我國(guó)國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)分配制度的歷史、現(xiàn)狀及其完善

○吳曉紅

(合肥學(xué)院 機(jī)械工程系，安徽 合肥 230601)

我國(guó)國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)分配制度是伴隨著經(jīng)濟(jì)體制共生的。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，我國(guó)國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)分配制度呈現(xiàn)出兩種完全不同的財(cái)政分配關(guān)系。一般情況下，我們以國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度試行為分水嶺，也就是說(shuō)，以2007年為基準(zhǔn)來(lái)探討我國(guó)國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)分配制度的歷史和現(xiàn)狀。

一、我國(guó)國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)分配制度的歷史

(一)國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)分配制度的演進(jìn):統(tǒng)收統(tǒng)支(1949－1977年)〔1〕

新中國(guó)的國(guó)有企業(yè)承載著重要的歷史使命。1952年以前，國(guó)民經(jīng)濟(jì)千瘡百孔，作為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的唯一經(jīng)營(yíng)主體，國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)體制、管理制度帶有濃重的計(jì)劃色彩。作為國(guó)家財(cái)政收入的重要組成部分，國(guó)有企業(yè)的投資、運(yùn)營(yíng)和利潤(rùn)分配都體現(xiàn)了高度集權(quán)的計(jì)劃特征。那個(gè)時(shí)候的國(guó)有企業(yè)沒(méi)有任何生產(chǎn)決策權(quán)，國(guó)有企業(yè)與國(guó)家之間的財(cái)政分配關(guān)系表現(xiàn)為統(tǒng)收統(tǒng)支。

雖然在1949－1977年近三十年的時(shí)間里，我國(guó)的國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)分配制度多次出現(xiàn)微調(diào)，但由于整個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)體制沒(méi)有發(fā)生根本性改變，因而這些微調(diào)總體上沒(méi)有擺脫統(tǒng)收統(tǒng)支的框架。根據(jù)國(guó)有企業(yè)與國(guó)家之間財(cái)政分配關(guān)系變化的情況，這個(gè)時(shí)期的國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)分配制度包含:獎(jiǎng)勵(lì)基金制、〔2〕超利潤(rùn)分成制、〔3〕全額利潤(rùn)留成制〔4〕。

(二)國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)分配制度的發(fā)展:稅利合一(1978－1993年)

十年浩劫給國(guó)民經(jīng)濟(jì)造成的損傷，引起了黨中央的高度重視，“左傾”錯(cuò)誤指導(dǎo)思想也得到了撥亂反正，中共十一屆三中全會(huì)的召開(kāi)，標(biāo)志著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革進(jìn)入新的歷史時(shí)期。國(guó)有企業(yè)改革成為當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)體制改革的核心環(huán)節(jié)，受到前所未有的關(guān)注，也一度成為經(jīng)濟(jì)體制改革的重點(diǎn)和難點(diǎn)。

毫無(wú)疑問(wèn)，國(guó)有企業(yè)的改革依然要從國(guó)有企業(yè)與國(guó)家之間的財(cái)政分配關(guān)系入手，國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)分配制度理所當(dāng)然成為理順財(cái)政分配關(guān)系的突破口。而十一屆三中全會(huì)后的國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)分配制度，與以往的任何一次國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)分配制度相比，都是實(shí)質(zhì)性的飛躍。這種質(zhì)的改變，從國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)分配關(guān)系“稅利合一”開(kāi)始，到1994年國(guó)家稅制改革后，國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)分配關(guān)系“稅利分流”改革結(jié)束?？v觀近十五年的改革歷程，這個(gè)時(shí)期國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)分配制度包括:基金與利潤(rùn)留成制〔5〕、兩步利改稅〔6〕、承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制〔7〕。

(三)國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)分配制度的改革:稅利分流(1994－2006年)

無(wú)論利改稅還是承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制，自身的局限都無(wú)法適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制改革的需要，在轉(zhuǎn)換經(jīng)營(yíng)機(jī)制的過(guò)程中伴隨著一系列負(fù)面作用。改革者痛定思痛，終于厘清了國(guó)家在國(guó)有企業(yè)與國(guó)家財(cái)政分配關(guān)系中的定位，也找準(zhǔn)了國(guó)有企業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中應(yīng)扮演的角色。

其實(shí)，早在80年代末，國(guó)有企業(yè)承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制的弊端已經(jīng)引起理論界的廣泛爭(zhēng)論?！岸惱至鳌钡挠^點(diǎn)得到改革者的高度重視，由于以往多次失敗的教訓(xùn)，使得改革者更加謹(jǐn)慎，于是我國(guó)開(kāi)始了長(zhǎng)達(dá)六年之久的稅利分流試點(diǎn)工作。1993年，試點(diǎn)企業(yè)向國(guó)家上繳稅收 32．2%，企業(yè)留成38．8%，還貸 29．0%?！?〕1993年，我國(guó)頒布《企業(yè)財(cái)務(wù)通則》與《企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則》，歷史上稱(chēng)之為“兩則”。這兩部法規(guī)的實(shí)施，使得我國(guó)不太健全的會(huì)計(jì)核算體系有了科學(xué)的計(jì)算基準(zhǔn)，也為國(guó)有企業(yè)稅利分流改革推向全國(guó)創(chuàng)造了便利條件?！?〕

二、我國(guó)國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)分配制度的現(xiàn)狀

(一)國(guó)有企業(yè)上繳利潤(rùn)之創(chuàng)新:國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革(1993－2003年)

伴隨著國(guó)有企業(yè)改革，國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)分配制度不斷地調(diào)整國(guó)有企業(yè)與國(guó)家之間的財(cái)政利益分配關(guān)系。通過(guò)放權(quán)讓利，國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)分配制度逐漸呈現(xiàn)出兩種態(tài)勢(shì):一是隨著國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)的擴(kuò)大，企業(yè)的發(fā)展更加依賴(lài)企業(yè)經(jīng)營(yíng)者的決策能力，二是企業(yè)通過(guò)利潤(rùn)分配制度的激勵(lì)從而產(chǎn)生了更大的利益訴求?！?0〕我們發(fā)現(xiàn)，國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)分配制度改革過(guò)程是一個(gè)“否定之否定”的過(guò)程。從擴(kuò)大企業(yè)自主權(quán)到利改稅，再到承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制度，后一分配制度都是對(duì)前一分配制度的否定，但又不是簡(jiǎn)單的否定，解決問(wèn)題后又將新問(wèn)題帶入到下一輪改革。〔11〕在這個(gè)過(guò)程中，國(guó)有企業(yè)總在試圖努力地?cái)[脫行政權(quán)力對(duì)國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)的干預(yù)。

