全球大變動時期的歐盟之困

三大挑戰(zhàn)考驗歐盟——總體圖景

馮仲平：我們處在一個全球大變動的時期，觀察和預測國際形勢發(fā)展前景的重要視角之一是美國、歐盟、中國、俄羅斯這四大主要力量的戰(zhàn)略意圖、行為方式和相互關系。而在這四大力量當中，歐盟是一個“特殊的行為體”，因為它既不是單一的民族國家，也非松散的國家聯(lián)盟或國際組織，而是一個由28個成員國組成的高度一體化的國家集團。它的強項有兩個：一是經(jīng)濟發(fā)展水平---歐盟從根本上講是一支經(jīng)濟力量，它的國際影響力和全球話語權(quán)首先源自其強大的經(jīng)濟實力。二是一體化進程---可以說，沒有一體化，也就沒有今天歐盟在國際體系中的地位。因此，分析判斷歐盟遇到了什么問題，關鍵還是要看這兩根支柱上發(fā)生的情況。

歐盟經(jīng)濟有一陣子面臨的最大問題是“全球化不適應癥”，現(xiàn)在可以說在很大程度上仍是如此。其實就是歐洲在美國經(jīng)濟和新興市場崛起雙重夾擊下競爭力下降。這在2008、2009年國際金融危機爆發(fā)前就已暴露出來，在法國、歐洲南部地區(qū)表現(xiàn)得比較明顯，并且危機從經(jīng)濟層面向社會層面蔓延，表現(xiàn)為底層民眾的排外情緒和壓抑心理，比如前幾年年法國巴黎等地發(fā)生的年輕人焚燒路邊停放的汽車事件等。當時，歐盟內(nèi)部很多人將新興經(jīng)濟體快速發(fā)展視為最重要的外部經(jīng)濟挑戰(zhàn)。所以，“中國經(jīng)濟威脅論”在歐洲一些地方曾頗有市場。此后，源自華爾街的金融危機波及歐洲，又是首先沖擊南歐，使得希臘等已沉疴在身的國家應聲倒下，希臘至今難以走出危機。目前歐洲經(jīng)濟的最大外部挑戰(zhàn)是美元政策調(diào)整的溢出效應，具體講就是美國逐步退出量化寬松將壓力傳導至歐洲，帶衰了歐元和歐元區(qū)經(jīng)濟。

2015年10月15日，德國總理默克爾，法國總統(tǒng)奧朗德，英國首相卡梅倫在歐盟首腦會議間隙舉行三邊會晤

歐洲一體化始于上世紀50年代的法德“煤鋼聯(lián)營”，經(jīng)過60多年經(jīng)營取得了巨大成就，是人類歷史上的一項偉大工程。然而在目前歐洲各國經(jīng)濟增長普遍低迷、乏力之際，由于自身頂層設計缺陷和公眾支持度下降，很難再往下走取得新的突破，現(xiàn)已進入重點彌補缺陷、完善制度維護一體化成果的時期。在這一過程中，內(nèi)部嚴重的分歧和激烈的爭吵不可避免。但這再正常不過了，動口總比動手好。歐洲有史以來就是世界戰(zhàn)爭的中心，進化到現(xiàn)代可以用不打仗的辦法解決分歧，進而用一體化的辦法整合市場、消解矛盾，是歷史的進步。

也許我們可以換個角度理解目前歐盟國家在應對敘利亞難民危機時的步調(diào)不一。這場危機的實質(zhì)并非歐洲有無能力吸收那么多難民，而是暴露了歐洲一體化建設的一大薄弱環(huán)節(jié)：歐盟成員國雖然在內(nèi)部取消了邊界，但尚未建立起相應的機制來協(xié)調(diào)應對諸如難民之類的問題。于是，當巨大的難民潮突然到來，各成員國首先會在各自接納多少難民、捐助多少人道救援資金的問題上斤斤計較。打個“老人照看危機”的比方：一個家庭的父母生病了，如果他們只有獨生子女，那么這個孩子除了獨自承擔照顧家長的責任之外別無選擇。但如果這對家長有28個子女，那么這些孩子難免要為如何分攤照顧父母的責任而發(fā)生口角。如果難民問題持續(xù)惡化，將會削弱歐洲民眾對一體化前景的信心。反觀土耳其，這個已提出加入歐盟申請但尚未得到接納的國家不幸處在敘利亞難民涌入歐洲的第一道鋒線上，舉一國之力容納了200萬難民。

