稅收制度與經(jīng)濟發(fā)展保持同步*
——今后20年中國稅制改革面臨的挑戰(zhàn)

杰弗里·歐文斯 李 娜譯

稅收制度與經(jīng)濟發(fā)展保持同步*
——今后20年中國稅制改革面臨的挑戰(zhàn)

杰弗里·歐文斯 李 娜#譯

杰弗里·歐文斯（Prof. Dr. Jeffrey Owens），維也納經(jīng)濟大學奧地利稅法與國際稅法研究所教授、國際稅收政策中心主任。歐文斯先生于1973年在劍橋大學獲得博士學位，創(chuàng)建了經(jīng)濟合作與發(fā)展組織(OECD)稅收政策研究團隊，并且多年擔任OECD財政事務部門負責人和稅收政策與管理中心主任。

編者按 自2015年1期開始，我刊增設“銳度·專欄”欄目，邀請國內外財稅領域著名專家、學者、實務界人士就國際稅收熱點問題發(fā)表個人觀點與見解。他們將以其敏銳獨到的視角、豐富詳實的內容、精辟凝練的語言、獨樹一幟的文體風格為讀者多角度呈現(xiàn)稅收思辨之美。

稅制改革是一個持續(xù)的過程。中國的經(jīng)濟、社會和環(huán)境都在不斷變化，這要求中國稅制和稅收征管必須繼續(xù)改革，以跟得上相應的發(fā)展。在接下來的20年，哪些重要因素將決定中國稅制以及稅收征管的發(fā)展？

中共中央政治局在2014年6月批準的《深化財稅體制改革總體方案》中將進一步深化財稅體制改革作為工作的重點，而且要求在2016年底前完成。因此，中國接下來的財稅體制改革方案必須做出“響應”，適應中國的發(fā)展戰(zhàn)略。我認為未來20年中國稅制改革將面臨以下五點挑戰(zhàn)：

第一，稅制要向凈資本輸出國的角色轉變。隨著中國跨國公司對外直接投資（FDI）與間接投資的不斷增加，未來兩年中國有可能成為凈資本輸出國。

第二，在更加開放的環(huán)境中保護中國稅基，使中國企業(yè)和個人在享受避稅地的稅收優(yōu)惠時，仍然自愿在中國合規(guī)納稅。

第三，利用稅收政策治理環(huán)境污染問題。

第四，改進稅收制度，解決收入和財富分配過程中貧富差距擴大問題。

第五，創(chuàng)立一個全新的國際稅收治理體系，并且中國應成為新體系的主導者。

上述每點都值得寫一篇專題文章。但由于這五點是相關聯(lián)的，因此在本文中，我將這五點的關鍵內容總結如下，以為讀者提供一個廣闊的視野。

一、稅制要向凈資本輸出國的角色轉變，幫助中國企業(yè)保持競爭力

2014年10月，中國商務部部長助理張向晨表示“中國對外投資的金額超過吸引外資的金額，只是一個時間的問題，如果今年不能實現(xiàn)，在不

遠的將來也會實現(xiàn)”①中華人民共和國國務院新聞辦公室網(wǎng)站.國新辦舉辦解讀新修訂版《境外投資管理辦法》情況發(fā)布會[EB/OL]. http://www.scio.gov.cn/xwfbh/ xwbfbh/wqfbh/2014/31836/index.htm.。中國投資者目前正在全球各地收購公司和資產(chǎn)，而且投資范圍不再限于資源類產(chǎn)業(yè)，而是擴展到了化工類和銀行類產(chǎn)業(yè)。中國有超過 4萬億美元的外匯儲備，其他國家的經(jīng)濟持續(xù)低迷，以及海外資產(chǎn)估價過低等因素都加速了中國海外投資進程。實際上，中國目前已經(jīng)成為很多非洲國家最主要的貿易伙伴國。2013年中國海外并購和新設項目的投資額超過了1 080億美元。中國對外投資額的增長部分源于國內經(jīng)濟增速放緩，另一方面也與政府放松對外投資管制有關。

中國經(jīng)濟的變化不是簡單地從資本輸入國轉變?yōu)橘Y本輸出國，而是從要素驅動型經(jīng)濟向創(chuàng)新型經(jīng)濟轉變、從“世界工廠”向世界市場轉變。這種“新常態(tài)”將必然給中國對跨國公司的稅收征管帶來巨大變化。中國需要確保其稅制不會降低中國跨國公司在海外市場的競爭力，這需要中國盡快轉變稅收協(xié)定處理方式，以適應其由過去的收入“來源國”到既是“來源國”也是“居民國”身份的轉變。還需要重新審視其轉讓定價政策，以確保這些政策不但能夠有效解決對華投資中的轉讓定價問題，還要能解決中國對外投資中的轉讓定價問題，特別是中國跨國公司長期以來形成的利用避稅地做投資跳板涉及的轉讓定價問題。