國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)分配制度改革的這一弊端，引起了國(guó)家的高度重視。中共十四大的召開(kāi)，使得國(guó)有企業(yè)改革邁上新的歷史軌跡?！胺艡?quán)讓利”的思路被徹底摒棄，取而代之的是以“建立現(xiàn)代企業(yè)制度”為目標(biāo)的改革方向。西方企業(yè)理論認(rèn)為，國(guó)有企業(yè)與民營(yíng)企業(yè)在經(jīng)營(yíng)上本無(wú)差異，區(qū)別在于兩者所代表的利益不同，前者代表國(guó)家所有權(quán)，后者代表私人所有權(quán)。這一理論被我國(guó)改革者所采納，在我國(guó)引發(fā)了國(guó)有資產(chǎn)管理體制的變革。新的國(guó)有資產(chǎn)管理體制要求，國(guó)家要將國(guó)有財(cái)產(chǎn)所有者職能與社會(huì)公共管理職能相分離，因此，我國(guó)創(chuàng)設(shè)了具有中國(guó)特色的“國(guó)有資產(chǎn)出資人制度”。

中共十六屆三中全會(huì)通過(guò)了《關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》，會(huì)議要求建立中央和地方政府分別履行出資人職責(zé)、采取管資產(chǎn)、管人和管事相結(jié)合的國(guó)有資產(chǎn)管理體制。2003年，經(jīng)第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)通過(guò)，我國(guó)設(shè)立了國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督和管理委員會(huì)，專(zhuān)門(mén)履行國(guó)有資產(chǎn)出資人職責(zé)?！?2〕

(二)國(guó)有企業(yè)上繳利潤(rùn)之恢復(fù):國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算(2007－2013年)

1．國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算試點(diǎn)

1994年稅制改革以后，我國(guó)國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)分配制度一直未作重大調(diào)整，稅利分流成為國(guó)有企業(yè)與國(guó)家之間財(cái)政分配關(guān)系的方向。然而，該制度在實(shí)施過(guò)程中，留下一個(gè)重大現(xiàn)實(shí)隱患，那就是國(guó)有企業(yè)稅后利潤(rùn)并未向投資者進(jìn)行分配，而是留在企業(yè)繼續(xù)使用。當(dāng)初，國(guó)家為了給國(guó)有企業(yè)更多養(yǎng)精蓄銳的機(jī)會(huì)，也是為了順利推進(jìn)分稅制改革，作出了暫緩收繳利潤(rùn)的決定，這種做法一直延續(xù)到2007年。

有數(shù)據(jù)顯示，1994年底，全國(guó)國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)的總值為829億元，而截止2007年底，這一數(shù)值為1．74萬(wàn)億元，國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)在十三年間增長(zhǎng)了近21倍。〔13〕這些國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)并沒(méi)有進(jìn)行分配，而是全部留在國(guó)有企業(yè)，用于繼續(xù)投資和高額薪酬發(fā)放。另外，當(dāng)時(shí)的財(cái)政預(yù)算體系沒(méi)有區(qū)分稅收收入與國(guó)有資本收益，國(guó)家的社會(huì)管理者職能與國(guó)有資本所有者職能相互混淆，導(dǎo)致國(guó)有經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不盡合理，國(guó)有企業(yè)高額壟斷利潤(rùn)阻礙了其他經(jīng)濟(jì)成分的有效發(fā)展。

其實(shí)，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算并不是新鮮事物，早在1994年《預(yù)算法》頒布以后，《預(yù)算法實(shí)施條例》中首次出現(xiàn)了“國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)預(yù)算”字眼。頗為滑稽的是，在《預(yù)算法》頒布的同時(shí)，分稅制改革使得國(guó)有企業(yè)開(kāi)始了暫緩上繳利潤(rùn)的歷史，“國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)預(yù)算”成為一紙空文。

上世紀(jì)90年代初，我國(guó)上海、深圳等地開(kāi)始探索如何有效地收取國(guó)有資本收益，中共十六大提出“建立新型國(guó)有資產(chǎn)管理體制”以來(lái)，北京、江蘇和武漢等地也相繼以改革國(guó)有資產(chǎn)管理體制為契機(jī)，積極進(jìn)行國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的試點(diǎn)工作。

在北京，北京市國(guó)資委于2004年5月出臺(tái)《關(guān)于建立北京市國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算管理體系的通知》、《北京市國(guó)有資本收益收繳管理暫行辦法》;同年9月，北京市財(cái)政局與北京市審計(jì)局共同出臺(tái)《國(guó)有資本收支預(yù)算管理辦法》，北京市嘗試收取一些國(guó)有企業(yè)的利潤(rùn)?！?4〕北京市國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算由收支預(yù)算與經(jīng)營(yíng)預(yù)算兩部分組成，分別與公共財(cái)政預(yù)算相銜接，〔15〕這一做法與2014年新修訂的《預(yù)算法》一致;2008年，北京市國(guó)有企業(yè)取得收入4003．5億元，上繳利潤(rùn)127．8億元?！?6〕

上海市也是試點(diǎn)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算較早的城市之一，1996年，上海早已開(kāi)始探索國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算工作;2003年，《上海市國(guó)有資產(chǎn)營(yíng)運(yùn)機(jī)構(gòu)國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)預(yù)算管理辦法》規(guī)定，上海市國(guó)資委負(fù)責(zé)全市國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算管理工作，并要求設(shè)置專(zhuān)門(mén)賬戶(hù)對(duì)國(guó)有資本收益進(jìn)行收支管理，規(guī)定國(guó)有資本收益收取比率為20%。有數(shù)據(jù)顯示，2002年，上海的國(guó)有資產(chǎn)總值為5762億元，2007年上升為10222．22億元，這一數(shù)值在2008年則為115000億元?！?7〕

深圳市十分重視國(guó)有資產(chǎn)管理和國(guó)有企業(yè)改革工作，早在1987年，深圳成立了全國(guó)第一家國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)，即深圳市投資管理公司，這一模式在中共十八大報(bào)告中得到了肯定。1995年，深圳市人民代表大會(huì)頒布《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)國(guó)有資產(chǎn)管理?xiàng)l例》，是第一個(gè)法律層級(jí)最高的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度，該條例授權(quán)深圳市投資管理公司代為行使國(guó)有資本收益收繳權(quán)利，為促進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，深圳市又隨后成立三家資產(chǎn)管理公司;2004年，深圳市直接將這幾家公司撤并，組建了深圳市國(guó)資委;2005年，《深圳市屬?lài)?guó)有企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)收益管理暫行規(guī)定》頒布;截止2007年底，深圳市屬?lài)?guó)有資產(chǎn)達(dá)2067億元，實(shí)現(xiàn)營(yíng)業(yè)收入612．37億元，上繳利潤(rùn) 215．14 億元。〔18〕

2．國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算試行情況

稅利分流框架下的國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)分配體制，既有利于提高國(guó)有企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)的積極性，又能讓國(guó)家財(cái)政收入穩(wěn)健增長(zhǎng)，它成為國(guó)有企業(yè)與國(guó)家之間財(cái)政分配關(guān)系的目標(biāo)選擇;而且，隨著國(guó)有資產(chǎn)管理體制的改革，我國(guó)財(cái)政體制逐步發(fā)展到“雙元財(cái)政結(jié)構(gòu)”階段?！?9〕

