讓上海郊野公園回歸生態(tài)本位

馬震陸

（上海市地礦工程勘察院，上海 200072）

讓上海郊野公園回歸生態(tài)本位

馬震陸

（上海市地礦工程勘察院，上海 200072）

推進(jìn)以郊野公園為重點(diǎn)的大型游憩空間和生態(tài)環(huán)境建設(shè)，是上海打造生態(tài)、宜居城市環(huán)境的重要內(nèi)容，也是優(yōu)化城鄉(xiāng)空間布局，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變的重大舉措。本文通過對比分析上海擬建郊野公園規(guī)劃建設(shè)現(xiàn)狀和國外、香港等郊野公園建設(shè)情況，提出上海擬建郊野公園因建設(shè)用地占用比例過大、建筑設(shè)施過多而存在生態(tài)不足問題及其原因，并提出解決郊野公園生態(tài)不足問題的主要措施，讓上海郊野公園回歸生態(tài)本位。

郊野公園；生態(tài)本位；建設(shè)用地；土地管理

郊野公園的概念最早由英國提出（出自1968年《英國鄉(xiāng)村法》），是指“位于城市郊區(qū)、有良好的自然景觀、郊野植被及田園風(fēng)貌，并以休閑娛樂為目的的公園?！苯梃b國外經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合上海人多地少的特點(diǎn)和城鄉(xiāng)間區(qū)域開發(fā)建設(shè)現(xiàn)狀，上海相關(guān)文件給出的郊野公園概念是：“以規(guī)劃為引領(lǐng)，以土地綜合整治為平臺，以城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤等為主要工具，注重生態(tài)優(yōu)先、尊重自然風(fēng)貌、有機(jī)整合農(nóng)田林網(wǎng)、河湖水系等自然肌理的區(qū)域性土地綜合整治，是兼具生態(tài)、生產(chǎn)和休閑游憩等多功能復(fù)合的生態(tài)節(jié)點(diǎn)區(qū)域。”

在郊野公園建設(shè)中，英國、美國、德國、日本、法國等發(fā)達(dá)國家和我國香港地區(qū)擁有豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和理論基礎(chǔ)[1]。國際經(jīng)驗(yàn)顯示，以生態(tài)保育、自然保護(hù)、休閑游樂、健身康體為主導(dǎo)功能的郊野公園是提升城市生態(tài)和游憩功能的重要載體[2,3]，近年來已日益成為提升城市品質(zhì)、滿足市民活動需求、優(yōu)化大都市空間結(jié)構(gòu)的重要資源。

1 上海郊野公園建設(shè)背景

上海是特大型城市，隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程加速，城市規(guī)模不斷擴(kuò)大，截至2011年底，市域建設(shè)用地占總用地比例達(dá)43.6%，重要的生態(tài)結(jié)構(gòu)空間面臨被進(jìn)一步蠶食的壓力。其中，城市總體規(guī)劃確定的生態(tài)敏感區(qū)、建設(shè)敏感區(qū)、楔形綠地等生態(tài)管控區(qū)域在建設(shè)過程中沒有很好地實(shí)施，從1997年到2011年這些區(qū)域內(nèi)新增了大量建設(shè)用地[4,5]，城市生態(tài)安全底線受到威脅。其次，隨著城市人口規(guī)模的增長和人口素質(zhì)的提高，城市游憩空間無法滿足市民日益增長的休閑需求。因此，推進(jìn)以郊野公園為載體的大型游憩空間和生態(tài)環(huán)境建設(shè)是提升城市生態(tài)環(huán)境，整合上海空間資源，優(yōu)化錨固城市總體空間結(jié)構(gòu)，落實(shí)“創(chuàng)新驅(qū)動、轉(zhuǎn)型發(fā)展”總體要求的有效途徑。

2 上海郊野公園建設(shè)現(xiàn)狀和問題

2.1 目前上海擬建郊野公園的狀況

為進(jìn)一步貫徹落實(shí)黨的十八大關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)的總體要求，有效實(shí)施《上海市基本生態(tài)網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃》，進(jìn)一步錨固城市生態(tài)空間，優(yōu)化城市土地和空間資源配置，促進(jìn)城市的全面健康可持續(xù)發(fā)展，上海市委、市政府決定實(shí)施以郊野公園為重點(diǎn)的大型游憩空間和生態(tài)環(huán)境建設(shè)，擬建21個郊野公園，規(guī)模約400km2，2013年先期啟動試點(diǎn)青浦青西、松江松南、閔行浦江、嘉定嘉北和崇明長興島5個郊野公園建設(shè)，擬建面積約103km2（實(shí)際批準(zhǔn)約80km2）[6～8]。目前，這5個郊野公園已完成規(guī)劃和項目報批，一期工程已開始建設(shè)，計劃2016年向公眾開放。上海擬建中的郊野公園，已經(jīng)有了整體規(guī)劃和相關(guān)部署，但無論在規(guī)劃和建設(shè)中都還存在一些問題。

