新型城鎮(zhèn)化視野下地方政府決策體制的優(yōu)化

周仁標(biāo)

（安徽師范大學(xué) 法學(xué)院，安徽 蕪湖 241002）

1 問題的提出

城鎮(zhèn)化也稱城市化，是由以農(nóng)業(yè)為主的傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會向以工業(yè)和服務(wù)業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和信息產(chǎn)業(yè)為主的現(xiàn)代城市社會發(fā)展演變的歷史過程.世界各國的發(fā)展經(jīng)驗表明，現(xiàn)代化是依托工業(yè)化、城鎮(zhèn)化，由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會和后工業(yè)社會轉(zhuǎn)變的過程.沒有工業(yè)化與城鎮(zhèn)化，就沒有現(xiàn)代化，城鎮(zhèn)化既是現(xiàn)代化發(fā)展的必由之路，也是現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，城鎮(zhèn)化的發(fā)展水平是衡量一國現(xiàn)代化水平的重要標(biāo)志.諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎獲得者斯蒂格利茨曾預(yù)言，美國的新技術(shù)革命和中國的城鎮(zhèn)化是21世紀(jì)帶動世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“兩大引擎”[1].

改革開放以前，我國城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程緩慢，據(jù)統(tǒng)計，從建國至1978年，城鎮(zhèn)化率僅為17.9%.改革開放以后，城鎮(zhèn)化發(fā)展明顯加速，且呈現(xiàn)出城市數(shù)量增多、地域面積拓展、人口規(guī)模擴(kuò)大等特點.城市數(shù)量由建國初期的131個發(fā)展到2012年末的658個，建制鎮(zhèn)數(shù)量也由建國初期的5402個增加至19881個[2].在地域面積和人口規(guī)模上，以合肥市為例，建國以前，舊城區(qū)面積只有5.2平方公里，常住人口僅6.06萬人，截至2012年底，合肥市建成區(qū)面積為263平方公里，常住人口370萬人，分別是建國前的近51倍和61倍.據(jù)國家統(tǒng)計局提供的數(shù)據(jù)，2013年我國城鎮(zhèn)化率達(dá)到了53.73%.但是，在所統(tǒng)計的城鎮(zhèn)人口中，“人戶分離人口”達(dá)到了2.89億人，其中流動人口為2.45億人，真正的“戶籍城鎮(zhèn)化率”僅為35.7%左右.與此同時，我國農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題（即“三農(nóng)問題”）并未得到有效解決，城鄉(xiāng)收入差距近幾年雖有縮小，但總體上差距仍然過大，如2013年農(nóng)村居民人均純收入和城鎮(zhèn)居民可支配收入比是1∶3.03，較1990年的1∶2.20高0.83倍，較2000年的1∶2.79高0.24倍.此外，我國城鎮(zhèn)化發(fā)展中還存在著城鎮(zhèn)規(guī)模結(jié)構(gòu)不合理，對外輻射能力較弱；城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)特色不夠鮮明，空間布局不合理；固定資產(chǎn)投資過度，資源環(huán)境壓力大等問題[3].以上數(shù)據(jù)充分說明，我國城鎮(zhèn)化在得到迅速發(fā)展的同時，也暴露出諸多弊端，傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化發(fā)展模式已成為阻礙經(jīng)濟(jì)社會乃至城鎮(zhèn)化自身發(fā)展的障礙.

2012年12月15日至16日中央經(jīng)濟(jì)工作會議在北京舉行，會議提出經(jīng)濟(jì)工作的主要任務(wù)是積極穩(wěn)妥地推進(jìn)城鎮(zhèn)化，著力提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量.指出城鎮(zhèn)化是我國現(xiàn)代化建設(shè)的歷史任務(wù)，也是擴(kuò)大內(nèi)需的最大潛力所在，要圍繞提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，因勢利導(dǎo)、趨利避害，積極引導(dǎo)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展.要構(gòu)建科學(xué)合理的城市格局，大中小城市和小城鎮(zhèn)、城市群要科學(xué)布局，與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)布局緊密銜接，與資源環(huán)境承載能力相適應(yīng).要把有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化作為重要任務(wù)抓實抓好.要把生態(tài)文明理念和原則全面融入城鎮(zhèn)化全過程，走集約、智能、綠色、低碳的新型城鎮(zhèn)化道路.2013年7月9日，李克強在廣西主持召開的部分省區(qū)經(jīng)濟(jì)形勢座談會上指出，要統(tǒng)籌“新四化”（即工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化）發(fā)展，促進(jìn)工業(yè)化和信息化深度融合，推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化[4].2013年11月12日，中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第三次全體會議通過的決定提出，完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制機制.堅持走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化，推動大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)融合發(fā)展，促進(jìn)城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)協(xié)調(diào)推進(jìn).優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)和管理格局，增強城市綜合承載能力.