然而，1994年分稅制改革使得國(guó)有企業(yè)一直暫緩上繳利潤(rùn)。與1994年相比，國(guó)有企業(yè)早已脫離困苦狀態(tài)，2004年全國(guó)國(guó)有企業(yè)實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)總額7525．4億元，凈利潤(rùn)3604．2億元，其中，中央監(jiān)管企業(yè)實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)總額4879．7億元，凈利潤(rùn)2514．9億元〔20〕;特別是，國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革以后，國(guó)有企業(yè)的實(shí)力和地位得到加強(qiáng)，從2002－2007年，國(guó)有企業(yè)銷(xiāo)售收入平均每年增加1．9萬(wàn)億元，實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)每年增加近2500億元，上繳稅收每年增加近1800億元，年平均增長(zhǎng)率分別為16．1%、33．7%、18．2%?！?1〕2005 年，世界銀行駐中國(guó)代表處發(fā)表研究報(bào)告《國(guó)有企業(yè)分紅:分多少?分給誰(shuí)?》，該研究報(bào)告指出，中國(guó)國(guó)有企業(yè)應(yīng)該向政府分紅?！?2〕這一研究報(bào)告“一石激起千層浪”，恢復(fù)國(guó)有企業(yè)向國(guó)家上繳利潤(rùn)的話題頻繁訴諸報(bào)端。2006年兩會(huì)，有代表再次重提國(guó)有企業(yè)分紅議案。

2007年9月8日，國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于試行國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“試行意見(jiàn)”)，同年12月11日，財(cái)政部頒發(fā)《中央企業(yè)國(guó)有資本收益收取管理辦法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“管理辦法”)，規(guī)定從2008年開(kāi)始，將中央國(guó)有企業(yè)分為三類(lèi)，按照收取辦法的比例向政府繳納國(guó)有資本投資收益。〔23〕2010年12月12日，財(cái)政部頒布《關(guān)于完善中央國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算有關(guān)事項(xiàng)的通知》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“完善通知”)，通知提高了國(guó)有資本收益的比例，將國(guó)有企業(yè)分為四類(lèi)?！?4〕

國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算試行以來(lái)，共收取2006年部分范圍內(nèi)國(guó)有資本收益總計(jì)達(dá)170億元;2008年收取2007年部分范圍內(nèi)企業(yè)國(guó)有資本收益總計(jì)達(dá)547．8億元;2009年收取2008年部分范圍內(nèi)企業(yè)國(guó)有資本收益總計(jì)達(dá)988．7億元(包括電信企業(yè)重組專(zhuān)項(xiàng)資本收益600億元);2010年收取2009年部分范圍內(nèi)企業(yè)國(guó)有資本收益總計(jì)達(dá)421億元;2011年收取2010年部分范圍內(nèi)企業(yè)國(guó)有資本收益總計(jì)達(dá)788．35億元;2012年收取2011年部分范圍內(nèi)企業(yè)國(guó)有資本收益總計(jì)達(dá)823億元;2013年收取2012年部分范圍內(nèi)企業(yè)國(guó)有資本收益總計(jì)達(dá)1000．8億元。〔25〕

(三)國(guó)有企業(yè)上繳利潤(rùn)之重構(gòu):混合所有制改革下公共預(yù)算與國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的融合(2014年－)

從國(guó)有企業(yè)與國(guó)家之間的財(cái)政分配關(guān)系來(lái)說(shuō)，稅利分流框架下國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度的試行，使得國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)分配制度化、法律化。從國(guó)家財(cái)政收入與中央、地方財(cái)權(quán)事權(quán)關(guān)系上來(lái)說(shuō)，分稅制又帶來(lái)一個(gè)新的財(cái)政問(wèn)題，那就是中央政府的強(qiáng)權(quán)與地方政府的弱勢(shì)。我們知道，1994年頒布的《預(yù)算法》是建立在分稅制改革的基礎(chǔ)之上，當(dāng)時(shí)的《預(yù)算法》規(guī)定，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入是國(guó)家財(cái)政收入的一部分，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算也包含在國(guó)家預(yù)算內(nèi)，然而，真正實(shí)施國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算卻始于2008年。

分稅制改革和1994年《預(yù)算法》頒布以后，國(guó)家的財(cái)政收入中缺少了國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)收入這一大塊，2008年試行的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度，也僅僅將中央國(guó)有企業(yè)囊括其中。也就是說(shuō)，1994至2008年之間，所有國(guó)有企業(yè)的利潤(rùn)不僅沒(méi)有上繳給國(guó)家，反而政府的公共預(yù)算中包含了國(guó)有企業(yè)補(bǔ)貼、國(guó)有企業(yè)投資等子項(xiàng)目。在實(shí)踐中導(dǎo)致的問(wèn)題是，一方面納稅人上繳的稅收部分用于國(guó)有企業(yè)的發(fā)展和再投資，另一方面國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)的收入沒(méi)有向股東(全體人民)分紅。這個(gè)狀況即使到了2008年以后，仍然沒(méi)有得到根本解決，因?yàn)椤额A(yù)算法》實(shí)施以來(lái)，我國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制已經(jīng)逐步建立，我國(guó)國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)狀況也發(fā)生了明顯改善，原來(lái)的《預(yù)算法》與國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度均不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的發(fā)展。

2013年，十八屆三中全會(huì)通過(guò)了《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，決定表明全面深化改革的目標(biāo)是，推進(jìn)國(guó)家治理與治理能力現(xiàn)代化，更加注重改革的系統(tǒng)性、整體性與協(xié)調(diào)性，決定要求繼續(xù)發(fā)展公有制經(jīng)濟(jì)、增強(qiáng)國(guó)有經(jīng)濟(jì)的控制力和影響力，同時(shí)鼓勵(lì)、支持和引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展。其中，明確提出要積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，允許國(guó)有資本、集體資本與非公有資本交叉持股、相互融合，強(qiáng)調(diào)進(jìn)一步完善國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度，提高國(guó)有資本收益上繳比例?！?6〕

2014年6月30日，中共中央審議通過(guò)《深化財(cái)稅體制改革總體方案》，該方案的目標(biāo)是建立實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安的現(xiàn)代財(cái)政制度，建立公開(kāi)透明的現(xiàn)代預(yù)算管理制度。2014年8月31日，全國(guó)人大常委會(huì)審議通過(guò)修訂后的《預(yù)算法》，修訂后的《預(yù)算法》規(guī)定，“預(yù)算包括一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算與社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算”，“政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算應(yīng)當(dāng)與一般公共預(yù)算相銜接”，“國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算是對(duì)國(guó)有資本收益作出支出安排的收支預(yù)算”，“國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算應(yīng)按照收支平衡的原則編制，不列赤字，并安排資金調(diào)入一般公共預(yù)算”。

這樣一來(lái)，我國(guó)中央與地方之間的財(cái)政關(guān)系將會(huì)向縱深方向改革，國(guó)有資本管理體制改革也將在此輪財(cái)稅體制改革中得到改善，我國(guó)國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)分配制度作為諸多制度中的重要一環(huán)，必將隨著國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度的完善而完善。

三、我國(guó)國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)分配制度存在的問(wèn)題與成因