中國需要重新審視其稅制，以進一步提升其跨國公司的海外競爭力。

（一）將一部分稅收負擔從直接稅轉移到間接稅

很多國家的稅收結構正在從直接稅向間接稅轉變，這種轉變可以以收入規(guī)模不變的方式進行，并且能夠提高企業(yè)競爭力。通過降低單位勞動力成本和改變進口產(chǎn)品的相對價格（因為增值稅由國內消費部分承擔），將一部分稅收負擔從直接稅轉移到間接稅，可以起到促進出口和改善貿易平衡的作用。未來中國可能會在勞動、產(chǎn)品和金融市場等各方面進行更為深入的改革，特別是中國的工資薪金在接下來的8年間很可能會成倍增長，若能將稅收負擔從直接稅轉移到間接稅，將有助于增強中國的價格和工資彈性。

同時，為了減少對經(jīng)濟的扭曲效應，征收增值稅最有效的模式是只設置一個統(tǒng)一的稅率，或設置盡可能少的稅率，并且采用盡可能廣的稅基。中國增值稅模式不適宜參考歐盟國家的增值稅制度，因為歐盟增值稅具有多重稅率、稅率較高、稅基較窄的特點。相比較而言，智利、韓國、新西蘭和新加坡的增值稅制度具有低稅率和寬稅基的特點，比較適合中國借鑒。中國目前進行的“營改增”針對不同行業(yè)和交易設置了五檔稅率（17%、13%、11%、6%和3%）。這種多重稅率設置很可能會對中國經(jīng)濟造成不必要的扭曲，也會增加稅收征管和遵從的難度。因此，中國增值稅改革的長期目標應該是僅設置單一的標準稅率，但對于某些特定的體現(xiàn)公共利益的產(chǎn)品和服務可以再設置一個較低的稅率。

（二）改變所得稅的主要特征

包括中國在內的很多國家為吸引外商直接投資、熟練工人、就業(yè)機會和研發(fā)項目展開了日益激烈的競爭。這一方面導致各國不斷降低公司所得稅稅率，同時又提供過多的稅收優(yōu)惠和免稅區(qū)（兩者對于吸引投資是否有效還是廣受爭議的問題）；另一方面使得很多國家開始重新考慮如何對海外收入征稅。

目前各國針對流動性稅基展開的激烈的稅收競爭對各國經(jīng)濟的長期增長、社會公正及繁榮都造成了傷害。因此，若要充分發(fā)揮稅收競爭的有益作用，國際社會需要進行協(xié)調，像制定自由貿易規(guī)則一樣制定統(tǒng)一的游戲規(guī)則。在二十國集團（G20）今后的討論中，中國應積極擔當起領導角色，與各國分享中國多年來吸引外資的經(jīng)驗，以及中國通過2008年新企業(yè)所得稅法取消外資企業(yè)稅收優(yōu)惠政策的經(jīng)驗。

中國還需要在促進中國跨國公司海外納稅遵從和保持其海外競爭力之間尋求平衡。這可能需要審視中國轉讓定價立場，因為任何規(guī)則將不僅為對內投資服務，還需要為對外投資服務。同時需要認識到，中國急需制定一套全球認可的轉讓定價規(guī)則。

二、保護稅基和減少稅收爭議

中國在對外開放的過程中，不斷放松吸引外資和對外投資的法律法規(guī)管制，人民幣國際化進程也不斷加快。這種發(fā)展狀態(tài)下，中國很快就要面臨和

OECD國家相同的典型挑戰(zhàn)：如何在更開放的環(huán)境中保護稅基。

慶幸的是，過去5年，很多國家都創(chuàng)新了其海外稅收征管方式，并對海外逃稅達成了一致態(tài)度——零容忍。同時，包括傳統(tǒng)避稅地在內的一些國家和地區(qū)在此問題上也表現(xiàn)出強烈的合作意愿。因此，中國可以從其他國家學習經(jīng)驗，進而在此問題上開展稅收合作。

