2014年中國主要風電政策回顧

本刊 | 趙靚

回顧2014年，中國風電政策看點頗豐。我國政府仍將風電發(fā)展作為能源革命、能源結構調整和國家能源安全的重要一環(huán)，加以大力支持。陸上電價進行了調整，海上電價順利出臺，陸上和海上風電的核準工作也有序進行。雖然2013年棄風限電有所緩解，但國家主管部門仍在2014年出臺多項舉措力圖進一步減少棄風限電，同時開始實施風電整機及關鍵零部件型式認證，建立全國風電設備質量信息監(jiān)測評價體系。

戰(zhàn)略與計劃

在核準計劃或建設方案方面，2014年我國相關主管部門主要發(fā)布了三個更受關注的文件。

第一個文件是與核準計劃相關的《關于印發(fā)“十二五”第四批風電項目核準計劃的通知》。其中列出了“十二五”期間第四批風電核準計劃的項目總裝機容量2760萬千瓦。并明確要求電網公司做好這些列入核準計劃的項目的配套電網建設、并網支持性文件辦理、電網接入和消納等工作，從而確保配套電網建設與風電項目建設同步投產和運行。在此批核準的項目中，低風速地區(qū)的項目占比明顯較高，棄風限電地區(qū)的項目占比更低。而在此之前，國家能源局發(fā)布了《關于加強風電項目核準計劃管理有關工作的通知》，取消了納入“十二五”第一批核準計劃管理的30個項目，共計174.35萬千瓦。原因是這些項目雖然已列入“十二五”第一批風電項目核準計劃，但并未完成核準工作。

與上述兩個文件有所不同的是，《關于印發(fā)全國海上風電開發(fā)建設方案（2014－2016）的通知》主要涉及了我國海上風電項目的建設計劃。該“方案”涉及天津、河北、遼寧、江蘇、浙江、福建、廣東、海南八個省市，共44個項目，總裝機容量為1053萬千瓦。與之前8月份全國海上風電促進會上公布的“草案”相比，增加了26萬千瓦容量。同時規(guī)定，列入此方案的項目，相當于列入了核準計劃，因此需在有效期內核準。同時該方案還強調，為規(guī)范海上風電設備市場秩序，開發(fā)企業(yè)選用的海上風電機組須經有資質的第三方認證機構的認證，未通過認證的設備不能參加投標。

對于風電發(fā)展的工作計劃和未來戰(zhàn)略，2014年的不少政府文件、研究報告都有涉及，其中三個文件最受矚目。

2014年新年始伊，針對當年的能源工作，國家能源局發(fā)布了《關于印發(fā)2014 年能源工作指導意見的通知》。提出堅持集中式與分布式并重、集中送出與就地消納結合，穩(wěn)步推進風電等可再生能源發(fā)展。確定2014年的新增風電裝機目標為18GW。要求制訂、完善并實施可再生能源電力配額及全額保障性收購等管理辦法，逐步降低風電成本，力爭2020 年前實現(xiàn)與火電平價。優(yōu)化風電開發(fā)布局，加快中東部和南方地區(qū)風能資源開發(fā)。有序推進9個大型風電基地及配套電網工程建設，合理確定風電消納范圍，緩解棄風棄電問題。穩(wěn)步發(fā)展海上風電。

3月24日由國家發(fā)展改革委、國家能源局、國家環(huán)境保護部聯(lián)合印發(fā)的《能源行業(yè)加強大氣污染防治工作方案》，對能源領域大氣污染防治工作進行全面部署?！胺桨浮贝_定了4個方面13項重點任務。其中2個方面與風電發(fā)展有直接關系：其一是要求通過加大向重點區(qū)域送電規(guī)模、推進油品質量升級、增加天然氣供應、安全高效推進核電建設以及有效利用可再生能源等措施，大幅提高清潔能源供應能力，為能源結構調整提供保障。其二是從長遠出發(fā)，加快轉變能源發(fā)展方式，重點推動煤炭高效清潔轉化、促進可再生能源就地消納、推廣分布式供能方式和加快儲能技術研發(fā)應用，實現(xiàn)能源行業(yè)與生態(tài)環(huán)境的協(xié)調和可持續(xù)發(fā)展。

由國務院辦公廳印發(fā)的《關于印發(fā)能源發(fā)展戰(zhàn)略行動計劃（2014-2020年）的通知》有幾點涉及到了風電。在推行區(qū)域差別化能源政策方面，要求大力優(yōu)化東部地區(qū)能源結構，鼓勵發(fā)展有競爭力的新能源和可再生能源。在優(yōu)化能源結構方面，要求積極發(fā)展可再生能源等清潔能源，降低煤炭消費比重，推動能源結構持續(xù)優(yōu)化。在大力發(fā)展可再生能源方面，提出的發(fā)展計劃與國家能源局在《關于印發(fā)2014 年能源工作指導意見的通知》中所提到的內容基本相同。