(一)我國(guó)國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)分配制度存在的問(wèn)題

1．國(guó)有企業(yè)分類(lèi)模糊

我國(guó)國(guó)有企業(yè)的分類(lèi)按照不同的標(biāo)準(zhǔn)有不同的分類(lèi)。按照出資模式分為中央國(guó)有企業(yè)與地方國(guó)有企業(yè)，按照權(quán)利形式分為股份制國(guó)有企業(yè)與非股份制國(guó)有企業(yè)，按照公司治理結(jié)構(gòu)分為國(guó)有獨(dú)資企業(yè)、國(guó)有控股企業(yè)和國(guó)有參股企業(yè)，按照行業(yè)隸屬分為國(guó)資委管轄國(guó)有企業(yè)、財(cái)政部管轄的中國(guó)煙草總公司以及金融類(lèi)國(guó)有企業(yè)，根據(jù)十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中的新提法，目前我國(guó)國(guó)有企業(yè)分為三種類(lèi)型，即公益性國(guó)有企業(yè)、自然壟斷國(guó)有企業(yè)和競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)有企業(yè)。

此外，還存在一些其他的分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)，比如根據(jù)國(guó)有企業(yè)的規(guī)模和國(guó)有企業(yè)的功能進(jìn)行的分類(lèi)等。鑒于本文主要論述國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)分配制度的現(xiàn)狀，在此以國(guó)有企業(yè)所處的行業(yè)進(jìn)行分類(lèi)，以便與《管理辦法》、《完善通知》保持一致。

《試行意見(jiàn)》將上繳國(guó)有資本收益的企業(yè)分為三類(lèi)，《完善通知》將上繳國(guó)有資本收益的企業(yè)分為四類(lèi)。通過(guò)比較這兩份文件發(fā)現(xiàn)，很難找出一個(gè)統(tǒng)一的分類(lèi)客觀標(biāo)準(zhǔn)。在第一類(lèi)企業(yè)中，有壟斷性國(guó)有企業(yè)也有資源型國(guó)有企業(yè)，在第二類(lèi)企業(yè)中，同樣包含壟斷性國(guó)有企業(yè)和資源型國(guó)有企業(yè)。至于為何要將不同的壟斷性企業(yè)與資源型企業(yè)劃分到不同的類(lèi)別中，不得而知。

南開(kāi)大學(xué)段文斌教授曾選擇了37個(gè)工業(yè)行業(yè)進(jìn)行了樣本統(tǒng)計(jì)，通過(guò)對(duì)1993－2007年期間，國(guó)有資產(chǎn)、國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)和利潤(rùn)率三個(gè)指標(biāo)排序，發(fā)現(xiàn)國(guó)有資本大多流向高利潤(rùn)行業(yè)和資源類(lèi)行業(yè)。

表1 國(guó)有資產(chǎn)比重、利潤(rùn)占有量與利潤(rùn)比率排名(1993－2007年)〔27〕

從該表可以看出，煙草加工業(yè)、石油天然氣開(kāi)采業(yè)、電力蒸汽熱水生產(chǎn)供應(yīng)業(yè)、交通運(yùn)輸設(shè)備制造業(yè)、黑色金屬冶煉壓延加工業(yè)、有色金屬采選業(yè)、有色金屬冶煉及壓延加工業(yè)這七大行業(yè)(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“七大行業(yè)”)的國(guó)有資產(chǎn)比重、利潤(rùn)占有量和利潤(rùn)率三項(xiàng)指標(biāo)都位于工業(yè)行業(yè)前列，是國(guó)有企業(yè)效益中最好的行業(yè)。煤炭采選業(yè)、石油加工及煉焦業(yè)、煤氣的生產(chǎn)和供應(yīng)業(yè)、自來(lái)水的生產(chǎn)和供應(yīng)業(yè)四大行業(yè)，雖然利潤(rùn)占有量和利潤(rùn)率排名并不靠前，但國(guó)有資產(chǎn)比重依然較大，這表明國(guó)有資本在這些行業(yè)中具有控制地位?！?8〕段文斌教授的研究成果告訴我們，如何對(duì)國(guó)有企業(yè)進(jìn)行分類(lèi)應(yīng)該有一套科學(xué)可行的標(biāo)準(zhǔn)?？梢哉f(shuō)，《試行意見(jiàn)》與《完善通知》僅僅憑這幾個(gè)類(lèi)別就規(guī)定了不同檔位的比率，據(jù)此收取國(guó)有資本收益，無(wú)論是對(duì)國(guó)有企業(yè)行業(yè)之間，還是對(duì)整個(gè)國(guó)家財(cái)政收入，這樣的分類(lèi)都是有失公允的。

2．國(guó)有企業(yè)分紅比例過(guò)低

如前所述，我國(guó)國(guó)有企業(yè)在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)只繳稅，而不上繳利潤(rùn)。2007年試行國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算以后，國(guó)有企業(yè)已經(jīng)從只上稅不繳利轉(zhuǎn)變?yōu)榧壬隙愑掷U利的狀態(tài)，國(guó)有資本收益上繳比例因國(guó)有企業(yè)分類(lèi)不同而比例不同。相對(duì)于歷史來(lái)說(shuō)，這無(wú)疑是顯著的進(jìn)步。但是，國(guó)有資本上繳利潤(rùn)的比例仍然存在不合理之處。

首先，國(guó)有企業(yè)上繳利潤(rùn)比率過(guò)低。2007年的《中央企業(yè)國(guó)有資本收益收取管理暫行辦法》規(guī)定，中央企業(yè)的國(guó)有資本收益收取比例分別為10%、5%、0%，2010年的《關(guān)于完善中央國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算有關(guān)事項(xiàng)的通知》規(guī)定，國(guó)有資本收益收取比例分別為15%、10%、5%、0%。然而，2006－2009年中央企業(yè)利潤(rùn)總額達(dá)3．26萬(wàn)億元，而按照《暫行辦法》的上繳比例，只需向國(guó)家上繳比例僅為5%到10%的利潤(rùn)，利潤(rùn)區(qū)間為0．16－0．32萬(wàn)億元，2008年、2009年中央企業(yè)利潤(rùn)總額分別為547．8億元、873．6億元〔29〕。有一項(xiàng)調(diào)查顯示，僅僅2009年，中央國(guó)有企業(yè)的全部利潤(rùn)為7977．2億元，按照當(dāng)年第一類(lèi)利潤(rùn)比例10%上繳，國(guó)家財(cái)政收入也才獲得797．7億元，連總利潤(rùn)的零頭都沒(méi)有達(dá)到〔30〕;2010年的數(shù)據(jù)則顯示，2010年中央企業(yè)實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)19870．6億元，同比增長(zhǎng)37．9%，上繳國(guó)家卻只有 440 億元〔31〕。

其次，國(guó)有上市公司分紅比例過(guò)低。長(zhǎng)達(dá)13年的休養(yǎng)生息，很多國(guó)有企業(yè)的盈利水平排在世界500強(qiáng)之列。根據(jù)上市公司年報(bào)，僅僅2008年，中國(guó)工商銀行稅后利潤(rùn)為1112億元;中國(guó)移動(dòng)稅后利潤(rùn)高達(dá)1127．93億元;中國(guó)石油這一數(shù)字為1144．31億元。這些企業(yè)每年只向國(guó)家上繳10%的利潤(rùn)，而中國(guó)工商銀行屬于金融類(lèi)國(guó)有企業(yè)，尚未納入《試行意見(jiàn)》收取范圍，僅僅這三家企業(yè)，總利潤(rùn)為3300億元以上，上繳利潤(rùn)卻只有200多億元。毫無(wú)疑問(wèn)，相對(duì)其通過(guò)壟斷地位攫取的高額利潤(rùn)，其分配給國(guó)家這個(gè)股東的利潤(rùn)實(shí)在是“杯水車(chē)薪”。〔32〕2001－2010年，滬深兩市國(guó)有上市公司分紅情況見(jiàn)下表:

表2 2001－2010年國(guó)有上市公司分紅情況(單位:億元)〔33〕

3．國(guó)有資本收益支出不合理

分稅制改革以后，我國(guó)國(guó)有企業(yè)暫緩上繳利潤(rùn)，使得國(guó)有企業(yè)留存了大量利潤(rùn);國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度試行以來(lái)，國(guó)有企業(yè)也只上繳了很小一部分的利潤(rùn)給國(guó)家。這與我國(guó)國(guó)有企業(yè)的公有制屬性不相吻合，與國(guó)有企業(yè)所占有的壟斷資源不相匹配，與全體公民對(duì)國(guó)有企業(yè)的期待更是相差甚遠(yuǎn)。

與我國(guó)國(guó)有資本收益較少惠及民生相比，西方國(guó)家國(guó)有企業(yè)向政府公共預(yù)算直接分紅，額度很大。美國(guó)州立國(guó)有企業(yè)，采取直接向老百姓分紅的方式派送國(guó)企紅利。比如，阿拉斯加州成立永久基金公司，該基金公司專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)管理和保護(hù)石油等資源的租金收入。從1982年起連續(xù)20多年，該基金公司向符合條件的該州居民發(fā)放每人每年幾百至上千美元的分紅?！?4〕英國(guó)、法國(guó)和德國(guó)則是直接通過(guò)財(cái)政政府公共預(yù)算將國(guó)企利潤(rùn)上繳國(guó)庫(kù)?！?5〕

根據(jù)《試行意見(jiàn)》與《完善通知》的相關(guān)規(guī)定，部分中央國(guó)有企業(yè)上繳利潤(rùn)的比率為5% －10%。首先，上繳的利潤(rùn)占利潤(rùn)總額的比例就較低;其次，繳上來(lái)的利潤(rùn)再次支出時(shí)，用于社會(huì)保障民生的份額更少。在中國(guó)財(cái)政部的網(wǎng)站上，只查到了部分國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收支數(shù)據(jù)，2008、2009年，中央國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出約1550億元，而用于社會(huì)保障民生的支出只有10億元;2013年，中央國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收入1058．43億元，預(yù)算支出978．19億元，其中用于社會(huì)保障民生支出65億元;〔36〕2014年，中央國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收入1410．91億元，預(yù)算支出1419．12億元，其中用于社會(huì)保障民生支出184億元?！?7〕而與此形成鮮明對(duì)比的是，國(guó)有企業(yè)高管享受高額年薪制，國(guó)企員工高工資、高福利，國(guó)有企業(yè)投資擴(kuò)張，“與民爭(zhēng)利”。

(二)導(dǎo)致我國(guó)國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)分配問(wèn)題的原因分析

我國(guó)國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)分配制度幾經(jīng)變遷，終于確立了稅利分流的框架，也發(fā)展到了國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度階段。為什么時(shí)至今日，我國(guó)廣大民眾對(duì)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度，對(duì)國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)分配制度依然怨聲載道?不外乎以下幾個(gè)方面:

1．體制改革排異

縱觀我國(guó)國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)分配制度的發(fā)展史，不難發(fā)現(xiàn)，每一次利潤(rùn)分配制度的變遷都以國(guó)有企業(yè)改革為突破口。無(wú)論是最初的統(tǒng)收統(tǒng)支，還是后來(lái)的稅利合一，無(wú)外乎都是沿著國(guó)有企業(yè)與國(guó)家之間財(cái)政分配關(guān)系嬗變這一邏輯主線。換句話說(shuō)，不管是國(guó)家多一點(diǎn)還是企業(yè)多一點(diǎn)，都是在社會(huì)主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下進(jìn)行的。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，國(guó)家在社會(huì)主義建設(shè)中集國(guó)家財(cái)產(chǎn)所有者與社會(huì)生活管理者雙重身份于一身，國(guó)家在國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)分配中很難獨(dú)善其身，國(guó)有企業(yè)哪怕獲得一點(diǎn)點(diǎn)自主權(quán)，都是在國(guó)家行政干預(yù)主導(dǎo)下實(shí)現(xiàn)的。直到中共十四大提出建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，改革者意識(shí)到國(guó)家要從國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)中抽離出來(lái)，從而創(chuàng)設(shè)了具有中國(guó)特色的國(guó)有資產(chǎn)管理體制，國(guó)有資產(chǎn)也開(kāi)始向國(guó)有資本轉(zhuǎn)化，真正在形式上確立了政府公共預(yù)算與國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算相互獨(dú)立卻又互相影響的國(guó)家財(cái)政預(yù)算管理體系。

這也標(biāo)志著，我國(guó)財(cái)政管理體制進(jìn)入了“雙元結(jié)構(gòu)財(cái)政”時(shí)代。然而，正是基于國(guó)有資本的雙重屬性，雙元財(cái)政開(kāi)始不斷地磨合。一方面，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度自身仍遺留有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的改革痕跡，國(guó)有企業(yè)與國(guó)家之間的財(cái)政分配關(guān)系難以徹底摒除路徑依賴(lài);另一方面，國(guó)有資本的逐利本能又使得國(guó)家要在國(guó)有企業(yè)運(yùn)營(yíng)過(guò)程中獲取財(cái)產(chǎn)利益。因此，國(guó)資委的橫空出世有效地阻斷了國(guó)家伸向國(guó)有資本的惡手，同時(shí)，又在一定程度上限制了國(guó)有企業(yè)自我市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。

2．法律傳統(tǒng)隔閡

經(jīng)濟(jì)體制改革與國(guó)有企業(yè)改革結(jié)伴同行，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，出臺(tái)了一系列與西方法律文化接軌的法律法規(guī)，如《公司法》的修訂，這些適合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的法律法規(guī)，賦予了我國(guó)各經(jīng)濟(jì)主體自由競(jìng)爭(zhēng)的權(quán)利。我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)管理體制的改革，也催生了一系列配套法律法規(guī)，如2003年的《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理?xiàng)l例》、2007年的《試行意見(jiàn)》、2008年的《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》。

《公司法》的修訂引入了世界上先進(jìn)的立法技術(shù)，對(duì)我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制起到了保駕護(hù)航的作用。國(guó)有資本投入運(yùn)營(yíng)后，也是獨(dú)立的經(jīng)營(yíng)主體，與其他經(jīng)濟(jì)主體一起參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。那么，問(wèn)題來(lái)了!當(dāng)國(guó)有資本與其他主體之間因社會(huì)主義市場(chǎng)法律關(guān)系引發(fā)沖突時(shí)，是適用《公司法》還是適用與國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)相關(guān)的單獨(dú)法規(guī)?且不說(shuō)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算相關(guān)法律法規(guī)的立法技術(shù)不太成熟，僅憑這些法規(guī)對(duì)國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)分配的本質(zhì)定位不清這一點(diǎn)，就足以表明，立法者仍然用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期的法律思維來(lái)解決市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的國(guó)有企業(yè)與國(guó)家之間的財(cái)政分配關(guān)系。這必然導(dǎo)致新時(shí)期的國(guó)有企業(yè)與國(guó)家之間的分配關(guān)系與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不相容。

