上海市郊野單元規(guī)劃模式劃分及比較研究

吳沅箐

（上海市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院，上海 200040）

上海市郊野單元規(guī)劃模式劃分及比較研究

吳沅箐

（上海市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院，上海 200040）

郊野單元已成為上海集建區(qū)外實(shí)施規(guī)劃和土地管理的基本地域單位。本文基于已有理論研究和規(guī)劃實(shí)踐，從地域特征、主導(dǎo)驅(qū)動(dòng)因素、規(guī)劃目標(biāo)及內(nèi)容、規(guī)劃實(shí)施、主要政策配套五個(gè)方面構(gòu)建了郊野單元規(guī)劃模式分類標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)現(xiàn)可以劃分為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展型、農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)型和生態(tài)文明建設(shè)型三種，并分別以嘉定區(qū)外岡鎮(zhèn)郊野單元、松江區(qū)新浜鎮(zhèn)郊野單元和青浦區(qū)青西郊野公園單元為例對(duì)三種模式進(jìn)行了比較說(shuō)明。

郊野單元；規(guī)劃模式；城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展型；農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)型；生態(tài)文明建設(shè)型

目前，上海規(guī)劃重心逐漸向郊區(qū)轉(zhuǎn)移，為促進(jìn)全市域“網(wǎng)格化、精細(xì)化、信息化”管理，在郊野地區(qū)劃分了104個(gè)郊野單元，與998個(gè)控規(guī)單元進(jìn)行無(wú)縫銜接（圖1）。郊野單元是在集中建設(shè)區(qū)外的郊野地區(qū)實(shí)施規(guī)劃和土地管理的基本地域單位，是郊野地區(qū)統(tǒng)籌各專項(xiàng)規(guī)劃的基本網(wǎng)格。除鎮(zhèn)域范圍較大，整治內(nèi)容與類型也較為復(fù)雜，郊野單元原則上以鎮(zhèn)域?yàn)?個(gè)基本單元[1]。

圖1 全市網(wǎng)格化管理單元示意圖Fig.1 Map of Shanghai's grid management units

按照上海市規(guī)劃和國(guó)土資源管理局總體部署，在青西等五個(gè)試點(diǎn)郊野公園（郊野單元）和松江區(qū)新浜鎮(zhèn)等三個(gè)試點(diǎn)郊野單元規(guī)劃編制研究基礎(chǔ)上，2014年全市郊野單元規(guī)劃全面鋪開。由于自然條件和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異，各郊野單元規(guī)劃呈現(xiàn)出不同的特征。郊野單元規(guī)劃是個(gè)新生事物，現(xiàn)有的研究集中于理論探索[2～4]和規(guī)劃實(shí)踐層面[5～12]，缺乏對(duì)不同郊野單元規(guī)劃的比較研究。本文在現(xiàn)有研究和規(guī)劃實(shí)踐的基礎(chǔ)上，初步構(gòu)建了一個(gè)比較框架，多方面對(duì)各郊野單元規(guī)劃進(jìn)行總結(jié)，提煉出上海市郊野單元規(guī)劃的三種主要模式，并對(duì)不同模式進(jìn)行比較研究。

1 上海市郊野單元規(guī)劃模式劃分

基于全市郊野單元規(guī)劃實(shí)踐，本文從地域特征、主導(dǎo)驅(qū)動(dòng)因素、規(guī)劃目標(biāo)及內(nèi)容、規(guī)劃實(shí)施、主要政策配套五個(gè)方面構(gòu)建郊野單元規(guī)劃模式分類標(biāo)準(zhǔn)（表1）。

（1）地域特征（I）：地域特征要綜合考慮自然地理?xiàng)l件和經(jīng)濟(jì)社會(huì)特征，故從地理位置（I1）、自然資源稟賦（I2）、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平（I3）三個(gè)因子建立細(xì)分標(biāo)準(zhǔn)。

（2）主導(dǎo)驅(qū)動(dòng)因素（II）：郊野單元規(guī)劃受自然、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政策與管理等多因素的影響，不同郊野單元所受的主導(dǎo)驅(qū)動(dòng)因素是區(qū)分不同模式的標(biāo)準(zhǔn)之一。

（3）規(guī)劃目標(biāo)及內(nèi)容（III）：包含主要目標(biāo)（III1）和重點(diǎn)內(nèi)容（III2）兩大因子。郊野單元作為鎮(zhèn)鄉(xiāng)級(jí)的土地整治規(guī)劃，具有多目標(biāo)導(dǎo)向的特征，由于目標(biāo)的差異性，各郊野單元在具體規(guī)劃內(nèi)容上也各有側(cè)重。