除了這兩根之柱，歐盟面臨的另一大根本性難題是安全挑戰(zhàn)，當前最突出的則是烏克蘭危機（歐俄關系緊張）、恐怖主義威脅和難民潮。二戰(zhàn)后的歐洲，經(jīng)過70年的探索，用一體化的方式拔掉了西歐國家內(nèi)部紛爭的引線，解決了法德兩個歐洲大國的歷史恩怨問題，然而整個大歐洲的安全問題無暇顧及，有關緊迫性也被全球冷戰(zhàn)的大背景所掩蓋。一段時間來，歐盟處理烏克蘭問題的狀態(tài)就像個“夢游者”，與烏簽署聯(lián)系國協(xié)定、幫助烏反對派推翻亞努科維奇統(tǒng)治完全高估了自身能力、低估了俄羅斯的反應，而且基本上是由歐盟委員會里的一群技術(shù)官僚在直接處理有關問題，缺乏宏大的戰(zhàn)略思維。而烏克蘭對于俄羅斯的重要性，正如美國戰(zhàn)略學家布熱津斯基在他的《大棋局》一書中分析的，“烏克蘭是歐亞棋盤上一個新的重要地帶。它作為一個獨立國家存在有助于改變俄羅斯，因此它是個地緣政治支軸國家。沒有烏克蘭，俄羅斯就不再是一個歐亞帝國?！?/p>

烏克蘭危機的爆發(fā)暴露了歐盟安全政策的短板：歐盟與俄羅斯的關系遠未理順，中東歐的安全問題遠未解決，戰(zhàn)后推行的歐安政策實際上成了“半吊子工程”。從某種意義上講，歐盟被其自身的“戰(zhàn)略慣性”和“戰(zhàn)略傲慢”迷住了眼，在涉外問題上屢現(xiàn)戰(zhàn)略失誤，面臨“二次戰(zhàn)略創(chuàng)新”的抉擇。如果說用吸納、包容之術(shù)無法改造俄羅斯，那么歐盟又該用什么辦法從根本上保證其與俄羅斯能夠長期和平共處呢？盡管歐盟與俄高層接觸并沒有因烏克蘭危機而有所減少更沒有中斷，但雙方仍然沒有找到基本答案。為了表彰歐盟“60多年來為歐洲和平、和諧、民主和人權(quán)等方面的進步做出的貢獻”，挪威諾貝爾獎委員會將2012年的諾貝爾和平獎頒授給歐盟。時隔三年，現(xiàn)在的歐盟可能沒有資格拿這個獎了。

2015年9月9日，歐盟委員會主席容克在法國斯特拉斯堡發(fā)表歐盟年度國情咨文演講。

恐怖主義威脅和難民潮沖擊對歐盟來說其實是一體的，與烏克蘭危機一道所反映出的大問題是歐盟可以憑借一己之力保障歐洲西部的安全，但卻無法消除其東部和南部周邊的安全隱患。有以經(jīng)濟融合促安全之功效的歐洲一體化進程向東越過巴爾干半島推進到烏克蘭算是碰了壁，向南總不可能把敘利亞、利比亞等西亞北非國家包進來吧。也就是說，歐洲一體化在地理方位上已到極限，為維護和拓展歐洲安全必須思考新的路徑。法國前總統(tǒng)薩科奇2007年上臺后不久即提出組建“地中海聯(lián)盟”的構(gòu)想，這事實上是一個推動歐洲一體化進程向南擴展、把地中海周邊國家團結(jié)起來的“宏偉藍圖”，結(jié)果不到一年便因歐盟內(nèi)部的反對和周邊國家的抵制而告破產(chǎn)。這樣的“烏托邦”之夢歐盟是不會再做了。

困難激發(fā)制度改進——新的機會

伍慧萍：歐盟面臨的各種危機將對歐洲一體化進程產(chǎn)生何種影響，是值得高度關注的話題。前幾天，我受邀去德國參加一個紀念東西德統(tǒng)一25周年的活動，與德國外交部、財政部的官員和當?shù)匾恍＜覍W者進行了座談，有意思的一點是，他們實際談論的重點全都偏離了預先設置的主題，幾乎人人都在重點談論歐洲眼下面臨的問題，例如難民潮、債務危機等等。畢竟，德國已經(jīng)成功完成統(tǒng)一大業(yè)并在歐洲日漸走強，這一點毋庸置疑。而從俄烏沖突、恐怖主義的蔓延到希臘退歐危機、英國正在醞釀的“退歐公投”，歐洲一體化逐漸走入瓶頸，所面臨的很多問題是前所未有的，需要德國發(fā)揮中流砥柱作用。