2014年，大概有14%的對華FDI是通過英屬維爾京群島、開曼群島和薩摩亞群島進行的。大量的中國“紅籌”公司也選擇在這些避稅地設立特殊目的公司，然后再到海外證券交易市場上市。稅收應該不是這些企業(yè)這么做的惟一原因，其他原因還包括投資法規(guī)管制、有限的國內資本市場以及外匯管制等。但是，可以發(fā)現(xiàn)，近年來通過上述避稅地進行的對華FDI的比重有所下降。原因是一方面中國不斷放松投資方面的法規(guī)管制；另一方面中國采取了很多措施來加強海外稅收征管，比如中國與英屬維爾京群島和開曼群島都簽訂了稅收情報交換協(xié)議，國家稅務總局實行了更加嚴格的中國居民企業(yè)認定標準，還將一般反避稅規(guī)定（GAARs）引入近年來簽訂的稅收協(xié)定中，獲取稅收情報的能力不斷增強。這些行動使得中國在打擊海外逃稅方面取得了巨大成就，補征稅款從2008年的384億元人民幣增加到2012年的1 172 億元人民幣。

中國對海外交易的稅收監(jiān)管不應僅僅針對企業(yè)（包括中國企業(yè)和外國企業(yè)），富裕的中國居民個人（中國億萬富翁的數(shù)量和OECD國家的平均值相同）也利用避稅地進行避稅。這不但會對中國稅基造成侵蝕，也會使中國民眾對稅制的公平性喪失信心。

針對上述問題，中國需要從以下多個方面采取措施：

（一）增強國家稅務總局情報交換和稅收協(xié)定執(zhí)行能力

1.擴大稅收情報交換協(xié)議網(wǎng)絡。中國目前已經(jīng)簽訂了10個稅收情報交換協(xié)議，相比較而言，英國已經(jīng)簽訂了29個雙邊稅收情報交換協(xié)議。中國稅收情報交換協(xié)議網(wǎng)絡有待進一步擴大。

2.考慮能否采用美國《海外賬戶稅收遵從法案》模式，學習OECD國家經(jīng)驗，擴大政府間協(xié)議的簽訂范圍。

3.盡快實施G20提出的分國別報告制度及主文檔制度，盡快確定由專項情報交換轉為自動情報交換。

4.在國家稅務總局內部建立一個專門的系統(tǒng)，能夠將從其他國家獲取的信息與中國國內信息迅速比對，然后再利用這些信息對納稅人進行更深入的風險管理。

5.在國家稅務總局內部設立一個單獨的部門，負責中國高收入人群的稅收征管。

（二）加強國家稅務總局與中國其他政府部門的合作，共同打擊洗錢、腐敗等問題

很多國家的經(jīng)驗顯示，稅務部門與本國其他執(zhí)法部門的緊密合作能夠增強打擊違法活動的能力。稅務審計人員往往有更敏銳的嗅覺，可以迅速甄別出受賄收入和洗錢收入；金融情報組織往往也會發(fā)現(xiàn)逃稅等違法活動。

（三）改變稅務管理機關、跨國公司和稅收咨詢機構之間的關系

1.稅收遵從的提升有賴于有效的征管和優(yōu)質的服務雙管齊下，稅務管理機關需要在兩者之間找到平衡點。

2.應努力與大企業(yè)納稅人建立起 “合作型遵從（cooperative compliance）”征管模式，即將雙方的關系建立在透明、開放和信任的基礎上。

3.將稅務咨詢機構視為合作伙伴和溝通稅務管理機關與中小企業(yè)（尤其是那些剛起步希望利用新技術“走出去”的中小企業(yè)）之間的橋梁。

4.探討和其他國家開展聯(lián)合稅務審計的可行性，并且逐步從國際稅收合作邁向稅收協(xié)調發(fā)展（比如在國際聯(lián)合反避稅信息中心發(fā)揮更加積極的作用）。

（四）為稅務管理機關配備更多的資源監(jiān)管海外稅收不遵從行為

只有確保以下兩點中國才能充分利用此次G20稅基侵蝕和利潤轉移（BEPS）行動計劃提供的機遇有所作為：

1.針對目前大量的國際稅收新問題，需要為國家稅務總局配備更多的人力和物力資源。

2.國際稅收問題應更多地由中央機關——國家稅務總局決策。對于中國這種大國來說，稅收政策保持一致性非常必要。無論納稅人是處于東部沿海城市上海還是西部新疆喀什，其納稅義務和程序必須是一樣的。

（五）減少和解決稅收爭議

雖然中國在處理跨境稅收爭議方面一直卓有成效，但是可以預見，受中國正轉變?yōu)閮糍Y本輸出國及BEPS行動計劃開始生效的影響，稅收爭議的數(shù)量和復雜度都將上升。這會加大企業(yè)運行中面臨的不確定性風險，同時也可能使稅務管理機關疲于應付。為了降低風險，國家稅務總局需要：