（4）規(guī)劃實(shí)施（IV）：郊野單元規(guī)劃是一個(gè)重實(shí)施的管用規(guī)劃，可以通過(guò)作業(yè)方式（IV1）、組織形式（IV2）和資金籌集方式（IV3）來(lái)反映實(shí)施情況。

（5）主要政策配套（V）：郊野單元的實(shí)施需要多種政策疊加和配套，《郊野單元（含郊野公園）實(shí)施推進(jìn)政策要點(diǎn)（一）》（滬規(guī)土資綜[2013]416號(hào)）明確了市級(jí)層面的政策，各區(qū)縣的配套政策也已經(jīng)或加緊出臺(tái)中，故不同郊野單元的主要配套政策會(huì)存在部分差異。

表1 上海市郊野單元規(guī)劃類型分類Table 1 Division of Shanghai country unit planning modes

2 主要郊野單元規(guī)劃模式比較

依據(jù)上述分類標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合上海試點(diǎn)郊野單元規(guī)劃經(jīng)驗(yàn)，上海市郊野單元規(guī)劃模式主要為三類：城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展型、農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)型、生態(tài)文明建設(shè)型（表2）。

2.1 城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展型

從區(qū)位特征來(lái)看，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展型郊野單元一般處于近郊，該地區(qū)城鎮(zhèn)發(fā)展與農(nóng)村地區(qū)發(fā)展差距相對(duì)較大，城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)，與其他兩類相比自然資源稟賦相對(duì)較差。

從單元規(guī)劃的主導(dǎo)驅(qū)動(dòng)因素來(lái)說(shuō)，該類型郊野單元受經(jīng)濟(jì)和社會(huì)因素影響較大，快速城鎮(zhèn)化背景下鎮(zhèn)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大的要求、城鄉(xiāng)一體化的要求以及農(nóng)民“半市民化”的要求，迫切需要依托郊野單元規(guī)劃來(lái)解決上述問(wèn)題。

從規(guī)劃目標(biāo)來(lái)看，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展型郊野單元規(guī)劃目的在于節(jié)約集約用地、預(yù)留城鎮(zhèn)發(fā)展空間、推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量、促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化、改善農(nóng)民生活條件、社區(qū)化管理等，因而其規(guī)劃的重點(diǎn)內(nèi)容主要是建設(shè)用地的整治[13～15]。

從規(guī)劃實(shí)施來(lái)看，該類型郊野單元規(guī)劃作業(yè)方式主要是城鎮(zhèn)化引領(lǐng)型，通過(guò)減量化的實(shí)施使農(nóng)民進(jìn)鎮(zhèn)，實(shí)現(xiàn)“半市民化”，多由政府主導(dǎo)，在資金籌集模式上政府出資部分，其余通過(guò)節(jié)余指標(biāo)流轉(zhuǎn)交易、土地出讓以及社會(huì)投資籌集。

從配套政策來(lái)看，該類型郊野單元規(guī)劃主要涉及土地政策（如拆三還一類集建區(qū)政策、雙指標(biāo)騰挪）、規(guī)劃管理政策（已批控詳適度調(diào)整）、財(cái)稅政策（出讓金返還）、戶籍政策、就業(yè)政策等。

2.2 農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)型

從地域特征來(lái)看，農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)型郊野單元一般處于遠(yuǎn)郊，該地區(qū)城鎮(zhèn)化水平較低，農(nóng)田資源較為豐富，更多地承擔(dān)了全市耕地保護(hù)的任務(wù)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)薄弱。

從單元規(guī)劃的主導(dǎo)驅(qū)動(dòng)因素來(lái)說(shuō)，該類型郊野單元受自然和經(jīng)濟(jì)因素影響較大，該地區(qū)農(nóng)田集中連片，農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)起步，農(nóng)民收入對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)依賴較大，亟需通過(guò)郊野單元規(guī)劃提高農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)水平、增加農(nóng)民收入。

從規(guī)劃目標(biāo)來(lái)看，農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)型郊野單元規(guī)劃目的在于增加耕地面積促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)、減少農(nóng)村污染、改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件以及農(nóng)村生態(tài)環(huán)境，因而其規(guī)劃的重點(diǎn)內(nèi)容主要是農(nóng)用地（含未利用地）整治以及“198”工業(yè)用地騰退。