新型城鎮(zhèn)化是針對傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化所存在的以犧牲農(nóng)業(yè)和糧食、生態(tài)和環(huán)境為代價，片面追求城市規(guī)模擴(kuò)大、空間擴(kuò)張等弊端，而提出的一種全新的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式，它是以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體、產(chǎn)城互動、節(jié)約集約、生態(tài)宜居、和諧發(fā)展為基本特征，大中小城市、小城鎮(zhèn)、新型農(nóng)村社區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展、互促共進(jìn)的城鎮(zhèn)化.因此，新型城鎮(zhèn)化是一項涉及城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)、社會、文化、生態(tài)等全面而復(fù)雜的系統(tǒng)工程，是一場全面而深刻的社會變革.在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的進(jìn)程中，作為主要推動力量的各級地方政府，既是城鎮(zhèn)化建設(shè)的發(fā)起者，更是促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的組織者和引導(dǎo)者，需要在尊重市場和社會發(fā)展規(guī)律的前提下，充分發(fā)揮政府對市場經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的調(diào)控和引導(dǎo)職能，通過制定和實施科學(xué)的公共政策，促進(jìn)城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村、經(jīng)濟(jì)與社會、人與自然的協(xié)調(diào)發(fā)展.為此，構(gòu)建完善的地方政府決策體制是新型城鎮(zhèn)化的應(yīng)有之義和必然要求.

2 城鎮(zhèn)化進(jìn)程中我國地方政府決策體制存在的缺陷

地方政府決策體制是地方政府決策價值理念、組織體系、權(quán)力配置、程序、規(guī)則和方式等的總稱.隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的建立和民主政治的發(fā)展，地方政府的決策體制較改革開放以前有了明顯進(jìn)步，如在決策中重視聽取專家的意見、決策程序趨于規(guī)范、決策權(quán)力逐級下放等.然而，當(dāng)前以地方政府為主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，各級地方政府不同程度地存在著決策價值理念偏頗、決策組織體系不健全、民眾參與機制缺失、決策程序不嚴(yán)謹(jǐn)、決策規(guī)則和方式不規(guī)范等缺陷，這也是導(dǎo)致城鎮(zhèn)化建設(shè)缺陷的重要原因.

2.1 決策價值理念偏頗

在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，影響地方政府決策價值判斷的因素主要有現(xiàn)行的官員政績考核機制、任期制度和流動制度等.經(jīng)過多年的實踐與探索，我國地方官員的政績考核正朝著對經(jīng)濟(jì)、社會、文化、生態(tài)等進(jìn)行綜合考核的方向發(fā)展，如2013年12月9日中央組織部印發(fā)的《關(guān)于改進(jìn)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核工作的通知》規(guī)定“地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部的年度考核、目標(biāo)責(zé)任考核、績效考核、任職考察、換屆考察以及其他考核考察，要看全面工作，看經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)文明建設(shè)和黨的建設(shè)的實際成效，看解決自身發(fā)展中突出矛盾和問題的成效，不能僅僅把地區(qū)生產(chǎn)總值及增長率作為考核評價政績的主要指標(biāo)，不能搞地區(qū)生產(chǎn)總值及增長率排名.”[5]但是，長期以來所形成的以GDP為主要指標(biāo)的官員政績考核機制并沒有發(fā)生根本性的改變，尤其在城鄉(xiāng)建設(shè)的過程中，一些地方尚未將資源配置、收入分配和環(huán)境保護(hù)等納入官員政績考核的指標(biāo)體系，使得部分地方官員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部只顧局部利益和眼前利益，片面追求GDP的增長，而不顧城鄉(xiāng)之間不斷拉大的收入差距，無視農(nóng)村地區(qū)發(fā)展的滯后和農(nóng)民利益的損失.根據(jù)北京國際城市發(fā)展研究院2012年9月發(fā)布的《社會管理藍(lán)皮書——中國社會管理創(chuàng)新報告》，我國內(nèi)地城鄉(xiāng)居民收入比為3.3∶1，且貧富差距正在進(jìn)一步擴(kuò)大.同時，在一些官員中還不同程度地存在著“先發(fā)展后治理”或“先污染后治理”的發(fā)展理念，不注重環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展，結(jié)果經(jīng)濟(jì)效率雖然提高了，但是城鄉(xiāng)之間的差距卻拉大了，農(nóng)村地區(qū)的環(huán)境也在持續(xù)惡化，市民與農(nóng)民之間的矛盾日益尖銳.