1.重新評估針對稅務審計人員的各項激勵措施，確保這些措施的制定基于成熟的績效管理方法，而不是僅促使其簡單地完成稅收收入目標。

2.審視國內相關上訴程序，確保其公平、有效。

3.考慮采用獨立調解員機制解決轉讓定價案件中有關爭議。

4.根據(jù)OECD《相互協(xié)商程序指南》（Manual on Mutual Agreement Procedures，MAP）完善中國與稅收協(xié)定國之間的相互協(xié)商程序。

5.考慮有選擇地將仲裁條款加入中國簽訂的稅收協(xié)定中。

（六）幫助中國跨國公司了解其在海外發(fā)展中國家的稅收遵從義務

中國跨國公司目前是很多欠發(fā)達國家（LDCs）的主要投資者。在與這些國家稅務官員的溝通交流中，我了解到很多中國公司并不知曉其所在投資國的遵從義務（包括稅收遵從和非稅收遵從）。因此，國家稅務總局有必要加強對這些企業(yè)的“輔導”，幫助其在海外投資國正確地履行遵從義務。

三、增強稅收縮小貧富差距的社會功能

貧富差距問題在全球日益嚴重。無論是美國還是印度，其收入和財富分配不均的程度都達到了1920年前后的水平，中國也沒有避免這一趨勢。中國基尼系數(shù)（衡量貧富差距的傳統(tǒng)指標）和美國相當。世界銀行、OECD和國際貨幣基金組織（IMF）等的研究表明貧富差距不僅僅是一個社會問題，也是一個經(jīng)濟問題。近年來的研究表明，貧富差距的加劇會削弱社會凝聚力，從而很難通過結構性調整實現(xiàn)經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。為什么貧富差距問題會日益嚴重？有兩方面原因，一方面經(jīng)濟全球化使中國、印度和其他新興經(jīng)濟體國家的數(shù)十億計的勞動力進入全球勞動力市場，使得低收入階層的工資不斷下降，同時科技發(fā)展導致中產(chǎn)階級的一些傳統(tǒng)工作逐步被電腦、機械等取代；另一方面全球市場對高技能管理人才、創(chuàng)業(yè)者的需求增加，導致“贏者通吃”，全球富裕精英階層的收入急劇上升。這些潛在趨勢因稅收或福利制度缺乏累進性而不斷加劇。

中國政府應采取什么措施扭轉上述趨勢呢?

首先，政府調控和福利部門必須承擔起縮小貧富差距的主要責任。實證研究表明，最低工資制度和針對低收入階層的社會福利項目能夠起到縮小貧富差距的重要作用；但是，從長遠來看，關鍵還是要加強對低收入群體的教育和終身技能培訓。

其次，集中更多的資源用于實施G20 BEPS行動計劃后新的稅收情報交換協(xié)議，以此加強對高收入階層，尤其是海外高收入階層的稅收征管。

第三，審視對資本課稅的規(guī)定，研究開征遺產(chǎn)與贈與稅、凈財富稅和其他更有效的資本課稅方式的可行性。資本課稅不需要成為中國主要的稅收收入來源，但這是政府對廣大民眾做出的表態(tài)，即政府正在正視和積極解決貧富差距問題。

第四，審視對土地和房屋課稅的規(guī)定，研究怎樣通過征收房地產(chǎn)稅縮小貧富差距，同時也能為地方政府提供重要的收入來源。中國目前正在考慮開展的房地產(chǎn)稅改革有助于解決這個問題。

第五，考慮對以富裕階層為主要消費對象的產(chǎn)品和服務（比如私人飛機、高檔酒店等）征收特別銷售稅。

四、通過稅收降低污染、改善環(huán)境

保護環(huán)境和提高能源利用率已經(jīng)成為中國發(fā)展的一個必要內容。因此環(huán)境稅，例如“綠色稅”或者“碳稅”的改革也就迫在眉睫。環(huán)境稅應盡可能直接針對污染源或者對環(huán)境造成危害的行為征收，征收范圍應盡可能涵蓋所有環(huán)境危害行為。環(huán)境稅應統(tǒng)一征收，盡量少規(guī)定稅收減免行為，從而以最低的成本達到鼓勵企業(yè)和消費者減排的目的。統(tǒng)一征收還有助于降低稅收征管和遵從成本。當然，還要考慮對企業(yè)競爭力的影響，開征時機也很重要。

OECD國家目前在考慮采取更多 “市場機制”的手段以達到保護環(huán)境的目的，比如進行排放交易或征收排放稅。這要求具備完善的配套機制、一定的市場規(guī)模，及政府適當?shù)母深A。若中國環(huán)境稅改革也朝這個方向發(fā)展，國家稅務總局需要擔當起關鍵角色。