以上三個文件在涉及到風電的條款中，基本上都使用了“積極發(fā)展”或“大力發(fā)展”等字眼，但在《關于印發(fā)2014 年能源工作指導意見的通知》和《關于印發(fā)能源發(fā)展戰(zhàn)略行動計劃（2014-2020年）的通知》中所提到的到2020年“風電與煤電上網電價相當”，仍不免引起廣泛爭議。有專家認為這樣的目標對風電發(fā)展并非利好，意味著國家或將壓縮風電上網電價。并且該目標也可能較難實現(xiàn)，因為電價下降的必要前提是技術進步或成本下降，風電技術在短期內很難大幅度的進步，而設備成本的壓縮已經相當困難，工程、人工成本仍在不斷上升。何況如果將環(huán)境污染、工人傷亡、地形改變、交通運輸成本及煤電補貼等完全成本進行測算對比后，目前的風電電價并不高，其完全成本與煤電相比差不多，甚至還低。

從2014年的一些政策和報告中可以發(fā)現(xiàn)，國家對于風電乃至可再生能源的規(guī)劃目標和發(fā)展期望較高，對于風電產業(yè)發(fā)展基本有利，這在國家能源局于1月8日發(fā)布的《關于公布創(chuàng)建新能源示范城市（產業(yè)園區(qū)）名單（第一批）的通知》及國家發(fā)展改革委于8月20日公布的《西部地區(qū)鼓勵類產業(yè)目錄》也有直接體現(xiàn)。《西部地區(qū)鼓勵類產業(yè)目錄》中部分省、區(qū)、市新增鼓勵類產業(yè)涉及風能、太陽能等新能源產業(yè)。《關于公布創(chuàng)建新能源示范城市（產業(yè)園區(qū)）名單（第一批）的通知》所附的名單中，則確定了包括北京市昌平區(qū)等81個城市和8個產業(yè)園區(qū)為第一批創(chuàng)建新能源示范城市和產業(yè)園區(qū)。

管理與規(guī)范

為了促進風電產業(yè)的有序健康發(fā)展，主管部門在2014年出臺了一系列規(guī)范風電市場、風電開發(fā)的管理通知。其中，國家能源局于7月29日發(fā)布的《關于加強風電項目開發(fā)建設管理有關要求的通知》和9月5日發(fā)布的《關于規(guī)范風電設備市場秩序有關要求的通知》分別對風電項目開發(fā)建設和風電設備市場提出了要求。

《關于加強風電項目開發(fā)建設管理有關要求的通知》主要涉及了五個方面的內容，其中有三個方面的內容涉及到了風電消納問題，國家主管部門對于該問題的關注可見一斑。這三個方面主要包括：

其一，電網企業(yè)要根據(jù)風電發(fā)展規(guī)劃和風電項目前期安排認真開展風電消納市場評估，周密論證電網接入系統(tǒng)技術方案，加強和項目建設單位的溝通銜接，為風電開發(fā)建設提供良好的服務。其二，電網企業(yè)應根據(jù)年度實施方案，認真做好風電場項目接入以及配套送出工程建設工作，及時完成各風電項目接入系統(tǒng)專題評審，出具接入電網意見，將風電送出工程投資列入當年或次年年度投資計劃，及時開工建設，確保與風電項目同步投產。國家能源局對項目接入和配套送出工程建設情況進行定期檢查并公布結果。其三，堅持把風電運行狀況作為風電開發(fā)建設的基本條件。對市場消納能力充足，不存在棄風限電情況的省(區(qū)、市)，原則上不限制新建項目規(guī)模；對局部地區(qū)存在棄風限電情況的省(區(qū)、市)，應限制新建項目的建設規(guī)模，并避免新建項目在棄風限電地區(qū)的布局；對于棄風限電情況較為嚴重的省(區(qū)、市)，原則上不安排新建項目規(guī)模。鼓勵建設分散式接入風電項目。

此外，該文件還對風電項目開發(fā)建設的其他細節(jié)工作做了要求：列入年度實施方案的風電項目應有不少于一個完整年的測風資料，測風數(shù)據(jù)有效完整率不低于90%，并應落實土地使用、環(huán)境保護、水土保持等建設條件。國家能源局匯總形成風電年度實施方案，并于年初公布。列入年度實施方案的風電項目作為享受可再生能源基金補貼的依據(jù)。統(tǒng)籌推進重點項目和示范項目。積極支持風電供暖項目。