3．憲政程序缺失

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，我國(guó)國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)分配制度長(zhǎng)期在行政主導(dǎo)下實(shí)現(xiàn)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，國(guó)有資產(chǎn)管理體制的改革與國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度的試行，在很大程度上沿襲了傳統(tǒng)利潤(rùn)分配關(guān)系的路徑。其實(shí)，國(guó)有企業(yè)與國(guó)家的財(cái)政分配關(guān)系，在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制中，已經(jīng)演變?yōu)閮煞N互相交融的分配關(guān)系。一是政府公共財(cái)政預(yù)算管理體制下，國(guó)有企業(yè)與國(guó)家之間的稅收分配關(guān)系，二是國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算管理體制下，出資人與國(guó)有企業(yè)之間的財(cái)產(chǎn)分配關(guān)系。而這兩種分配關(guān)系，又均受制于社會(huì)主義復(fù)式預(yù)算制度。遺憾的是，我國(guó)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度，沒(méi)有體現(xiàn)出資人與國(guó)有企業(yè)之間平等的財(cái)產(chǎn)利益，沒(méi)有體現(xiàn)全體公民對(duì)國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)的監(jiān)督權(quán)。實(shí)際上這就是有時(shí)候憲政程序缺失的表現(xiàn)。

四、我國(guó)國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)分配制度完善對(duì)策

國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)分配制度存在問(wèn)題，理論界和實(shí)務(wù)界早已達(dá)成共識(shí)，而對(duì)于國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)分配制度的完善卻眾說(shuō)紛紜。有的認(rèn)為國(guó)有資本收益上繳比例要達(dá)到50%〔38〕，有的認(rèn)為國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算應(yīng)該由國(guó)資委來(lái)編制，更有甚者認(rèn)為國(guó)有企業(yè)在我國(guó)完全沒(méi)有存在的必要。以上觀點(diǎn)都有其合理性，但是我國(guó)是社會(huì)主義國(guó)家，國(guó)有企業(yè)在我國(guó)將會(huì)持續(xù)存在，如何在現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)制度下，進(jìn)一步完善國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)分配制度，讓全體公民滿(mǎn)意才最重要?？梢詮囊韵聨讉€(gè)方面完善:

(一)完善國(guó)有資產(chǎn)管理體制

國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)分配是國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度一個(gè)微觀環(huán)節(jié)，也是一個(gè)非常重要的環(huán)節(jié);國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)分配制度的演變，是國(guó)有企業(yè)與國(guó)家之間財(cái)政分配關(guān)系博弈的歷史，也是一段與國(guó)有企業(yè)的改革、發(fā)展密切相關(guān)的歷史。然而，預(yù)算實(shí)際上是一個(gè)政治過(guò)程，研究預(yù)算等同于研究政治的另一表達(dá)?！?9〕當(dāng)然，我們不可能就一個(gè)國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)分配制度，去挖掘國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度背后的政治動(dòng)因，但我們可以從整個(gè)國(guó)有資產(chǎn)管理體制入手，去重新配置國(guó)有資產(chǎn)管理體制中相關(guān)部門(mén)的職權(quán)，去合理界定部門(mén)權(quán)力與全體公民權(quán)利的邊界。

現(xiàn)行國(guó)有資產(chǎn)管理體制，沒(méi)有區(qū)分國(guó)有資本的國(guó)家所有權(quán)與全體公民私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的屬性，仍然以行政權(quán)力的行使來(lái)代替私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的契約特質(zhì)。因此，我們要進(jìn)一步完善國(guó)有資產(chǎn)管理體制，逐步形成一個(gè)與國(guó)家所有權(quán)、全體公民私有財(cái)產(chǎn)權(quán)相互制衡的國(guó)有資產(chǎn)管理體制。

(二)完善國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度

2014年，《預(yù)算法》的重新修訂，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算進(jìn)一步完善并走入了公眾視野，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度將成為重新界定國(guó)有企業(yè)與國(guó)家之間財(cái)政分配關(guān)系的核心內(nèi)容，相應(yīng)的制度建設(shè)首當(dāng)其沖。

目前，我國(guó)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算涵蓋的是國(guó)有企業(yè)。但是，并沒(méi)有涵蓋所有國(guó)有企業(yè)。在中央，只涵蓋了本級(jí)國(guó)有企業(yè)，而發(fā)改委、交通部、鐵道部、公安部和安全部等部屬?lài)?guó)有企業(yè)沒(méi)有涵蓋進(jìn)去，還有金融類(lèi)國(guó)有企業(yè)尚未納入國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算范圍，恰恰是這些金融類(lèi)企業(yè)盈利水平最高;在地方，沒(méi)有涵蓋所有級(jí)別的國(guó)有企業(yè)，當(dāng)前國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算對(duì)象為一級(jí)國(guó)有企業(yè)，對(duì)二級(jí)及以下國(guó)有企業(yè)沒(méi)有納入征收范圍。

隨著新的《預(yù)算法》開(kāi)始實(shí)施，我們要著手修訂國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度，逐步擴(kuò)大國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算范圍。首先，將所有中央和地方、所有一級(jí)以及一級(jí)以下國(guó)有企業(yè)全部納入國(guó)有資本收益收繳范圍。如果一步到位比較困難，國(guó)務(wù)院應(yīng)該聯(lián)合相關(guān)部門(mén)，制定擴(kuò)大計(jì)劃，確定逐年擴(kuò)大預(yù)算范圍內(nèi)的國(guó)有企業(yè)的行業(yè)、類(lèi)別和家數(shù)。其次，授權(quán)地方政府制定適合地方的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度，結(jié)合以前地方試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)，探索我國(guó)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度的發(fā)展之路。

(三)合理確定國(guó)有企業(yè)真實(shí)利潤(rùn)

真實(shí)的利潤(rùn)是國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)分配的前提，也是國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度的重要基礎(chǔ)。國(guó)有企業(yè)的利潤(rùn)與企業(yè)的成本、費(fèi)用相關(guān)，本應(yīng)是一個(gè)簡(jiǎn)單的會(huì)計(jì)學(xué)概念。國(guó)有企業(yè)的公有制屬性，決定了國(guó)有企業(yè)的真實(shí)利潤(rùn)又與民營(yíng)企業(yè)存在本質(zhì)區(qū)別，而且根據(jù)國(guó)有企業(yè)所占有的公共資源不同，不同行業(yè)的國(guó)有企業(yè)之間的利潤(rùn)差異也非常之大。比如，很多資源型國(guó)有企業(yè)，僅僅擁有探礦權(quán)或者開(kāi)采權(quán)就能夠獲得高額利潤(rùn)，此外，一些具有壟斷市場(chǎng)地位的國(guó)有企業(yè)，比如中石化、中國(guó)移動(dòng)等類(lèi)似企業(yè)，他們的利潤(rùn)水平大大高于其他國(guó)有企業(yè)?，F(xiàn)行《中央企業(yè)國(guó)有資本收益收取管理辦法》考慮了不同行業(yè)國(guó)有企業(yè)之間的差別，將國(guó)有資本收益上繳比例進(jìn)行了分類(lèi)。但是，這種粗糙的行業(yè)區(qū)分下的國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)分配方案缺乏相應(yīng)的理論基礎(chǔ)，在源頭上就導(dǎo)致了國(guó)有企業(yè)行業(yè)之間的不公平。