環(huán)境稅通過增加污染制造者的污染成本激勵企業(yè)開發(fā)創(chuàng)新“綠色”技術，同時也鼓勵企業(yè)和消費者選擇已有的低污染的技術和產(chǎn)品。市場導向的創(chuàng)新技術尤其如此。然而，新技術不能僅僅依靠稅收來培育，還需要更全面的機制，包括對研發(fā)活動提供特殊的激勵。研發(fā)活動極易失敗，會給投資者帶來不確定性風險，這就需要在征收環(huán)境稅的同時，為研發(fā)活動提供針對性的直接補貼和優(yōu)惠。

五、加強中國在國際稅收領域的話語權

在接下來的20年中，中國應如何加強其在國際稅收領域的話語權？我認為要關注以下內容：

（一）是否需創(chuàng)設新的機制?

例如，可以推動新成立的總部位于上海的金磚國家開發(fā)銀行作為金磚國家稅收合作的平臺。金磚國家領導人每年會晤，并嘗試協(xié)調五國在G20稅收議程中的立場。但金磚五國的經(jīng)濟、政治和社會狀態(tài)差異極大，若缺少一個常設的協(xié)調機構，五國稅收合作將很難開展。金磚國家開發(fā)銀行恰好可以彌補這個空缺。中國也應積極推動提升亞洲稅收管理與研究組織(SGATAR)在國際稅收研究領域的地位，這個組織到目前為止一直僅是聯(lián)接亞太國家的一個影響力非常小的非正式組織。但這需要具有一個如同美洲稅收管理中心（CIAT）或非洲稅收管理論壇（ATAF）等區(qū)域性稅收管理機構所具有的強大的秘書處，當然不應是稅收政策論壇的形式。中國還可以建議在亞洲開發(fā)銀行設立一個稅收政策研究部門，因為其目前對于稅收政策的研究還處于很有限的范圍。

（二）如何更有效地利用諸如OECD和聯(lián)合國這類已設立的全球組織及其機制？

中國在聯(lián)合國和OECD中的地位日益重要。中國早在1994稅制改革之前就與OECD建立了聯(lián)系，雖然目前還不是OECD的成員國，但是在G20 BEPS行動計劃上，中國和OECD成員國處于平等的地位，都參與決策程序。

現(xiàn)在的問題是，BEPS行動計劃結束后，中國積極參與國際事務的這種新機制是否還能夠繼續(xù)。鑒于中國經(jīng)濟結構正逐漸向OECD國家靠攏，尤其是中國正轉變?yōu)橐粋€凈資本輸出國，因此中國的稅收利益也將與OECD國家日益接近。如果OECD繼續(xù)發(fā)揮G20稅收工作的“秘書處”作用，這一趨勢將會加強。若其他金磚國家也決定朝這個方向發(fā)展，那么將會組成一個非常強大的國家集團——OECD國家與G20中非OECD國家，能夠代表全球90%以上的經(jīng)濟實力。該集團將不但具有制定全球稅收規(guī)則的能力，還將能夠確保規(guī)則可以在全球范圍內得到一致實施。中國現(xiàn)在已經(jīng)是全球最大的出口國，中國企業(yè)也在全球經(jīng)濟中扮演日益重要的角色。因此，這對中國來說是很有吸引力的一個選擇。

在聯(lián)合國層面，中國一直在聯(lián)合國稅收專家委員會（UN Tax Committee）中表現(xiàn)活躍。在委員會的有關討論中，特別是在稅收協(xié)定和轉讓定價問題上，中國發(fā)揮了領導作用。聯(lián)合國的優(yōu)勢在于它是一個開放包容性的群體，可以將世界各國高效地聯(lián)接在一起。

面對上述不同的選擇，或許明智的折中做法是中國同時實施上述所有行動：強化亞太區(qū)域內現(xiàn)有的稅收合作機制、利用金磚國家平臺協(xié)調五國在國際稅收問題討論中的立場、繼續(xù)推動維持中國在OECD中的新地位，并且在“后BEPS時代”發(fā)起關于來源國和居民國征稅問題的討論，使中國、其他新興經(jīng)濟體以及OECD國家能夠就一整套稅收協(xié)定和轉讓定價規(guī)則真正達成一致。

責任編輯：賈蘭霞

圖 / 李鴻翔

* 杰弗里·歐文斯教授在此感謝維也納經(jīng)濟大學李娜女士在本文撰寫過程中給予的幫助和提出的寶貴意見。

# 李娜女士現(xiàn)為維也納經(jīng)濟大學奧地利稅法與國際稅法研究所助理研究員、博士。