但德國政府對形勢的總體判斷并不那么悲觀，普遍希望把目前的種種危機轉(zhuǎn)化為加強歐盟制度建設的機會，推動歐洲治理水平邁上新臺階。我們能看到，歐盟已經(jīng)開始反思體制缺陷，啟動了各種解決機制進行結(jié)構(gòu)性改革。2008年歐債危機發(fā)生后，在德國的推動和主導下，歐盟與歐元區(qū)在現(xiàn)有的主權(quán)框架下貫徹了財政緊縮的標準，進一步加強和完善了《穩(wěn)定與增長公約》，推行了一整套穩(wěn)固財政和預算的措施，從為問題國家提供流動性的歐洲穩(wěn)定機制ESM，到由單一的監(jiān)管機制、單一的清算機制和共同的存款擔?；疬@三大支柱支撐的銀行業(yè)聯(lián)盟，還出臺了“二部法規(guī)”、“六部法規(guī)”和“歐洲學期”等一系列的財政政策工具，逐漸彌補貨幣與財政政策主權(quán)分離這一歐洲經(jīng)濟與貨幣聯(lián)盟的先天性缺陷。

危機所觸發(fā)的改革措施是經(jīng)濟與貨幣聯(lián)盟啟動20年以來歐盟采取的最有力的行動，實際上加強了歐盟在財政一體化方面的治理，推動了一體化的深化。當然，這些新措施的執(zhí)行還存在很多問題，也需要跨越諸多法律和程序關卡。

在擴大問題上，歐盟內(nèi)部已達成“停下來”的共識，歐盟委員會主席容克已在2014年7月明確宣布今后五年歐盟將暫停擴張。而在土耳其加入歐盟的問題上，柏林歐洲學院院長就直言歐盟對于土耳其的四大憂懼：一是TOO BIG（太大），人口已經(jīng)接近8000萬，很快就會超過德國，而歐盟內(nèi)部的很多表決機制是與人口掛鉤的，歐盟難以消化這樣一個人口大國;二是TOO POOR（太窮），人均GDP雖已突破1萬美元，但發(fā)展很不均衡，內(nèi)部問題多，難以攀上歐盟這個“富國俱樂部”;三是TOO DISTANT（太遠），一旦土耳其入盟，歐盟與中東直接接壤，歐盟絕對不愿意看到“伊斯蘭國”控制區(qū)直抵歐盟邊界;四是TOO DIFFERENT（太不相同），伊斯蘭為主的文化形態(tài)與歐洲基督教文化圈差異巨大，民主建設方面也遠未達到歐盟的標準。

馮仲平：歐洲的一體化進程主要包括經(jīng)濟一體化、政治一體化兩個軌道。統(tǒng)一了貨幣、建立歐元區(qū)和歐洲央行，已經(jīng)過去十余年。但實踐證明這是一種冒進之舉，因為歐盟并沒有為歐元搭建配套、統(tǒng)一的預算和財政機制，用直白的話講就是有了統(tǒng)一的央行卻無統(tǒng)一的財政部，設立了發(fā)行統(tǒng)一貨幣的機構(gòu)卻未設立管錢的部門，就為歐元區(qū)的發(fā)展埋下了隱患。當然，直接邁出統(tǒng)一貨幣這一步也是歐洲主要國家為了應對柏林墻倒塌、兩德突然統(tǒng)一而采取的不得已辦法——當時，法國等歐洲國家出于對德國在統(tǒng)一后變得過于強大的擔心，向時任西德總理科爾提議用統(tǒng)一貨幣換取其他歐洲國家對兩德統(tǒng)一的支持，科爾經(jīng)過深思做出了放棄十分堅挺的馬克的痛苦的決定。而在當時的條件下，如果對配套制度建設要求太多，那統(tǒng)一貨幣就不可能迅速實現(xiàn)。直到2008年國際金融危機爆發(fā)，制度設計上的問題來了個大暴露。

正像剛才伍慧萍教授講的，歐盟主要國家的確希望利用這場危機倒逼一下自身改革，把建立歐元時不能或者未及做的事情做了，最主要的就是把各國預算監(jiān)管起來，而這涉及國家核心主權(quán)的讓渡，代表了人類歷史上最高程度的地區(qū)一體化水準，再往前走可未必走得動，需要等待更大的機會。而歐洲的政治一體化遠遠滯后于經(jīng)濟一體化，統(tǒng)一安全防務政策仍是一個奮斗目標。就拿去年美國醞釀對敘利亞動武一事來講，法國有意跟隨美國，德國曾拒絕與美采取共同軍事行動，英國推給議會審議最終未獲通過。最后美國也放棄了動武念頭。