因此，合理確定國(guó)有企業(yè)的真實(shí)利潤(rùn)，要將會(huì)計(jì)學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)兩種不同計(jì)量方法相結(jié)合。首先，應(yīng)該扣除國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)中資源要素價(jià)值。〔40〕其次，要查明國(guó)有企業(yè)的準(zhǔn)確成本。這是會(huì)計(jì)學(xué)上的計(jì)量方法。國(guó)有企業(yè)的公有制屬性，也決定了國(guó)有企業(yè)在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制中，除了要實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本保值增值的目標(biāo)，還要承擔(dān)一定的社會(huì)責(zé)任。這部分社會(huì)責(zé)任有時(shí)被國(guó)有企業(yè)利用，用于降低其真實(shí)利潤(rùn)數(shù)額。有一些人認(rèn)為，國(guó)有企業(yè)提供了很多公共產(chǎn)品或者準(zhǔn)公共產(chǎn)品，有時(shí)還必須配合國(guó)家宏觀政策調(diào)節(jié)資源配置。不可否認(rèn)，國(guó)有企業(yè)承擔(dān)的這部分責(zé)任相應(yīng)提高了其經(jīng)營(yíng)成本，但是國(guó)有企業(yè)的國(guó)有資本與行政事業(yè)單位的國(guó)有資本有本質(zhì)區(qū)別，行政事業(yè)單位的國(guó)有資本僅僅是國(guó)家公共管理職能的需求，沒(méi)有逐利性，而國(guó)有企業(yè)中的國(guó)有資本從一開(kāi)始就承擔(dān)保值增值職能，具有逐利性?！?1〕筆者認(rèn)為，只要國(guó)有企業(yè)的公有制屬性不變，國(guó)有企業(yè)承擔(dān)社會(huì)公共責(zé)任的現(xiàn)狀不會(huì)改變，為了避免部分國(guó)有企業(yè)夸大這部分責(zé)任的功能，借此減少?lài)?guó)有企業(yè)利潤(rùn)，我們可以通過(guò)嚴(yán)格的財(cái)政補(bǔ)貼政策彌補(bǔ)國(guó)有企業(yè)的付出。鑒于該內(nèi)容與本文關(guān)聯(lián)不大，在此不贅述。

(四)全面確立人大監(jiān)督程序

無(wú)論是國(guó)有資產(chǎn)管理體制與國(guó)有企業(yè)的改革，還是國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度與國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)分配制度的完善，都必須建立在立法先行的基礎(chǔ)之上。我國(guó)是社會(huì)主義國(guó)家，公有制是我國(guó)的基本經(jīng)濟(jì)制度，我們的經(jīng)濟(jì)體制乃至所有制度的建構(gòu)，都應(yīng)該以全體公民的權(quán)利為起點(diǎn)和終點(diǎn)。

首先，要確立國(guó)有資產(chǎn)的終極所有者——全體公民的權(quán)利本位。理順全體公民與國(guó)家之間的一級(jí)委托代理關(guān)系，厘清國(guó)家與國(guó)有資產(chǎn)出資人的二級(jí)委托代理關(guān)系?；蛘哒f(shuō)，在整個(gè)憲政層面，要賦予全體公民對(duì)國(guó)有資產(chǎn)出資人、國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者和國(guó)有資產(chǎn)管理者的監(jiān)督權(quán)。全體公民對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)督權(quán)體現(xiàn)在國(guó)有資產(chǎn)的投資決策權(quán)、國(guó)有資產(chǎn)管理的參與權(quán)、國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)的知情權(quán)。

其次，要確立全國(guó)人民代表大會(huì)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)管理體制的監(jiān)督權(quán)。國(guó)有資產(chǎn)的投資、管理和運(yùn)營(yíng)，均應(yīng)通過(guò)全國(guó)人民代表大會(huì)授權(quán)?？紤]到我國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)的現(xiàn)實(shí)，可以在全國(guó)人大常委會(huì)下設(shè)立國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算工作委員會(huì)，其工作職責(zé)與預(yù)算工作委員會(huì)類(lèi)似。〔42〕新的《預(yù)算法》進(jìn)一步明確了國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算與政府公共預(yù)算相互獨(dú)立的地位，因此，設(shè)置國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算工作委員會(huì)與預(yù)算工作委員會(huì)，既有可行性又有必要性。

注釋:

〔1〕新中國(guó)剛成立時(shí)，國(guó)民經(jīng)濟(jì)的重要載體稱(chēng)謂是國(guó)營(yíng)企業(yè)，后來(lái)隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的推進(jìn)，又改為國(guó)有企業(yè)。為了行文和閱讀方便，本文統(tǒng)一稱(chēng)謂為國(guó)有企業(yè)。

〔2〕1952年1月，財(cái)政部頒布《國(guó)營(yíng)企業(yè)提用企業(yè)獎(jiǎng)勵(lì)基金暫行辦法》，該辦法規(guī)定，企業(yè)獎(jiǎng)勵(lì)基金的來(lái)源為經(jīng)國(guó)家批準(zhǔn)的計(jì)劃利潤(rùn)和超計(jì)劃利潤(rùn)，企業(yè)獎(jiǎng)勵(lì)基金的使用辦法包括先進(jìn)工作者和勞動(dòng)模范及先進(jìn)單位的獎(jiǎng)金、特殊困難職工救助、集體福利事業(yè)支出，企業(yè)獎(jiǎng)勵(lì)基金的提取辦法根據(jù)企業(yè)類(lèi)別劃分為三類(lèi)，不同類(lèi)別的企業(yè)提取基數(shù)不同。

〔3〕1955年8月，政務(wù)院頒布《國(guó)營(yíng)企業(yè)1954年超計(jì)劃利潤(rùn)分成和使用辦法》。該辦法規(guī)定，對(duì)于國(guó)有企業(yè)1954年的超計(jì)劃利潤(rùn)部分，通過(guò)不同比例劃歸相關(guān)部門(mén)使用。

〔4〕1958年5月，國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于實(shí)行企業(yè)利潤(rùn)留成的幾項(xiàng)規(guī)定》，這份文件對(duì)利潤(rùn)留成的使用范圍、利潤(rùn)留成比例做了詳細(xì)規(guī)定。