《關于規(guī)范風電設備市場秩序有關要求的通知》對出質保問題進行了要求：通過統(tǒng)一質量保證期驗收的技術規(guī)范、建立質量保證期驗收和爭議解決機制、強化出質保驗收信息公開，來規(guī)范風電設備質量驗收工作。該通知也對招標工作進行了規(guī)范性要求：嚴禁地方政府干預招投標工作、建立規(guī)范透明的風電設備市場、充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會自律作用，來構建公平、公正、開放的招標采購市場。同時，通知還談到通過建立全國風電設備質量信息監(jiān)測評價體系、加強風電設備質量問題分析、加強風電市場信息披露和市場監(jiān)管工作來加強風電設備市場的信息披露和監(jiān)管。

此外，“通知”使用了較大的篇幅，對加強檢測認證確保風電設備質量提出了三點要求，并明確指出接入電網的風電機組及關鍵零部件必須經過型式認證：一是實施風電設備型式認證。接入公共電網（含分布式項目）的新建風力發(fā)電項目所采用的風力發(fā)電機組及其關鍵零部件，須進行型式認證。2015年7月1日起實施。二是強化型式認證結果的信用。風電開發(fā)企業(yè)進行設備采購招標時，應明確要求采用通過型式認證的產品。通過認證的風電設備，任何企業(yè)應采用相應的結果，不得要求重復檢測。三是加強檢測認證能力建設。

除對風電設備認證工作有了更高要求外，2014年國家能源局發(fā)布的《關于下達2014年第一批能源領域行業(yè)標準制（修）訂計劃的通知》及其附件里，共羅列了627項能源領域行業(yè)標準制訂、修訂計劃，其中涉及風電產業(yè)的有38項，分為風電工程建設、方法、產品和管理4類標準。

并網與消納

在風電的并網與消納工作上，除《關于加強風電項目開發(fā)建設管理有關要求的通知》在三個方面有所涉及外，國家能源局于4月14日出臺了更有針對性的《關于做好2014年風電并網消納工作的通知》，總結了2013年我國風電并網和消納取得了積極成效，嚴重的棄風限電得到了有效緩解，內蒙古、吉林、甘肅酒泉等棄風嚴重地區(qū)的限電比例有下降，全國風電平均利用小時數(shù)同比增長180小時左右，其風量同比下降50億千瓦時。

該通知以附件形式將2013年度各?。▍^(qū)、市）風電年平均利用小時數(shù)進行了公布，同時還對2014年的風電并網和消納工作提出了要求：充分認識風電消納的重要性、著力保障重點地區(qū)的風電消納、加強風電基地配套送出通道建設、大力推動分散風能資源的開發(fā)建設、優(yōu)化風電并網運行和調度管理、做好風電并網服務。

在上述文件發(fā)布之前，國家能源局為了規(guī)范新建電源接入電網系統(tǒng)工作，確保新建電源公平無歧視接入電網提供保障，曾于2月28日發(fā)布了《新建電源接入電網監(jiān)管暫行辦法》。該《辦法》對自發(fā)電企業(yè)與電網企業(yè)協(xié)商提出新建電源項目接入電網之日起，電網企業(yè)組織研究并出具書面答復的期限進行了規(guī)定，其中，對風電站電源項目的該期限規(guī)定為不超過30個工作日。另外還規(guī)定，電網企業(yè)、發(fā)電企業(yè)應嚴格執(zhí)行接網協(xié)議，相互配合，確保電源電網同步建成投產。因單方原因造成投產時間遲于接網協(xié)議約定時間并給對方造成損失的，違約方應根據(jù)約定標準向對方進行經濟賠償。

關于風電消納管理，國家發(fā)展改革委在5月18日發(fā)布的《關于加強和改進發(fā)電運行調節(jié)管理的指導意見》中也有所涉及。第十一條中提到年度發(fā)電計劃在確保電網安全穩(wěn)定的前提下，全額安排可再生能源上網電量。第十四條提到各?。▍^(qū)、市）政府主管部門應積極推動清潔能源發(fā)電機組替代火電機組發(fā)電，高效、低排放燃煤機組替代低效、高排放燃煤機組發(fā)電。第十五條則要求送受電應貫徹國家能源戰(zhàn)略規(guī)劃，充分利用水能、風能、太陽能等清潔能源。第十七條要求電網企業(yè)應制定保障可再生能源全額上網的并網措施?？稍偕茉窗l(fā)電企業(yè)應滿足并網運行的標準和要求，加強資源預測，保障運行平穩(wěn)。第二十條要求在電網安全和供熱受到影響時，可再生能源發(fā)電企業(yè)也應通過購買輔助服務等方式適當參與調峰。第三十三條則指出，電力供需形勢緩和時，在優(yōu)先調度可再生能源和清潔能源的基礎上，對燃煤機組生產運行進行優(yōu)化組合，有序調停部分機組，提高發(fā)電負荷率，減少資源消耗和污染物排放。