我國現(xiàn)行地方領(lǐng)導(dǎo)干部的任用大多采用上級黨委任命的制度，由于缺乏剛性的制度約束和有效監(jiān)督，干部的任用隨意性較大，任期也較短，往往給地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展帶來了一些負(fù)面影響.有學(xué)者對我國1977～2007年間省級官員（省長和省委書記）的職位變動情況做了統(tǒng)計，發(fā)現(xiàn)改革開放30年來，我國省級領(lǐng)導(dǎo)的平均任期大約為4年（48.24個月）[6].地方領(lǐng)導(dǎo)干部任期短且不穩(wěn)定，致使一些地方急功近利，不從地方長遠(yuǎn)發(fā)展考慮，只注重任期內(nèi)的政績和發(fā)展目標(biāo)，常常采取粗放型、見效快的發(fā)展方式，使地方經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)明顯的短期性特征.在官員的使用上，長期以來在政界乃至學(xué)界存在一個認(rèn)識上的誤區(qū)，即認(rèn)為官員長期在一地區(qū)或部門任職，會形成一個既得利益階層，容易滋生任人唯親、執(zhí)法不公和貪污腐敗等行為，因此，許多地方都實行了官員定期流動的制度.官員流動過于頻繁，既不利于政府部門的專業(yè)化建設(shè)，也影響地方長遠(yuǎn)發(fā)展戰(zhàn)略的制定和實施，使得地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展缺乏連續(xù)性和穩(wěn)定性，既損害了人民群眾的長遠(yuǎn)利益，也降低了政府在人民群眾中的信譽，最終影響到經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展與社會主義和諧城鄉(xiāng)關(guān)系的建立.

2.2 決策組織體系不健全

現(xiàn)代公共決策系統(tǒng)主要是由決斷、信息和咨詢等子系統(tǒng)組成的體系，在這個體系中，各子系統(tǒng)之間既彼此獨立、各司其職，又相互聯(lián)系、密切配合，這種既分工又合作的體系結(jié)構(gòu)是實現(xiàn)政策制定科學(xué)化的重要保證.當(dāng)前城鎮(zhèn)化進(jìn)程中一些地方政府的決策組織體系不夠健全，主要表現(xiàn)在：

（1）就決斷系統(tǒng)而言，在省管縣體制下，城鄉(xiāng)發(fā)展的政策多是由省級政府制定并推動實施的，與該政策密切相關(guān)的城市與農(nóng)村之間基本上處于分割狀態(tài)，行政上的互不歸屬，市、縣兩級政府很難實現(xiàn)政策制定與執(zhí)行上的統(tǒng)一；而在市管縣體制下，現(xiàn)行的壓力型管理體制又使得市、縣兩級政府形成行政上的隸屬關(guān)系，在政策制定上，市級政府處于絕對的優(yōu)勢地位，涉及城鄉(xiāng)關(guān)系的政策多數(shù)是由市級政府制定，縣級政府則處于服從與執(zhí)行的地位.總之，在這兩種體制下，與城鄉(xiāng)發(fā)展密切相關(guān)的市縣兩級政府在政策的制定上很難有同等的參與權(quán)與話語權(quán)，而在政策的執(zhí)行上更是南轅北轍，城鄉(xiāng)之間難以實現(xiàn)統(tǒng)籌兼顧與協(xié)調(diào)發(fā)展.

（2）就信息系統(tǒng)而言，當(dāng)前地方政府的信息傳遞主要依賴于系統(tǒng)內(nèi)不同層級間的上傳與下達(dá)，信息系統(tǒng)的網(wǎng)絡(luò)化程度不高，組織內(nèi)部層次繁多，信息溝通渠道不暢.此外，從事信息收集、加工和處理的專業(yè)人員缺乏且素質(zhì)不高，信息存在失時、失全、失真的現(xiàn)象，在此種環(huán)境下制定的公共政策要么過時了，貽誤解決社會問題的有利時機，要么質(zhì)量不高或出現(xiàn)政策“打架”，不僅不能有效地解決社會問題，而且會產(chǎn)生許多不良的社會后果.

（3）就咨詢系統(tǒng)而言，改革開放以來，我國咨詢業(yè)獲得了長足發(fā)展，政府系統(tǒng)和民間出現(xiàn)了大量的研究機構(gòu)和咨詢公司，但總體來說，體制外的政策研究組織發(fā)育緩慢，不僅數(shù)量少，經(jīng)費不足，而且與決策層及官方咨詢機構(gòu)之間缺乏制度化的聯(lián)系渠道，在政策制定中發(fā)揮的作用極為有限.而體制內(nèi)的咨詢機構(gòu)由于在行政體制、經(jīng)費和工作上缺乏獨立性，因而缺少主動發(fā)現(xiàn)問題、開展調(diào)查研究、提供政策建議的內(nèi)在動力，常常充當(dāng)政府的宣傳或辦事機構(gòu)，不能有效地發(fā)揮政策咨詢的功能.決策組織體系的離散和不健全，是導(dǎo)致一些地方城鄉(xiāng)發(fā)展失衡以及政策制定缺乏科學(xué)性的重要根源.