〔5〕1979年7月，國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于國(guó)營(yíng)企業(yè)實(shí)行利潤(rùn)留成的規(guī)定》、《關(guān)于擴(kuò)大國(guó)營(yíng)工業(yè)企業(yè)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)的若干規(guī)定》。這些文件從綱領(lǐng)上，規(guī)定了國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)的權(quán)限內(nèi)容。

〔6〕1983年4月，財(cái)政部頒發(fā)《關(guān)于國(guó)營(yíng)企業(yè)利改稅試行辦法》，要求在全國(guó)范圍內(nèi)，對(duì)國(guó)有企業(yè)實(shí)施利改稅改革，歷史上稱(chēng)之為“第一步利改稅”;1984年，國(guó)家總結(jié)第一次利改稅的經(jīng)驗(yàn)，決定對(duì)國(guó)有企業(yè)完全以稅代利，歷史上稱(chēng)之為“第二步利改稅”。

〔7〕1986年，國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于深化企業(yè)改革增強(qiáng)企業(yè)活力的決定》，該決定允許大中型國(guó)有企業(yè)實(shí)行承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制，在小型企業(yè)中推行租賃制，條件許可的前提下試點(diǎn)股份制改革。

〔8〕鄧子基:《稅利分離研究》，廈門(mén):廈門(mén)大學(xué)出版社，1994年，第211頁(yè)。

〔9〕《企業(yè)財(cái)務(wù)通則》第三十二條規(guī)定，企業(yè)利潤(rùn)應(yīng)依法繳納企業(yè)所得稅，稅后利潤(rùn)首先應(yīng)該向投資者分配。

〔10〕何自力等:《公司治理:理論、機(jī)制和模式》，天津:天津人民出版社，2006年。

〔11〕呂大剛:《國(guó)有企業(yè)改革的方向:反壟斷和市場(chǎng)化》，南開(kāi)大學(xué)2010年博士論文，第51頁(yè)。

〔12〕2003年出臺(tái)的《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》與2008年頒布的《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》構(gòu)成了現(xiàn)行國(guó)有資產(chǎn)管理體制的行政法規(guī)和法律框架。

〔13〕〔33〕張舒:《我國(guó)國(guó)有企業(yè)收益分配情況研究》，《山西財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》2013年第8期，第42、45頁(yè)。

〔14〕〔16〕〔18〕黃振東:《公共財(cái)政框架下的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算研究》，湖南大學(xué)2009年碩士論文，第14、14、17 頁(yè)。

〔15〕張國(guó)慧、吳作章、王建志:《五省市國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度試行情況的調(diào)查》，《地方財(cái)政研究》2006年第9期，第49頁(yè)。

〔17〕宋靜:《國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算管理的框架體系研究》，江蘇大學(xué)2008年碩士學(xué)位論文，第38頁(yè)。

〔19〕葉振鵬、張馨:《雙元結(jié)構(gòu)財(cái)政——中國(guó)財(cái)政模式研究》，北京:經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，1995年。

〔20〕廖添土:《國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算:歷史考察與制度重構(gòu)》，福建師范大學(xué)2010年博士論文，第100頁(yè)。

〔21〕李榮融:《五年來(lái)國(guó)有企業(yè)改革發(fā)展取得重大進(jìn)展》，《工業(yè)審計(jì)與會(huì)計(jì)》2008年第2期，第5頁(yè)。

〔22〕高路易、高偉彥、張春霖:《國(guó)有企業(yè)分紅:分多少?分給誰(shuí)?》，http://wenku．baidu．com/link?url=imfjqHAt3fyjA9mktDyC6GKQoGwmKz2VA2MNYdUObA0KKG_6SjkzKa7ltfuw_rMWUDeN2cc8LbZpiNPyz8Ed JUgqknTXyOjG8yIugSkLSJG，2015－1－21。

〔23〕第一類(lèi)為煙草、石油石化、電力、電信、煤炭等具有資源型特征的企業(yè)，上交比例為10%;第二類(lèi)為鋼鐵、運(yùn)輸、電子、貿(mào)易、施工等一般競(jìng)爭(zhēng)性企業(yè)，上交比例為5%;第三類(lèi)為軍工企業(yè)和轉(zhuǎn)制科研院所企業(yè)，上交比例3年后再定;國(guó)有控股、參股企業(yè)應(yīng)付國(guó)有投資者股利股息按照股東大會(huì)決議通過(guò)的利潤(rùn)分配。

〔24〕第一類(lèi)為企業(yè)稅后利潤(rùn)的15%;第二類(lèi)為企業(yè)稅后利潤(rùn)的10%;第三類(lèi)為企業(yè)稅后利潤(rùn)的5%;第四類(lèi)免交國(guó)有資本收益。

〔25〕〔34〕〔42〕吳曉紅:《我國(guó)國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)分配法律制度研究》，安徽大學(xué)2014年博士論文，第63、75、90 頁(yè)。

〔26〕參見(jiàn)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，http://www．ce．cn/xwzx/gnsz/szyw/201311/18/t20131118_1767104．shtml，2015 －1 －26。

〔27〕〔28〕段文斌、駱昭東:《治理機(jī)制、行業(yè)聚集與國(guó)有工業(yè)部門(mén)績(jī)效變動(dòng)模式》，《南開(kāi)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2009年第5期，第138、139頁(yè)。

〔29〕根據(jù)財(cái)政部網(wǎng)站上相關(guān)數(shù)據(jù)整理，http://qys．mof．gov．cn/zhengwuxinxi/qiyeyunxingdongtai/200904/t20090421_135002．html，2015 －2 －23。

〔30〕〔32〕王曉穎:《國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)分配問(wèn)題研究》，山西財(cái)經(jīng)大學(xué)2010年碩士學(xué)位論文，第9、10頁(yè)。

〔31〕〔35〕王昊:《國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)分配的沿革與現(xiàn)狀分析》，《經(jīng)營(yíng)管理者》2013年第8期，第39、40頁(yè)。

〔36〕根據(jù)財(cái)政部數(shù)據(jù)整理，http://www．mof．gov．cn/zhengwuxinxi/caizhengshuju/201406/t20140624_1103948．html，2015 －3 －27。

〔37〕參見(jiàn)《2014 年中央國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收支情況》，http://qys．mof．gov．cn/zhuantilanmu/gyzbjyys/201502/t20150205_1188824．htm，2015 －3 －27。

〔38〕萬(wàn)靜:《專(zhuān)家質(zhì)疑國(guó)企上繳利潤(rùn)方案合法性》，《法制日?qǐng)?bào)》2008年3月2日，第008版。

〔39〕〔美〕阿倫·威爾達(dá)夫斯基:《預(yù)算過(guò)程中的新政治學(xué)》，上海財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社，2006年，第61頁(yè)。

〔40〕要素價(jià)值論是經(jīng)濟(jì)學(xué)的一種觀點(diǎn)。其認(rèn)為土地、資本和勞動(dòng)三種要素共同創(chuàng)造價(jià)值，資源要素價(jià)值即占有資源應(yīng)該支付的報(bào)酬或資源的使用費(fèi)。例如，土地的租金、資源的使用價(jià)格。

〔41〕周煒、宋曉滿(mǎn)、白云霞:《國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)分配制度研究》，《財(cái)會(huì)月刊》2011年第8期，第3頁(yè)。