從規(guī)劃實(shí)施來(lái)看，該類型郊野單元規(guī)劃作業(yè)方式主要是農(nóng)村資源整合改造，其實(shí)質(zhì)是農(nóng)村的一種自我更新，多由政府引導(dǎo)和鎮(zhèn)村自發(fā)相結(jié)合運(yùn)作，由于區(qū)位較差、經(jīng)濟(jì)薄弱，鎮(zhèn)內(nèi)掛鉤地塊土地出讓金級(jí)差地租不明顯，多由區(qū)縣統(tǒng)籌收購(gòu)雙指標(biāo)獲得資金來(lái)源。

從配套政策開看，該類型郊野單元規(guī)劃主要涉及土地政策（如拆三還一類集建區(qū)政策、雙指標(biāo)騰挪、土地承包）、財(cái)稅政策（出讓金返還）等。

2.3 生態(tài)文明建設(shè)型

從地域特征來(lái)看，生態(tài)文明建設(shè)型郊野單元一般處于遠(yuǎn)郊，該地區(qū)自然資源稟賦條件得天獨(dú)厚，由于生態(tài)廊道以及水源保護(hù)地等要求，其發(fā)展受限，故經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為落后。

從單元規(guī)劃的主導(dǎo)驅(qū)動(dòng)因素來(lái)說(shuō)，該類型郊野單元受自然和政策因素影響較大，該地區(qū)自然基底較好、生物多樣性豐富，但是同時(shí)生態(tài)環(huán)境又非常脆弱，需通過(guò)郊野單元規(guī)劃保護(hù)改善生態(tài)環(huán)境。

從規(guī)劃目標(biāo)來(lái)看，生態(tài)文明建設(shè)型郊野單元規(guī)劃目的在于促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、滿足游憩需求、提升生態(tài)空間功能、提高農(nóng)村生活環(huán)境品質(zhì)、構(gòu)建城鄉(xiāng)生態(tài)安全格局[16,17]，因而其規(guī)劃內(nèi)容較為復(fù)雜，包含了農(nóng)用地（含未利用地）整治、建設(shè)用地整治、專業(yè)規(guī)劃梳理、市政、交通、游線游憩、環(huán)境保護(hù)與生態(tài)修復(fù)等其他專項(xiàng)規(guī)劃。

從規(guī)劃實(shí)施來(lái)看，該類型郊野單元規(guī)劃作業(yè)方式主要是實(shí)施重大項(xiàng)目，該類重大項(xiàng)目多為公益性，故由市區(qū)政府主導(dǎo)，資金籌集模式上除了依托政府資金還有節(jié)余指標(biāo)流轉(zhuǎn)交易、土地出讓、企業(yè)經(jīng)營(yíng)融資等多種渠道。

從配套政策來(lái)看，該類型郊野單元規(guī)劃主要涉及土地政策（拆十還四）、財(cái)稅政策（出讓金返還）、金融政策等。

3 三種主要模式實(shí)踐案例

據(jù)前文所述，上海的郊野單元規(guī)劃可以分為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展型、農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)型和生態(tài)文明建設(shè)型三種主要模

式，分別以嘉定區(qū)外岡鎮(zhèn)、松江區(qū)新浜鎮(zhèn)以及青浦區(qū)青西郊野公園（郊野單元）為例，對(duì)這三種模式加以介紹。

表2 上海市主要郊野單元規(guī)劃模式及特征Table 2 Main modes and their characteristics of Shanghai country unit planning

3.1 嘉定區(qū)外岡鎮(zhèn)郊野單元

嘉定區(qū)外岡鎮(zhèn)郊野單元屬于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展型的典型案例。外岡鎮(zhèn)位于上海市郊北部，行政隸屬于上海市嘉定區(qū)，北臨江蘇太倉(cāng)和昆山，南鄰嘉定區(qū)安亭鎮(zhèn)，東與嘉定新城主城區(qū)相鄰。外岡鎮(zhèn)現(xiàn)狀對(duì)外交通便捷，G1501高速公路在鎮(zhèn)域南側(cè)設(shè)置出入口一處，滬宜公路、嘉松北路也是外岡鎮(zhèn)對(duì)外交通的重要干道，未來(lái)規(guī)劃郊環(huán)切線和滬通鐵路控制線從鎮(zhèn)域西側(cè)穿越。