2.3 民眾參與機制缺失

地方政府制定公共政策的目的是增進(jìn)轄區(qū)內(nèi)居民的公共利益，因此，了解和聽取民眾的利益要求是政策制定的邏輯起點和出發(fā)點.為此，需要暢通民眾的利益表達(dá)渠道，形成有利于民眾利益表達(dá)和參與政策制定的機制.然而，在一些地方，民眾的利益表達(dá)渠道和參與機制嚴(yán)重缺失.眾所周知，決策權(quán)力根據(jù)法律地位的不同可以分為正式的決策權(quán)力和非正式的決策權(quán)力.正式的決策權(quán)力以國家強制力為后盾，具有權(quán)威性和強制性.掌握正式?jīng)Q策權(quán)力的主體通常是政府、立法機關(guān)和執(zhí)政黨等.非正式的決策權(quán)力是指政治體系以外的主體，如利益集團(tuán)、大眾傳媒、公民等，主要通過各種參與渠道表達(dá)利益訴求，從而間接地對政策制定產(chǎn)生制約力和影響力.在當(dāng)前有關(guān)城鄉(xiāng)發(fā)展政策的制定上，這兩類權(quán)力主體所擁有的話語權(quán)和決策權(quán)嚴(yán)重失衡，前者常常獨享政策的制定權(quán)，而后者尤其是縣鄉(xiāng)地區(qū)的公民由于缺乏多種利益表達(dá)渠道和有效地參與政策制定的機制，加之受傳統(tǒng)“官本位”思想的束縛，參與公共決策的積極性和參與程度不高.如涉及戶籍、勞動用工、社會保障和環(huán)境保護(hù)等制度的安排上，多數(shù)地方均采取有利于城市和市民而不利于農(nóng)村和農(nóng)民的做法，這些政策雖然在短期內(nèi)可能不會產(chǎn)生嚴(yán)重的負(fù)面影響，但從長遠(yuǎn)來看，對于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展以及社會主義和諧社會建設(shè)都是極為不利的.

2.4 決策程序不嚴(yán)謹(jǐn)，決策規(guī)則和方式不規(guī)范

學(xué)界常常在政策是“實質(zhì)合理”還是“形式合理”的問題上存在分歧.支持“實質(zhì)合理”的學(xué)者認(rèn)為，公共政策應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)崇高的人類理想和價值，反映事物的本質(zhì)和規(guī)律.而支持“形式合理”的學(xué)者則認(rèn)為，公共政策應(yīng)體現(xiàn)多數(shù)人的意志，須經(jīng)過合法、合理的程序作出.其實二者之間是目的和手段的關(guān)系，是不能完全分割的，形式合理是實質(zhì)合理的前提和基礎(chǔ)，沒有科學(xué)的決策程序就難以保證政策制定的科學(xué)性與合理性，而實質(zhì)合理則是形式合理的應(yīng)然結(jié)果.科學(xué)的決策程序通常包括發(fā)現(xiàn)問題、確立目標(biāo)、方案設(shè)計與論證、方案抉擇、追蹤決策等功能環(huán)節(jié).然而，在當(dāng)前城鄉(xiāng)發(fā)展政策的制定上，科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)臎Q策程序沒有真正地建立起來.如在政策問題和目標(biāo)的確立上，不能嚴(yán)格地履行調(diào)查研究、了解民意、專家審定等程序，而主要是按照少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)人的意志行事，往往使得所確立的政策問題缺乏前瞻性，政策目標(biāo)的制定不切實際；在方案的設(shè)計上，不能發(fā)揮咨詢機構(gòu)和專家的作用，往往由相關(guān)的職能部門憑經(jīng)驗設(shè)計，且通常只有一種方案，不符合決策理論所要求的“多方案選優(yōu)”的原則；方案的設(shè)計者通常只注重政策的政治效應(yīng)而忽視其經(jīng)濟(jì)成本，只重視定性分析而忽視定量分析，方案的可行性論證缺失；在政策實踐中，普遍地存在著重決策制定而輕決策執(zhí)行的現(xiàn)象，忽視對政策過程的跟蹤與反饋，致使一些早已過時的政策依然在社會生活中運行，給社會發(fā)展和人民生活帶來一些不良的影響，2003年發(fā)生于廣州的孫志剛事件就是一個很好的例證.當(dāng)前，一些地方在政策制定中還存在著決策規(guī)則和方式不規(guī)范的問題，主要表現(xiàn)是：信息公開程度不高，許多涉及民眾切身利益的事項，如決策程序、執(zhí)行情況、財政收支等，不能及時地向社會公開；聽證、公示和專家咨詢制度的作用發(fā)揮有限，聽證制度實施范圍狹窄、隨意性大、代表產(chǎn)生不科學(xué)，公示范圍小、時間短、內(nèi)容缺乏針對性，專家咨詢搞形式、走過場等；社情民意的反映渠道不暢，許多涉及民眾切身利益的問題不能及時地反映到?jīng)Q策層；決策反饋制度未能有效地建立起來；決策方式不民主或不科學(xué)，主要表現(xiàn)為領(lǐng)導(dǎo)者的個人決策、領(lǐng)導(dǎo)層的精英決策以及簡單的少數(shù)服從多數(shù)的決策等.這些問題都嚴(yán)重制約了城鄉(xiāng)發(fā)展政策制定的民主化與科學(xué)化進(jìn)程.