2.2 上海擬建郊野公園存在的問題

上海是在借鑒國外及香港郊野公園規(guī)劃和建設(shè)的基礎(chǔ)上提出建設(shè)郊野公園的。香港《郊野公園條例》規(guī)定，任何發(fā)展，就算蓋間小屋，都要向郊野公園總監(jiān)（漁農(nóng)署）提出申請[9,10]。人們不希望看到建筑，而是面對面接觸大自然。就目前而言，香港已建成的24個郊野公園內(nèi)除廁所、避雨亭等設(shè)施外是沒有任何其它建筑的。

上海郊野公園規(guī)劃建設(shè)相關(guān)政策規(guī)定：通過土地整治，在對公園內(nèi)現(xiàn)狀建設(shè)用地進(jìn)行減量的前提下，可獲得

減量規(guī)模1/3的類集建區(qū)（類似集中建設(shè)區(qū)）空間獎勵，該空間可落在集建區(qū)（城鎮(zhèn)集中建設(shè)區(qū)）內(nèi)，也可以落在公園內(nèi)。類集建區(qū)除不得新建商品住宅、工業(yè)項目、對周邊環(huán)境影響較大的市政設(shè)施（如大型污水處理設(shè)施、垃圾處理設(shè)施等）以及不宜新建體量較大的醫(yī)院、學(xué)校、會展和游樂場等設(shè)施外，可建設(shè)休閑、健身、科教、體育、養(yǎng)老、旅館、餐飲等項目，建設(shè)用地總規(guī)模（含存量建設(shè)用地）占公園全部用地面積的比例不超過15%[11～13]。21個郊野公園內(nèi)，若按此比例，建設(shè)用地規(guī)?？蛇_(dá)約60km2，相當(dāng)于近9個靜安區(qū)的規(guī)模。

由此可見，與香港相比，上海擬建的郊野公園存在建設(shè)用地規(guī)模偏大，從而導(dǎo)致建設(shè)項目過多而生態(tài)不足的問題。

3 上海擬建郊野公園問題產(chǎn)生原因

3.1 客觀存在的保留項目及設(shè)施占用了生態(tài)空間

上海的郊野公園建設(shè)是通過土地整治的途徑來實(shí)施的，即對田、水、路、林、村進(jìn)行綜合治理，在此基礎(chǔ)上來進(jìn)行公園的其它建設(shè)。按照規(guī)定，原則上公園內(nèi)所有農(nóng)民的宅基地和工業(yè)企業(yè)都需搬遷，后將其建設(shè)用地復(fù)墾為農(nóng)田，但公園內(nèi)那些傳承鄉(xiāng)土文化的民居和古跡、道路和輔助設(shè)施等必須保留，并可能改造或適當(dāng)擴(kuò)大用地用作游憩休閑設(shè)施。這不可避免地在一定程度上占用了公園的用地和生態(tài)空間。

3.2 政策上給予獎勵的類集建區(qū)空間擠兌了生態(tài)空間

為了有效推動郊野公園建設(shè)，市級層面規(guī)定：在對公園內(nèi)現(xiàn)狀建設(shè)用地進(jìn)行減量的前提下，可獲得減量規(guī)模1/3的類集建區(qū)空間獎勵（即“拆三還一”政策）。主要目的：一是解決公園建設(shè)資金平衡問題。對于公園建設(shè)，市級財政只撥付土地整治所需費(fèi)用，宅基地和工業(yè)企業(yè)搬遷、農(nóng)民安置以及公園內(nèi)項目和配套設(shè)施建設(shè)資金大部分要依靠類集建區(qū)土地出讓或指標(biāo)交易來解決（區(qū)縣自籌）；二是給予區(qū)縣政府更多自主權(quán)。區(qū)縣是郊野公園建設(shè)的實(shí)施主體，他們會結(jié)合公園的功能定位對所建項目有所考慮，以求符合當(dāng)?shù)乩妗⑼苿赢?dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和城鄉(xiāng)發(fā)展。因此，區(qū)縣政府對類集建區(qū)的規(guī)劃和建設(shè)都相當(dāng)重視，同時，因建設(shè)用地年度指標(biāo)較為緊張，區(qū)縣均不愿意將類集建區(qū)落在城鎮(zhèn)集建區(qū)內(nèi)，導(dǎo)致落在公園內(nèi)的類集建區(qū)必須要占用公園的生態(tài)空間。

