需農(nóng)村社區(qū)這一新的區(qū)域共同治理形式。2011年1月，N區(qū)K村66位村民代表選出了N區(qū)啟動農(nóng)村綜合改革第一個 “村改居”居委會班子，成為N區(qū)首個順利 “村改居”的社區(qū)。之后，N區(qū)按照 “六個不變”②“六個不變包括管轄范圍不變、“兩委”班子職數(shù)不變、集體資產(chǎn)權(quán)屬不變、集體資產(chǎn)權(quán)益不變、村民福利不變、計生政策不變。的原則，對城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的 “城中村”全面實施 “村改居”。 “村改居”設立的社區(qū)居委會辦公經(jīng)費，由區(qū)財政給予每年35萬元的資金補貼；對村改居后的社區(qū)兩委成員，區(qū)財政按每人每年6萬元的標準給予工資補貼，以確保社區(qū)兩委干部收入。N區(qū)通過新社區(qū)的重建構(gòu)建新的社會治理和服務平臺，通過向外來人口提供公共服務，賦予外來人口的參與權(quán)力，將外來人口納入社區(qū)管理中，實現(xiàn)了對社區(qū)居民治理的全覆蓋。應該說，“村改居”在形式上做到了農(nóng)村基層組織構(gòu)架和城市基層組織構(gòu)架并軌，將政府管理延伸到農(nóng)村最基層，穩(wěn)固了政府在農(nóng)村基層社會治理中的主導地位。

4.完善多元主體的協(xié)商合議制度。基層民主選舉并非一勞永逸，僅有投票的參與形式對多元利益的協(xié)調(diào)是遠遠不夠的。一個相當有效的補充手段就是召開協(xié)商性會議。針對實行 “政經(jīng)分離”以后，部分農(nóng)村社區(qū)在短期內(nèi)因為治理架構(gòu)重組引發(fā)各種矛盾，自治秩序混亂的問題，N區(qū)嘗試建立了村民議事制度，這種制度的最大特點，就是在最終下結(jié)論之前，要求人們參與討論并鼓勵人們暢所欲言；協(xié)商過程中不同的意見參與者被要求在相互尊重的基礎上交換意見;參與者有充分的時間參與討論但較少參與結(jié)論形成的過程。事實證明，這種懇談是積極和成功的，為基層民主管理村務提供了一定的制度保障。

5.積極引入社會力量，完善農(nóng)村基層的多元治理格局。政府應主導建立健全各類制度化的溝通渠道和參與平臺，支持各類社會組織參與到自主治理、公共服務和社會管理中去，這也是政府向社會組織放

權(quán)，構(gòu)建社會協(xié)同治理機制構(gòu)建需要解決的重要問題。[10][11]N區(qū)通過大力引入和培育社工，建立覆蓋城鄉(xiāng)的社工服務網(wǎng)絡，構(gòu)建 “社工帶動義工開展志愿服務”的社會服務體系；通過大力培植社會組織，引入專業(yè)化、多樣化服務，完善社區(qū)服務內(nèi)涵。目前，全區(qū)244個社區(qū)服務中心都設有社工站，并配備1名以上的社工，有民辦專業(yè)社工機構(gòu)5間，并專門成立了N區(qū)區(qū)社會工作者協(xié)會，共有646個社會組織分布在各村 （居）社區(qū)，涉及弱勢群體求助、社區(qū)志愿服務、社區(qū)全民服務、興趣團體等領域。

五、結(jié)論與討論

改革開放初期，推動中國經(jīng)濟增長的主力是鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)，在這個過程中，地方政府表現(xiàn)出了 “公司化”的特征，地方官員扮演了 “企業(yè)家”的角色，它們直接獲取企業(yè)利潤，并深深卷入到企業(yè)內(nèi)部的經(jīng)營運作過程之中，稱之為 “地方法團主義”。本研究深度剖析N區(qū) “政經(jīng)分離”改革，概括新的歷史條件下農(nóng)村地方基層政府政府角色的演進路徑，并提出 “超越地方法團主義”。如今，改革開放進行了30年，隨著產(chǎn)權(quán)改革的深化和社會矛盾的激增，做為農(nóng)村正式權(quán)威組織地方黨組織和地方政府不應再扮演直接參與企業(yè)經(jīng)營管理的 “企業(yè)家”的角色，而應順事而為，轉(zhuǎn)為從外部間接地推動地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展。農(nóng)村各利益主體有各種渠道來充分表達其利益訴求，并在農(nóng)村正式權(quán)威組織的主導下，擁有對等的話語權(quán)來參與公共領域的協(xié)商，不僅能達成各方利益的均衡，也能維護社會整體的公平正義，實現(xiàn)和諧社會的理想。