外岡地處城市近郊，受城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的影響較大，經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)，2013年實(shí)現(xiàn)規(guī)模以上工業(yè)總產(chǎn)值145.34億元，完成地方財(cái)政收入15.81億元。雖然有臘梅園等特色資源，但是相對(duì)其他資源稟賦較好的地區(qū)來(lái)說(shuō)尚顯不足。

近年來(lái)，外岡鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)良好，集建區(qū)內(nèi)的建設(shè)用地空間接近“天花板”，亟需通過(guò)郊野單元規(guī)劃中減量化（減量化：指對(duì)集建區(qū)外散亂、廢棄、損毀、閑置、低效的現(xiàn)狀建設(shè)用地進(jìn)行拆除復(fù)墾的集中整治活動(dòng)）方案的實(shí)施獲得“類集建區(qū)”（類集建區(qū)：指利用存增轉(zhuǎn)化規(guī)模落圖的建設(shè)用地規(guī)劃空間，一般緊鄰集建區(qū)集中連片成規(guī)模建設(shè)）空間獎(jiǎng)勵(lì)以及雙指標(biāo)（新增建設(shè)用地指標(biāo)和耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)）的返還，通過(guò)指標(biāo)的騰挪，獲得城鎮(zhèn)發(fā)展的空間并解決農(nóng)民進(jìn)鎮(zhèn)的問(wèn)題。

外岡土地利用方式呈現(xiàn)出明顯的城鄉(xiāng)結(jié)合部特點(diǎn)，土地利用類型復(fù)雜，宅基地、工礦用地、農(nóng)用地等混雜分布，各功能相互干擾，加上1980年代以來(lái)對(duì)農(nóng)民建房的限制，農(nóng)村面貌臟、亂、差，農(nóng)民對(duì)宅基地置換呼聲較高，鎮(zhèn)村也希望通過(guò)對(duì)三高一低的“198”工業(yè)用地減量，減少污染、減少社會(huì)管理的成本，故宅基地整治和“198”工業(yè)用地整治是郊野單元規(guī)劃的重點(diǎn)。依托于現(xiàn)有市級(jí)土地整治項(xiàng)目、宅基地置換項(xiàng)目以及再生能源中心項(xiàng)目，郊野單元規(guī)劃實(shí)施以項(xiàng)目為抓手，將農(nóng)民集中安置于鎮(zhèn)區(qū)，促進(jìn)城鎮(zhèn)化水平的提高。至于項(xiàng)目實(shí)施的資金，通過(guò)類集建區(qū)地塊的出讓獲得出讓金收入，通過(guò)節(jié)余雙指標(biāo)的區(qū)內(nèi)收購(gòu)獲得轉(zhuǎn)移收入，并創(chuàng)新資金籌措模式建立利益共享機(jī)制吸引社會(huì)投資，達(dá)到資金平衡。由于外岡鎮(zhèn)郊野單元宅基地減量化伴隨著農(nóng)民的“半市民化”，故在土地、財(cái)稅等政策考慮的同時(shí)，還需要設(shè)計(jì)其他政策，如開展宅基地或承包地?fù)Q社保，使得農(nóng)民城鎮(zhèn)化后享受與城鎮(zhèn)居民同等的社會(huì)保障待遇，并針對(duì)市場(chǎng)的需求，對(duì)農(nóng)民進(jìn)行技能培訓(xùn)，建立完善的職業(yè)培訓(xùn)體系，消除農(nóng)民入城后失業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)等等。

3.2 松江區(qū)新浜鎮(zhèn)郊野單元

松江區(qū)新浜鎮(zhèn)郊野單元屬于農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)型的典型案例。新浜鎮(zhèn)位于上海西南部，南臨金山區(qū)楓涇鎮(zhèn)，西北接青浦區(qū)練塘鎮(zhèn)，東與松江區(qū)五厙現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)相鄰，為上海西南門戶。雖位于滬杭交通軸上，但由于距中心城較遠(yuǎn)，交通區(qū)位優(yōu)勢(shì)并不明顯。

新浜鎮(zhèn)屬于上海的欠發(fā)達(dá)地區(qū)，2013年全鎮(zhèn)實(shí)現(xiàn)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值21億元，財(cái)政收入1.39億元，農(nóng)民家庭人均可支配收入17207元，均排名松江區(qū)倒數(shù)。新浜鎮(zhèn)位于黃浦江上游準(zhǔn)水源生態(tài)保護(hù)區(qū)，也是松江區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基地，保留有較好的江南水鄉(xiāng)風(fēng)貌，自然資源稟賦較好。