4 促進(jìn)上海郊野公園生態(tài)良性發(fā)展的對策建議

上海市政府《關(guān)于編制上海新一輪城市總體規(guī)劃的指導(dǎo)意見》明確了上海未來發(fā)展目標(biāo)定位，即：宜居城市、宜業(yè)城市、國際文化大都市和世界級城市群的核心城市，并指出生態(tài)建設(shè)是城市核心競爭力的關(guān)鍵要素，要嚴(yán)守生態(tài)底線，推進(jìn)基本生態(tài)網(wǎng)絡(luò)和體系建設(shè)，加強(qiáng)重要生態(tài)保護(hù)和修復(fù)，保障城市生態(tài)安全；通過郊野公園、城市綠道等推進(jìn)載體，營造具有生態(tài)保育和休憩功能的城市空間?？梢?，推進(jìn)郊野公園建設(shè)是上海建設(shè)生態(tài)城市的重要途徑和抓手。通過與香港郊野公園的比較及原因分析，結(jié)合郊野公園本身應(yīng)具有的功能和建設(shè)目的，解決上海擬建郊野公園生態(tài)不足的問題，促進(jìn)其生態(tài)良性發(fā)展，應(yīng)采取以下措施：

4.1 要以法律法規(guī)加以保障

對于郊野公園規(guī)劃建設(shè)和管理，應(yīng)根據(jù)黨的十八屆四中全會關(guān)于“建設(shè)法治國家”的精神和要求，出臺法律法規(guī)來進(jìn)行約束，而不是一般性政府或部門文件規(guī)定。在法律法規(guī)中，必須對以下問題有明確規(guī)定：

（1）嚴(yán)格控制公園規(guī)劃建設(shè)用地

要明確規(guī)定三項內(nèi)容：第一，明確公園內(nèi)建設(shè)用地、生態(tài)用地（含水系、林地等）和農(nóng)田的嚴(yán)格比例。第二，對可以建、不能建的相關(guān)項目要有明細(xì)清單。第三，對存量農(nóng)田、道路、農(nóng)村宅基地和工業(yè)企業(yè)等項目或設(shè)施的搬遷與拆除，也要有明確限定。

（2）明確公園建設(shè)管理主體和責(zé)任

第一，誰來建設(shè)、誰來運(yùn)營、誰來監(jiān)督、誰來管理。第二，制定和規(guī)范公園建設(shè)項目的申報和審批程序。第三，把公園建設(shè)和管理納入到各級政府績效考核指標(biāo)中，要有嚴(yán)格的責(zé)任追究機(jī)制，防止無人管理、防止生態(tài)被破壞或蠶食。

（3）明確公園建設(shè)資金來源

具體可明確以下兩個方面：一是約定市級財政撥付和區(qū)縣財政自籌資金比例，加大政府支持力度，充分調(diào)動區(qū)縣積極性，防止區(qū)縣利用公園生態(tài)做文章，用項目招商來解決資金不足問題。二是對占比例大的搬遷和安置費(fèi)用如何使用財政資金（如新增土地有償使用費(fèi)的使用）要有明確規(guī)定，以便于實(shí)際操作，防止有錢無處用。

（4）妥善解決農(nóng)民與企業(yè)安置

怎么解決農(nóng)民宅基地搬遷后的住房和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)問題，對于企業(yè)，哪些必須淘汰、哪些可以進(jìn)工業(yè)園區(qū)等，也要通過法律法規(guī)加以規(guī)范。

4.2 建立和完善多元化投入機(jī)制

探索以村鎮(zhèn)集體、企業(yè)、權(quán)利人等作為實(shí)施主體的多種模式，通過統(tǒng)一的平臺、整體統(tǒng)籌實(shí)現(xiàn)多部門合作，建立和完善“政府引導(dǎo)、市場推進(jìn)、公眾參與”的多元化投入機(jī)制。政府充分發(fā)揮帶動作用，加大郊野公園建設(shè)的政策扶持力度，多渠道鼓勵市場化運(yùn)作，鼓勵各類投資主體以各種形式參與建設(shè)，如發(fā)行彩票、進(jìn)行企業(yè)捐贈和冠名等。

4.3 完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)

（1）設(shè)立郊野公園建設(shè)專項基金

統(tǒng)一調(diào)度，專款專用，扶植郊野公園的實(shí)施，專項基

金除了政府財政支持外，還可以尋求非政府組織、私人企業(yè)甚至個人的捐贈支持等。

（2）積極探索市場化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

在不斷增加政府生態(tài)補(bǔ)償力度的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)其它經(jīng)濟(jì)組織的補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)，比如開發(fā)利用者、生態(tài)破壞者以及從生態(tài)用地建設(shè)中獲益的單位或個人按獲利大小進(jìn)行補(bǔ)償。