雖然我國政策以大力支持風電并網與消納，且對風電并網與消納的安全要求是正確且必要的，但因需要“確保電網安全穩(wěn)定”，容易成為風電并網政策消極執(zhí)行的托辭。而對加強資源預測的要求，也在執(zhí)行時造成不同程度的解讀，從而使一些地區(qū)的發(fā)電企業(yè)增加了成本。此外，也有專家認為在電網安全和供熱受到影響時，可再生能源發(fā)電企業(yè)也應通過購買輔助服務等方式適當參與調峰的規(guī)定，似乎難以體現(xiàn)可再生能源全額收購或優(yōu)先并網的初衷，使本應受補貼的可再生能源增加了更多負擔。

表1 2014年我國政府發(fā)布的風電相關政策

電價與扶持

剛進入2015年，有企業(yè)已收到國家發(fā)展改革委價格司發(fā)布的《關于適當調整陸上風電標桿上網電價的通知》，宣告此次風電電價調整塵埃落定。該通知文號為“發(fā)改價格[2014]3008號”，發(fā)文時間為2014年12月31日。該通知同9月所發(fā)布征求意見稿中的設想方案有較大調整，下調幅度有所減小。電價政策方面，將I類、II類和III類資源區(qū)風電標桿上網電價每千瓦時降低2分，IV類風區(qū)維持不變。同時該規(guī)定適用于2015年1月1日以后核準的陸上風電項目，以及2015年1月1日前核準，但于2016年1月1日以后投運的陸上風電項目，從而被理解為新電價政策為2015年以前的核準項目留出了約一年時間的窗口期。

新的電價政策發(fā)布伊始，《風能》通過中國風能協(xié)會微信對該政策進行了解讀，在價格下調后，一部分項目凈資產收益率將低于銀行基準利率，從而不再具有投資價值。而山西、安徽等一部分風能資源較好、項目存量較大的IV類資源區(qū)，由于電價未下調，將迎來發(fā)展機遇。此外，此項政策的推出，在時間節(jié)點上也可能引發(fā)搶裝潮，但由于IV類資源區(qū)電價并未調整，而被核準的I、II、III類資源區(qū)項目占比不大，且越來越少，使該項政策的影響范圍有所降低。

2014年的電價政策看點頗豐，除了陸上風電電價調整外，2014年6月5日國家發(fā)改委發(fā)布了《關于海上風電上網電價政策的通知》，對海上風電上網電價進行了規(guī)定與區(qū)分，潮間帶風電項目的上網電價為每千瓦時0.75元，近海風電項目上網電價為每千瓦時0.85元。同時，該通知明確適用時間是2017年以前，并不含2017年投運的海上風電項目。

在海上風電電價公布后，有專家通過測算認為，此次海上風電電價標準略低，只有資源情況好、施工難度低、管理水平高的項目能夠盈利。因此，地方政府如果能夠給予資金扶持，會對海上風電開發(fā)起到較大的促進作用。

在全國海上風電電價公布前，上海市發(fā)展和改革委員會、上海市財政局共同發(fā)布了《可再生能源和新能源發(fā)展專項資金扶持辦法》，規(guī)定對于上海市的風電項目，根據(jù)實際上網電量，對項目投資主體給予獎勵，獎勵時間是連續(xù)5年。獎勵標準為陸上風電每千瓦時0.1元，海上風電每千瓦時0.2元。同時，該扶持辦法也有兩項限制，其一是只針對2013年至2015年投產發(fā)電的項目，其二是單個項目年度獎勵金額不超過5000萬元。

雖然上海市范圍內的資源稟賦一般，可供風電開發(fā)的土地也并不是特別豐富，但作為較有力度的地方性扶持政策，畢竟不只是說說而已，而是邁開了扎實的一步。

一直以來，很多人看到風電獲得了補貼資金，但實際情況是其補貼資金規(guī)模遠遠小于煤電。對于本身利潤并不高，且作為國家戰(zhàn)略性新興產業(yè)的風電而言，電價政策的影響極大，其穩(wěn)定與否對于產業(yè)發(fā)展非常重要。雖然風電在發(fā)展戰(zhàn)略上得到了國家及法律的大力支持，但棄風限電等問題依然存在，有部門或企業(yè)仍然“說一套、做一套”，并未真正去支持風電發(fā)展，反而利用一些技術、標準、安全等理由限制風電。因此，如何使各方真正心甘情愿、腳踏實地的支持風電等可再生能源發(fā)展，或是未來仍需進一步解決的問題。