3 優(yōu)化地方政府決策體制的路徑

3.1 完善官員政績考核與流動機制，樹立科學(xué)的決策價值理念

理念是行動的先導(dǎo)，建構(gòu)完善的地方政府決策體制，確保政策制定的科學(xué)化與合理性，地方政府須樹立科學(xué)的決策價值理念——科學(xué)發(fā)展觀，并以此來統(tǒng)領(lǐng)和指導(dǎo)決策行為.科學(xué)發(fā)展觀的核心是以人為本，基本要求是全面協(xié)調(diào)和可持續(xù)，根本方法是統(tǒng)籌兼顧，即“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展、統(tǒng)籌國內(nèi)發(fā)展和對外開放”.地方官員尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部須準(zhǔn)確領(lǐng)會科學(xué)發(fā)展觀的核心和精神實質(zhì)，自覺地將其作為制定各項政策的行動指南.為此，要摒除“先發(fā)展后治理”或“先發(fā)展城市，后帶動鄉(xiāng)村”的傳統(tǒng)觀念，在統(tǒng)籌規(guī)劃的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)城市與鄉(xiāng)村、經(jīng)濟(jì)與社會以及人的全面協(xié)調(diào)發(fā)展.

完善官員的政績考核與流動機制，是推動地方官員轉(zhuǎn)變決策理念、實現(xiàn)政策制定科學(xué)化和民主化的重要舉措.首先，要改進(jìn)官員的考核任用機制，改變目前由上級黨委和部門壟斷政績評價的現(xiàn)狀，把地方官員的考核主體范圍擴(kuò)大到所有與之有直接或間接工作聯(lián)系的個人或組織，如上級和下級機構(gòu)、其他國家機關(guān)和社會團(tuán)體、企事業(yè)單位和公民等.通過多元主體縱向與橫向的考核，增強考核的公開性、公正性和透明度，尤其是有關(guān)城鄉(xiāng)發(fā)展政策實施績效的考核，要確保農(nóng)村地區(qū)的居民有充分話語權(quán).其次，要充實和豐富考核內(nèi)容，按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，建立全面綜合的考核指標(biāo)體系，在考核內(nèi)容的設(shè)計上，既要注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度，又要注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方式和質(zhì)量；既要注重經(jīng)濟(jì)建設(shè)，又要注重經(jīng)濟(jì)與社會、人與自然的協(xié)調(diào)發(fā)展.在推動城鄉(xiāng)一體化的進(jìn)程中，要按照中央的要求，把政治標(biāo)準(zhǔn)放在首位，同時充分體現(xiàn)考核內(nèi)容的激勵性與約束性，“突出對人口資源、社會保障、節(jié)能減排、環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)、社會穩(wěn)定、黨風(fēng)廉政、群眾滿意度等約束性指標(biāo)的考核，強化對違反科學(xué)發(fā)展行為的剛性約束”[7].再次，完善地方官員的調(diào)動和異地交流制度.從維護(hù)地方長期穩(wěn)定和發(fā)展考慮，適當(dāng)控制地方主要領(lǐng)導(dǎo)人調(diào)動的頻率和異地交流的次數(shù).通過制度建設(shè)和激勵措施，鼓勵官員長期在一地工作，將其自身前途與當(dāng)?shù)匕l(fā)展緊密聯(lián)系在一起.只有這樣，才能有效地杜絕地方政府決策中的急功近利和短期行為，確保城鄉(xiāng)發(fā)展政策實施的連續(xù)性、穩(wěn)定性和長期性[8].