雖然超越地方法團主義對自由主義、多元主義的批判是立足于西方國家的現(xiàn)實，但它在某種程度上也更符合我國農(nóng)村社會治理的實際，“超越地方法團主義”視域下創(chuàng)新我國農(nóng)村社會治理體制有其可行性，與我國政府構(gòu)建的 “黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與”的社會治理格局相契合。本研究以N區(qū)為例，對于內(nèi)陸地區(qū)農(nóng)村基層政府在經(jīng)濟社會發(fā)展中的角色有待今后進一步的研究。

N區(qū) “政經(jīng)分離”是 “超越地方法團主義”理論在我國農(nóng)村基層治理創(chuàng)新中的有益實踐。但這種道路的選擇并非不存在爭議，N區(qū)的 “政經(jīng)分離”涉及對以往農(nóng)村治理方式的大轉(zhuǎn)型，我們還需要站在客觀的角度，透過理性視角去分析。作者認為N區(qū)農(nóng)村 “政經(jīng)分離”制度設計存在的問題主要聚焦在以下幾個方面：

第一，制度安排上，政經(jīng)是否真正實現(xiàn)了徹底分離？按照 “政經(jīng)分離”的制度設計，農(nóng)村黨組織、自治組織和集體經(jīng)濟組織三大治理主體相對獨立，但由于村級事務是不可能完全分離的整體，三大組織之間很難實現(xiàn)真正意義上的 “政經(jīng)分離”，準確地說只是實現(xiàn)了自治組織和集體經(jīng)濟組織的分離，甚至由于村黨組織的聯(lián)結(jié)紐帶關系，自治組織和集體經(jīng)濟組織依附在黨組織周圍，兩者的分離也不夠徹底。作者認為，N區(qū)農(nóng)村 “政經(jīng)分離”的最大阻力來自制度創(chuàng)新的路徑依賴。農(nóng)村基層治理制度在變遷過程中，初始的 “政經(jīng)混合”制度已經(jīng)規(guī)定了以后的發(fā)展方向，使其向一種穩(wěn)定的路徑模式 “鎖定”。一方面制度推行一段時間后產(chǎn)生了現(xiàn)實成效，形成了較為牢固的利益格局，對于習慣了 “一肩挑”的村干部和村民來說，多少有點難以理解 “政經(jīng)分離”，既得利益群體不愿改變利益分配格局，會通過各種方式阻礙 “政經(jīng)分離”制度推行或者消極執(zhí)行 “政經(jīng)分離”制度；另一方面新的 “政經(jīng)分離”制度要突破既有發(fā)展路徑或打破原有平衡，需要付出高昂的創(chuàng)新成本。因此，N區(qū)農(nóng)村 “政經(jīng)分離”制度完善，最重要的是突破路徑依賴因素的阻礙。

第二，制度供給上，農(nóng)村基層社會組織的法律地位瓶頸何時突破？周其仁教授指出 “體制出問題，真正難受的是實踐中的人，總要想辦法，關鍵是實踐中產(chǎn)生的辦法，政治上承認不承認，給不給法律地位，這是改革的一個關鍵問題”。[12]同樣，由于國家相關頂層設計不不足，本身做為區(qū)級政府又缺乏立法權(quán)，N區(qū) “政經(jīng)分離”實踐中也面臨類似的問題，造成改革無法規(guī)和政策支撐：一是作為傳統(tǒng)的 “自我管理、自我教育、自主服務”的村委會組織，通過 “村改居”工程之后的法律組織地位在哪里？是繼續(xù)傳承以往的村委會自治功能還是沿用科層制的權(quán)力隸屬關系？N區(qū)區(qū)在目前的實踐探索中，也沒有找到合適的方式去化解權(quán)力自治與他治關系。二是村集體經(jīng)濟組織處于什么樣的法律地位？在以往的基層治