近年來(lái)新浜鎮(zhèn)的農(nóng)業(yè)發(fā)展較好，“種養(yǎng)結(jié)合”家庭農(nóng)場(chǎng)使得農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)起步，需要進(jìn)一步開展土地整治，提高規(guī)模化經(jīng)營(yíng)水平。同時(shí)，新浜鎮(zhèn)集建區(qū)外現(xiàn)狀工業(yè)企業(yè)多為建材、五金加工類企業(yè)，稅收低、能耗高，對(duì)鎮(zhèn)村收入貢獻(xiàn)較小，急需淘汰一批低效高污染的“198”工業(yè)企業(yè)，不僅可以通過(guò)將節(jié)省的土地指標(biāo)掛鉤到土地級(jí)差較高的城鎮(zhèn)區(qū)域使得利益反哺減量化村集體，也可以改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境以更好地承擔(dān)起區(qū)域保護(hù)的責(zé)任。新浜鎮(zhèn)郊野單元規(guī)劃的實(shí)施，實(shí)質(zhì)上是對(duì)農(nóng)村資源的重新整合和改造，得到了鎮(zhèn)村和農(nóng)民的支持，但是由于新浜級(jí)差地租不高，類集建區(qū)出讓地塊所獲資金較少，大部分的資金需要依靠區(qū)里收購(gòu)雙指標(biāo)來(lái)平衡。農(nóng)用地整治和建設(shè)用地復(fù)墾新增的耕地產(chǎn)權(quán)主體、使用方式等相關(guān)政策的研究與試點(diǎn)，也是新浜鎮(zhèn)的特點(diǎn)之一。

3.3 青浦區(qū)青西郊野公園單元

青浦區(qū)青西郊野公園單元屬于生態(tài)文明建設(shè)型的典型案例。青西郊野公園單元位于青浦區(qū)西南部，涉及金澤鎮(zhèn)和朱家角鎮(zhèn)，北臨上海最大的淡水湖淀山湖，坐擁上海獨(dú)一無(wú)二的湖泊濕地資源大蓮湖，河湖相連、水網(wǎng)交織，擁有“湖、灘、蕩、堤、圩、島”等多樣的水環(huán)境，是青松生態(tài)走廊的重要生態(tài)節(jié)點(diǎn)。由于青西郊野公園沿淀山湖和攔路港兩側(cè)屬二級(jí)水源保護(hù)區(qū)，其余屬準(zhǔn)水源保護(hù)區(qū)，地區(qū)發(fā)展受限。

為落實(shí)國(guó)家生態(tài)文明戰(zhàn)略、推進(jìn)上?？沙掷m(xù)發(fā)展，在2013年上海市政府工作報(bào)告中明確啟動(dòng)郊野公園項(xiàng)目作為政府的重點(diǎn)工作之一，青西郊野公園單元是五個(gè)試點(diǎn)郊野公園之一。通過(guò)郊野公園田、水、路、林、村等農(nóng)村土地要素在功能和形態(tài)上的綜合整治[18,19]，以及環(huán)境保護(hù)與生態(tài)修復(fù)等專項(xiàng)規(guī)劃實(shí)施[20,21]，使青西郊野公園成為一個(gè)兼具生態(tài)、景觀、耕地保護(hù)等多功能復(fù)合的、重要的生態(tài)網(wǎng)絡(luò)節(jié)點(diǎn)，同時(shí)實(shí)現(xiàn)提升郊野地區(qū)生態(tài)空間功能、提高農(nóng)村生活環(huán)境品質(zhì)、推進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)等多重目標(biāo)，構(gòu)建以大規(guī)模農(nóng)田保育區(qū)為基底的城鄉(xiāng)生態(tài)安全格局，推進(jìn)上海的生態(tài)文明建設(shè)。作為重大公益性項(xiàng)目，前期建設(shè)主要依靠政府啟動(dòng)資金、節(jié)余指標(biāo)流轉(zhuǎn)交易費(fèi)用、土地出讓金返還，公園后期建設(shè)及運(yùn)營(yíng)維護(hù)需要大量的資金，需要依托“統(tǒng)一規(guī)劃+整體建設(shè)”、“整體建設(shè)+交鑰匙模式”、“統(tǒng)一規(guī)劃+分散建設(shè)”等方式進(jìn)行社會(huì)融資。同時(shí)，因?yàn)榻家肮珗@獨(dú)特的實(shí)施方式，在配套政策制定時(shí)除了更優(yōu)惠的土地政策、財(cái)稅政策，還需要發(fā)揮市場(chǎng)作用制定切實(shí)的金融政策。