3.2 健全公共決策組織體系，構(gòu)建分工有序、合作高效的決策組織體制

決斷系統(tǒng)、信息系統(tǒng)和咨詢系統(tǒng)構(gòu)成現(xiàn)代公共決策的三大子系統(tǒng).在城鄉(xiāng)發(fā)展政策制定的過程中，決斷系統(tǒng)是指擁有最終決策權(quán)的地方政府及相關(guān)人員組成的體系.在我國政策實踐中，不乏各類決策權(quán)主體活動的身影，然而普遍存在的問題是決策多頭、決策權(quán)過于分散，缺乏一個經(jīng)過有效整合并享有最高權(quán)威的決策中樞，時常出現(xiàn)政策沖突和“打架”的現(xiàn)象.如戶籍部門在進(jìn)行戶籍制度改革的時候，很少考慮到城市在交通、就業(yè)、入學(xué)、醫(yī)療等方面的容納能力，往往就事論事，不能運用聯(lián)系和動態(tài)的觀點綜合地分析各方面的情況，致使制定出來的政策缺乏可行性.為此，有關(guān)城鄉(xiāng)發(fā)展政策的制定與實施，由于其涉及面廣、影響范圍大，需要將相關(guān)領(lǐng)域的部門和人員進(jìn)行整合，組建一個具有權(quán)威性、能夠統(tǒng)攬全局的決斷系統(tǒng)，從而確保公共政策的制定具有前瞻性、全局性和可行性.信息系統(tǒng)的健全程度和信息傳遞的效率決定了公共決策的質(zhì)量和水平，為此，需要建立一個以政府信息部門為主，聯(lián)系各地區(qū)、各部門和全社會的綜合性信息網(wǎng)絡(luò).在政府體系內(nèi)部，通過實行全員信息工作責(zé)任制、信息聯(lián)系點、定期聯(lián)系通報制度、目標(biāo)管理和考評獎懲制度、培養(yǎng)高素質(zhì)的信息專兼職人才隊伍等措施，保證縱向與橫向的政府和部門之間的信息溝通順暢；同時，建立政府與體系外的信息機構(gòu)如研究機構(gòu)、大學(xué)和圖書館等緊密聯(lián)系的信息平臺，并充分利用國外的各種信息資源，使決策層能夠及時地獲得全面而有價值的信息.咨詢系統(tǒng)是決斷系統(tǒng)的參謀部，是公共決策科學(xué)化的重要保證.地方政府的領(lǐng)導(dǎo)或相關(guān)的決策機構(gòu)應(yīng)準(zhǔn)確地進(jìn)行自身的角色定位，自覺地強化咨詢意識，在增強體系內(nèi)咨詢機構(gòu)獨立性的同時，大力支持民間咨詢機構(gòu)的發(fā)展，鼓勵建立各種類型、覆蓋全社會各個領(lǐng)域的咨詢組織；通過成立專家咨詢組、聘請或者委托科研機構(gòu)參與決策等形式，賦予咨詢機構(gòu)進(jìn)行問題診斷、實證調(diào)研、規(guī)劃和論證等權(quán)力，使咨詢系統(tǒng)在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中充分發(fā)揮參謀和智囊作用.

3.3 建立決策聽證與社情民意的反映制度，切實尊重和維護(hù)廣大民眾的合法權(quán)益

我國是社會主義國家，人民是國家的主人，人民擁有管理國家和社會各項事務(wù)的權(quán)利.在城鄉(xiāng)發(fā)展政策制定和實施的過程中，人民群眾尤其是農(nóng)村地區(qū)的居民是政策主要的涉及對象，保障和維護(hù)他們的權(quán)力和利益是地方政府應(yīng)盡的職責(zé).然而，民眾作為非正式的權(quán)力主體，他們并不直接掌握和行使公共權(quán)力，加之受傳統(tǒng)習(xí)慣、文化知識、行為能力等方面的限制，常常扮演著政策受眾和弱勢群體的角色.地方政府應(yīng)當(dāng)建立公共決策聽證和社情民意的反映制度，切實地尊重和維護(hù)民眾的合法權(quán)益，這既是公共政策民主化的需要，也是建設(shè)社會主義政治文明的必然要求.

首先，對于事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全局以及人民群眾切身利益的重大事項，如產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、資源開發(fā)、環(huán)境保護(hù)、社會保障、收入分配等，在決策前要進(jìn)行項目公示，讓人民群眾充分了解決策事項及其可能帶來的影響，暢通信息表達(dá)渠道，鼓勵民眾發(fā)表意見、提出建議；在決策中要舉行公開的聽證會，廣泛邀請各方面的代表參加，尤其是農(nóng)民的代表應(yīng)占有合理的比例，使參會人員具有充分的代表性，聽證會上要讓各方代表有充足的時間發(fā)表意見、闡述要求，允許參會代表之間進(jìn)行商討，甚至展開辯論，使決策層盡可能全面地了解與決策事項有關(guān)的各方面信息，避免因信息缺失而導(dǎo)致的利益失衡和短期行為；在決策后須對決策過程、決策結(jié)果以及需要說明的事項進(jìn)行決策公示，充分保障民眾的知情權(quán)，若公示期內(nèi)公眾沒有提出新的意見和建議，則決策結(jié)果正式生效.