理經(jīng)驗中，村委會是村集體經(jīng)濟的默認管理者，但它卻沒有合法的組織法人地位。 “政經(jīng)分離”之后，將村委會負責的經(jīng)濟職能進行了剝離，交由新成立的經(jīng)聯(lián)社，但是經(jīng)聯(lián)社在法律上仍然不具備公司的法人地位，完全依照 《公司法》有關規(guī)定進行運作是缺乏可操作性，亟待相應制度供給。

第三，制度風險上，弱化集體經(jīng)濟支持，農(nóng)村公共服務如何維持?“政經(jīng)分離”的制度設計是集體經(jīng)濟組織獨立運作，即地方財政需要承擔黨組織、自治組織管理人員的工作補貼、運作經(jīng)費和公共事業(yè)管理經(jīng)費，特別是 “政經(jīng)分離”后，按照制度設計，村委員會領導成員不能與集體經(jīng)濟組織成員交叉任職，也就是說，三套人馬總?cè)藬?shù)必然會大幅度增加，人員經(jīng)費也必然上升；村居公共服務不僅不能削弱，還要加強。這些都在相當程度上加重了地方財政負擔。2012年N區(qū)在這方面的區(qū)鎮(zhèn)兩級財政支出超過10億元，其中5.5億元是 “政經(jīng)分離”后新增的財政支出。在以往制度慣性的作用下，短期內(nèi)，村集體經(jīng)濟還可以為公共服務提供一定的經(jīng)費支持，但從 “政經(jīng)分離”制度設計的長效運行來看，集體經(jīng)濟組織的角色將逐漸淡化，將村居社區(qū)公共服務納入公共財政預算是必然的趨勢，這對于地方政府財政來說是一個挑戰(zhàn)，也存在一定的制度風險。

[1]Oi,Jean,“The Evolution of Local State Corporatism”，Andew Walder（eds），Zouping in Transition:The Process of Reform in Rural North China，Cambridge Mass:Harvard University Press,1998.

[2]林南：《地方性市場社會主義：中國農(nóng)村地方法團主義之實際運行》，《國外社會學》1996年第5期。

[3]盧福營：《派系競爭：嵌入鄉(xiāng)村治理的重要變量——基于浙江省四個村的調(diào)查與分析》，《社會科學》2011年第8期。

[4項繼權(quán)、李增元：《經(jīng)社分開、城鄉(xiāng)一體與社區(qū)融合 溫州的社區(qū)重建與社會管理創(chuàng)新》，《華中師范大學學報 （人文社會科學版》2012年第6期。

[5]鄭永年、翁翠芬：《為什么中國的改革動力來自地方？》，鳳凰網(wǎng)，2012年4月27日。

[6]鄭杭生：《多元利益訴求統(tǒng)籌兼顧與社會管理創(chuàng)新》，武漢：華中科技大學出版社，2013年，第49頁。

[7]賈西津：《中國公民參與：案例與模式》，北京：社會科學文獻出版社，2008年，第48頁。

[8]朱宇：《新生代農(nóng)民工：特征、問題與對策》，《人口研究》2010年第2期。

[9]郁建興、吳玉霞：《公共服務供給機制創(chuàng)新：一個新的分析框架》，《學術月刊》2009年第12期。

[10]張麗霞、王琦：《社會工作者是社會和諧的工程師》，《中國社會報》2007年3月5日。

[11]馬凱：《努力加強和創(chuàng)新社會管理》，《國家行政學院學報》2010年第5期。

[12]周其仁：《改革開放三十年 “中國做對了什么”》，鳳凰網(wǎng)，2013年5月3日。

責任編輯：王雨磊

C912.2

A

1000-7326（2015）07-0040-08

*本文系教育部人文社科項目 （13YJA790054）、打造理論粵軍資助項目 （LLYJ1302）、廣東省軟科學研究計劃項目（2013B070206064）、廣州市2005年社科規(guī)劃項目 （15G33）的階段性成果。

李曉燕，廣東財經(jīng)大學公共管理學院副教授 （廣東 廣州，510320）；岳經(jīng)綸，中山大學政治與公共事務管理學院教授、博士生導師 （廣東 廣州，510275）。