4 主要結(jié)論

本研究基于上海郊野單元規(guī)劃的實(shí)踐，在理論上對(duì)各郊野單元規(guī)劃模式進(jìn)行梳理和比較。從地域特征、主導(dǎo)驅(qū)動(dòng)因素、規(guī)劃目標(biāo)及內(nèi)容、規(guī)劃實(shí)施、主要政策配套5個(gè)因素10個(gè)因子構(gòu)建了郊野單元規(guī)劃模式分類標(biāo)準(zhǔn)。按照該標(biāo)準(zhǔn)，上海市郊野單元規(guī)劃模式劃分為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展型、農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)型和生態(tài)文明建設(shè)型三種，分別以嘉定區(qū)外岡鎮(zhèn)郊野單元、松江區(qū)新浜鎮(zhèn)郊野單元和青浦區(qū)青西郊野公園單元為典型。其中，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展型郊野單元位于近郊，自然資源稟賦較差，經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)因素是其發(fā)展的主導(dǎo)因素，在規(guī)劃目標(biāo)上主要是預(yù)留城鎮(zhèn)發(fā)展空間、推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化等，規(guī)劃重點(diǎn)內(nèi)容在于建設(shè)用地整治，在作業(yè)方式上屬于城鎮(zhèn)化引領(lǐng)型，多由政府主導(dǎo)實(shí)施，政府投資和市場(chǎng)融資是其資金籌措的方式，需要土地政策、財(cái)稅政策、戶籍政策、就業(yè)政策等為其提供實(shí)施的保障；農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)型郊野單元位于遠(yuǎn)郊，自然資源稟賦較好，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，自然經(jīng)濟(jì)因素是其發(fā)展的主導(dǎo)因素，在規(guī)劃目標(biāo)上主要是增加耕地面積、促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)、改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件以及農(nóng)村生態(tài)環(huán)境，規(guī)劃重點(diǎn)內(nèi)容在于農(nóng)用地整治和“198”工業(yè)用地整治，在作業(yè)方式上屬于農(nóng)村資源整合改造型，是由政府引導(dǎo)和鎮(zhèn)村自發(fā)結(jié)合組織實(shí)施，大部分需要依靠政府資金來(lái)實(shí)施，土地政策和財(cái)稅政策是其主要配套政策；生態(tài)文明建設(shè)型郊野單元位于遠(yuǎn)郊，自然資源稟賦很好，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，自然政策因素是其發(fā)展的主導(dǎo)因素，在規(guī)劃目標(biāo)上主要是促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、提升生態(tài)空間功能等，規(guī)劃重點(diǎn)內(nèi)容在于農(nóng)用地整治、“198”工業(yè)用地整治和環(huán)境保護(hù)與生態(tài)修復(fù)等，在作業(yè)方式上屬于重大項(xiàng)目實(shí)施型，是由政府主導(dǎo)實(shí)施，依托政府啟動(dòng)資金和社會(huì)融資建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，土地政策、財(cái)稅政策和金融政策是其重要的配套政策。

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Comparison of Shanghai country unit planning modes

WU Yuan-Qing
(Shanghai Urban Planning and Design Research Institute, Shanghai 200040, China)

The country unit has become the basic planning unit for land management in areas of new construction around Shanghai. This study uses research and planning theories to develop a new country unit planning classification standard. This classification standard includes geographical characteristics, key driving factors, support policies, and planning objectives and implementation. Country unit planning in Shanghai can be divided into three modes: urban–rural coordinative development, agriculture scale management, and ecological civilization construction modes. Jiading District Waigang Town Country Unit, Songjiang District Xinbang Town Country Unit, and Qingpu District Qingxi Country Park are used as case studies to compare the three modes.

country unit; planning modes; urban-rural coordinative development mode; agriculture scale-management mode; ecological civilization construction mode

F301.23

A

2095-1329(2015)02-0028-05

2015-03-22

2015-04-19

吳沅箐(1970-),女,碩士,工程師,主要從事城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地整治研究.

電子郵箱: wuyuanqing915@126.com

聯(lián)系電話: 021-23130551

上海市規(guī)劃和國(guó)土資源管理局科研項(xiàng)目

10.3969/j.issn.2095-1329.2015.02.006