其次，從制度上保證各級領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)常深入基層社區(qū)和群眾，進(jìn)行廣泛的調(diào)查研究工作，充分聽取廣大黨員、群眾和下級組織的意見，比較全面地掌握基層的實際情況，為以后的政策制定掌握第一手資料.

再次，大力發(fā)展具有公益性質(zhì)的社會中介組織，提高社會公眾參與公共決策的組織性.社會中介組織的特點在于他們貼近基層群眾，便于廣泛地收集社會公眾的意見，并通過分析和整理，將各種有價值的信息傳遞給政府決策部門，這將有利于最大限度地維護(hù)人民群眾的合法權(quán)益.

3.4 規(guī)范公共決策程序、規(guī)則和方式，促進(jìn)政策制定的民主化與科學(xué)化

當(dāng)前，在地方行政實踐中，地方政府領(lǐng)導(dǎo)出于種種原因，不按科學(xué)的決策程序辦事，決策主觀武斷，官僚主義盛行，致使決策失誤時有發(fā)生，給國家和人民的利益帶來損害.為此，需要規(guī)范公共決策程序，健全公共決策制度.首先，要摒除隨意決策的主觀主義做法，樹立科學(xué)的決策理念和方法.在發(fā)現(xiàn)和認(rèn)定社會問題的過程中，堅持實事求是的思想路線，開展廣泛深入的社會調(diào)研，在充分占有第一手資料的基礎(chǔ)上，發(fā)現(xiàn)、診斷和確認(rèn)各種社會問題，并分別輕重緩急，將事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和人民群眾普遍關(guān)心的問題列入政府的政策議程.其次，要履行科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)臎Q策程序.公共政策的制定通常包含發(fā)現(xiàn)問題、確立目標(biāo)、方案設(shè)計、分析評估、方案選優(yōu)、試驗與檢驗等一系列功能環(huán)節(jié).當(dāng)決策問題和目標(biāo)確立以后，決策者要組織相關(guān)研究機構(gòu)和專家擬訂政策方案，并針對不同的解決方案提出論證報告.對于涉及面廣、影響重大的決策問題，應(yīng)組織由各方代表參加的聽證會，在充分聽取各方意見的基礎(chǔ)上，權(quán)衡利弊，做出各方都能接受或基本滿意的決策.一項政策制定出來以后，通常都要經(jīng)過一個試驗或檢驗的過程，即先在局部地區(qū)和部門試點，待見效后再全面地加以推廣.在城鄉(xiāng)發(fā)展政策的制定中，地方政府的領(lǐng)導(dǎo)既是決策的組織者，又是最終的拍板者，因此要嚴(yán)格實行行政首長負(fù)責(zé)制，重大問題必須經(jīng)過決策層充分的民主討論，在廣泛聽取意見的基礎(chǔ)上，由行政首長最終定奪.為此，行政首長應(yīng)秉持對黨和人民高度負(fù)責(zé)的精神，自覺堅持“四不”原則，即情況不明不決策、未經(jīng)專家論證不決策、未經(jīng)民主討論不決策、未經(jīng)法定程序不決策，嚴(yán)格按照規(guī)范的決策程序辦事，確保城鄉(xiāng)發(fā)展政策制定的嚴(yán)謹(jǐn)性與科學(xué)化.

一般而言，一項通過民主程序做出的決策通常是科學(xué)的，而一項按照科學(xué)理論和方法做出的決策通常也是符合廣大民眾意志和要求的.然而，隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，社會環(huán)境日趨復(fù)雜，社會主體及其利益要求也日益地多元化，在公共政策實踐中，經(jīng)常出現(xiàn)二者相互背離的情形.要實現(xiàn)二者的有機統(tǒng)一，必須優(yōu)化公共決策的規(guī)則和方式.一要實行信息公開制度，除涉及公共安全和國家機密的事項，凡與人民群眾利益密切相關(guān)的信息都應(yīng)該無保留地向社會公開，使社會公眾充分地享有知情權(quán).二是完善聽證、公示和專家咨詢制度.在現(xiàn)有聽證實踐的基礎(chǔ)上，擴(kuò)大公共聽證的領(lǐng)域和范圍，提高參與聽證人員的代表性；嚴(yán)格規(guī)范決策公示的程序和內(nèi)容，如包含決策動議、程序、方式、結(jié)果及其必要的說明等；增強咨詢機構(gòu)的獨立性，真正發(fā)揮專家在決策中的智囊和參謀作用.三是盡量減少機構(gòu)的數(shù)量和層次，縮短信息傳遞的鏈條，暢通公民參與的渠道.四是完善決策監(jiān)督與反饋制度，對決策實施情況進(jìn)行全程監(jiān)督和信息反饋.五是將經(jīng)驗決策與科學(xué)決策、精英決策與民主決策、多數(shù)投票與少數(shù)意見等有效地結(jié)合起來，使地方政府制定的城鄉(xiāng)發(fā)展政策既符合民主的原則，又具有科學(xué)的內(nèi)涵和精神.