4.4 解決好增量建設(shè)用地問題

這是最重要的措施，因?yàn)樘幚砗媒ㄔO(shè)用地的問題，才能從根本上確保公園的生態(tài)性。有兩種方案可供選擇：一是直接取消“拆三還一”獲得建設(shè)用地空間的獎勵政策，使得公園內(nèi)沒有增量建設(shè)用地。郊野公園建設(shè)和管理的資金缺口應(yīng)通過政府財政資金和社會資金籌措等多渠道來解決，不應(yīng)通過項目招商或建設(shè)用地出讓來解決。二是保留“拆三還一”獎勵政策，但獲得的增量建設(shè)用地空間必須要落到當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)集建區(qū)內(nèi)或進(jìn)行全市統(tǒng)籌、實(shí)施指標(biāo)交易，這樣公園內(nèi)的建設(shè)用地總量占公園用地比例可減少約10%左右。為了確保該項措施實(shí)施，需出臺建設(shè)用地指標(biāo)使用相關(guān)規(guī)定。

4.5 加強(qiáng)郊野公園內(nèi)的土地綜合整治

滿足城市人對生態(tài)環(huán)境的需求，將基本生態(tài)空間和休閑功能有效結(jié)合，在生態(tài)空間內(nèi)的休閑類建設(shè)項目可綜合整治，不進(jìn)行大規(guī)模拆除，以改善環(huán)境為目的，比如古鎮(zhèn)、農(nóng)村地區(qū)開展農(nóng)家樂，甚至可以權(quán)利人自主改造實(shí)施、政府捆綁建設(shè)。堅持保護(hù)原生態(tài)、原產(chǎn)權(quán)、原居民、原民俗，高效利用，盡量結(jié)合農(nóng)村居民點(diǎn)和景點(diǎn)規(guī)劃建設(shè)休息驛站，充分盤活舊廠房、舊民居和閑置土地。

4.6 對保留的相關(guān)設(shè)施進(jìn)行生態(tài)改造

具體包括：第一，整治后的農(nóng)田布局要符合公園生態(tài)規(guī)劃要求，使農(nóng)田的風(fēng)光能與公園的生態(tài)相契合，成為其有效補(bǔ)充。第二，所種植的農(nóng)作物在符合農(nóng)業(yè)規(guī)劃的前提下，需結(jié)合公園生態(tài)要求來確定，一般以觀光農(nóng)業(yè)的形態(tài)出現(xiàn)。第三，對保留的存量建筑設(shè)施在不改變民居特色和古跡風(fēng)貌的前提下，對其進(jìn)行改造，使其成為公園的配套設(shè)施，如：茶室和小賣部、休閑場所等，服務(wù)于生態(tài)。第四，穿越公園的公路，要按照公園規(guī)劃建設(shè)要求進(jìn)行改造，有的直道可能要改成彎道、有的要繞道；公路兩旁植樹必須符合公園生態(tài)需求，成為“林蔭大道”。

5 結(jié)語

通過郊野公園的規(guī)劃、建設(shè)和管理，在改善區(qū)域生態(tài)環(huán)境，為市民提供休閑游憩場所的同時，重點(diǎn)是以點(diǎn)帶面，推廣創(chuàng)新實(shí)踐的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，從而最終改善上海市郊野地區(qū)環(huán)境和品質(zhì)。但作為擁有近2400萬常住人口的特大型城市，上海土地資源緊缺、環(huán)境容量有限、生態(tài)空間匱乏、建設(shè)用地比例高的問題已經(jīng)非常突出，在建設(shè)用地“零”增長甚至“負(fù)”增長的總體要求下，必須嚴(yán)格控制郊野公園內(nèi)的新增建設(shè)用地面積，有效盤活存量建設(shè)用地，提高用地的綜合效益，回歸郊野公園的生態(tài)本位。

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Shanghai planning and land resources administration bureau. Several opinions of Shanghai countryside unit planning and construction (trial)[R]. 2013.

Ecological standards in Shanghai country park

MA Zhen-Lu
(Shanghai Institute of Geological Engineering Exploration, Shanghai 200072, China)

Promoting the development of large-scale recreation space and ecologically based construction in country parks is an important component of making Shanghai an environmentally sustainable and livable city. This strategy also optimizes the layout of urban space and promotes urban and rural integration. However, there are concerns about development in Shanghai country park, such as the excessive development of new buildings and a high construction-to-land ratio. A comparison is made with HongKong country park, and solutions are proposed to improve the environment of Shanghai country park.

country park; ecological standard; construction land; land management

F301.24

A

2095-1329(2015)02-0033-03

2014-11-19

2015-01-08

馬震陸(1970-),男,碩士,上海市地礦工程勘察研究院紀(jì)委書記.

電子郵箱: mazhenlu666@126.com

聯(lián)系電話: 021-56619770

上海市規(guī)劃和國土資源管理局科研項目

10.3969/j.issn.2095-1329.2015.02.007