3.5 實行公共決策的問責(zé)制度，加強對決策權(quán)力運行的監(jiān)督

英國學(xué)者阿克頓有句名言：“權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對的權(quán)力導(dǎo)致絕對的腐敗.”[9]目前，地方政府在公共決策中存在的短期行為以及主觀、隨意決策等問題，都與決策權(quán)力制約與監(jiān)督機制缺失緊密相關(guān).加強對決策權(quán)力的監(jiān)督與制約，是實現(xiàn)依法、科學(xué)和民主決策的重要保證.

首先，要繼續(xù)發(fā)揮政府體系內(nèi)上級對下級的縱向監(jiān)督作用，特別是加強對地方“一把手”的監(jiān)督和制約，完善經(jīng)濟(jì)、社會、文化、生態(tài)等各項政績考核的綜合指標(biāo)體系，防止因片面追求GDP增長和顯性政績而產(chǎn)生的形象工程和短期行為.其次，加強同級人大對政府決策權(quán)力的橫向監(jiān)督.對于事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會長遠(yuǎn)發(fā)展以及人民生活全局的重大問題，在法定權(quán)限內(nèi)通過組織代表視察或考察、聽取并審議政府專項報告、質(zhì)詢及執(zhí)法檢查等多種途徑介入政府決策和執(zhí)行過程，及時地了解情況、發(fā)現(xiàn)問題，并督促解決，防止不良決策及其社會后果的發(fā)生.再次，推行政務(wù)信息公開，加強對政府權(quán)力的立體和全方位監(jiān)督.地方政府須嚴(yán)格按照《中華人民共和國政府信息公開條例》的規(guī)定，將公共決策的范圍、內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)、程序、時限和懲戒辦法等向社會公開，主動接受公民、社會團(tuán)體、企事業(yè)單位乃至國際組織的監(jiān)督、質(zhì)詢和批評建議，提高公共政策的透明度，有效地遏制政府決策權(quán)力的濫用.

最后，健全公共決策的問責(zé)制度.將目前所實行的政府內(nèi)部的單向問責(zé)轉(zhuǎn)變?yōu)檎畠?nèi)外的雙向問責(zé)，即各級地方政府的官員既要對上級負(fù)責(zé)，接受上級政府的問責(zé)，又要對下級和人民群眾負(fù)責(zé)，接受社會各類主體的問責(zé)，變臨時性問責(zé)為長期問責(zé)，使問責(zé)制度和問責(zé)行為制度化和規(guī)范化.對于那些超越法定權(quán)限、違反法定程序或玩忽職守而造成決策失誤，給國家和人民的利益帶來嚴(yán)重危害的決策行為，應(yīng)給予相關(guān)責(zé)任人以嚴(yán)厲的懲處，輕者免職或降職，重者開除黨籍和公職，并移送司法機關(guān)依法處理，形成優(yōu)良決策得到褒揚、不良決策受到貶抑的良好的決策氛圍和機制，從而使中央提出的建設(shè)新型城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略目標(biāo)得以順利實現(xiàn).

[1]馬凱.轉(zhuǎn)變城鎮(zhèn)化發(fā)展方式提高城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量走出一條中國特色城鎮(zhèn)化道路[J].國家行政學(xué)院學(xué)報，2012（5）：4-12.

[2]中國市長協(xié)會.中國城市發(fā)展報告2012[M].北京：中國城市出版社，2013.

[3]張紅利.我國傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的反思和新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵要求[J].生態(tài)經(jīng)濟(jì)，2013（11）：83-86.

[4] 李 克 強.推 進(jìn) 以 人 為 核 心 的 新 型 城 鎮(zhèn) 化 [EB／OL].http：／／news.xinhuanet.com／politics／2014-03／05／c＿119614495.htm.

[5]中共中央組織部.中央改革地方黨政官員政績考核指標(biāo)[EB／OL].http：／／china.caixin.com／2013-12-10／100615522.html.

[6]蔡榮生，吳崇宇.官員任期限制、異地交流制度對地方經(jīng)濟(jì)增長的影響路徑分析[J／OL].http：／／wenku.baidu.com／view／0f766812f18583d049645941.html.

[7]中共中央辦公廳.關(guān)于建立促進(jìn)科學(xué)發(fā)展的黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部考核評價機制的意見[EB／OL].http：／／cpc.people.com.cn／GB／64093／64094／10277663.html.

[8]薛剛.地方政府公共決策中的短期行為及其治理對策[J].理論探討，2009（5）：147-152.

[9]John Emerich Edward Dalberg Acton.Essays on Freedom and Power[M].London：Thames and Hudson，1957.