水利建設(shè)地方配套資金的調(diào)查與思考

熊安騰 徐國建

（淮安市水利局，江蘇 淮安 223005）

為了更好地落實(shí)《國家發(fā)改委、財(cái)政部、水利部關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本參與重大水利工程建設(shè)運(yùn)營的實(shí)施意見》和《水利部、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行關(guān)于專項(xiàng)過橋貸款支持重大水利工程建設(shè)的意見》，為打通水利建設(shè)地方配套資金和社會(huì)融資的通道，對(duì)淮安市水利建設(shè)地方配套資金和社會(huì)融資提出指導(dǎo)性的意見，淮安市水利局領(lǐng)導(dǎo)帶隊(duì)組織有關(guān)人員對(duì)全市在水利建設(shè)配套資金方面做得較好的盱眙縣進(jìn)行了調(diào)研。調(diào)研組走訪盱眙縣財(cái)政局、水利局，盱眙縣天源水務(wù)投資有限公司（以下簡稱天源公司），盱眙縣維橋、蔣霸、黃花塘等鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政所、農(nóng)經(jīng)站和水務(wù)站等單位，圍繞該縣的縣級(jí)、鄉(xiāng)級(jí)、村級(jí)和農(nóng)民的收入支出，水利建設(shè)地方配套資金和社會(huì)融資等方面內(nèi)容進(jìn)行了座談、討論。

1 盱眙縣水利建設(shè)基本情況

1.1 盱眙縣各級(jí)財(cái)政收入情況

（1）縣財(cái)政收入現(xiàn)狀

2013年全縣財(cái)政總收入實(shí)現(xiàn)42.61 億元，支出45.68 億元；2014年全縣財(cái)政總收入實(shí)現(xiàn)45.07 億元，財(cái)政預(yù)算支出47.10 億元。財(cái)政支出均大于財(cái)政收入。

（2）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支狀況

維橋鄉(xiāng)和其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)一樣，財(cái)政收入主要來源于兩個(gè)方面：一是稅收，二是對(duì)外承包集體土地、山地、荒地、水面、灘地等收入。

2013年維橋鄉(xiāng)公共預(yù)算收入實(shí)際為1550 萬元，上級(jí)轉(zhuǎn)移支付679萬元，實(shí)際可動(dòng)財(cái)力為2229 萬元。當(dāng)年的教育支出為565 萬元，預(yù)算支出為1890 萬元，合計(jì)為2455 萬元，財(cái)政赤字226 萬元。

2014年維橋鄉(xiāng)公共預(yù)算收入為1260 萬元，上級(jí)轉(zhuǎn)移支付698 萬元，實(shí)際可動(dòng)財(cái)力為1958 萬元，當(dāng)年的教育支出560 萬元，公共預(yù)算支出為2100 萬元，合計(jì)2660 萬元，財(cái)政赤字702 萬元。

每年鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政赤字由縣級(jí)財(cái)政墊付，縣、鎮(zhèn)財(cái)政暫記往來。隨著公共預(yù)算支出的逐年擴(kuò)大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力增長缺乏后勁。

（3）村級(jí)的財(cái)務(wù)情況

村級(jí)的收入來源于對(duì)外承包村集體土地、山地、荒地、水面、灘地等收入，其收入只能用于村集體管理開支和部分集體福利實(shí)施支出。有的村委會(huì)由于沒有上述資源，正常的管理費(fèi)用難以落實(shí)。

（4）農(nóng)民種地享受國家補(bǔ)貼

在國家實(shí)行惠農(nóng)政策以后，農(nóng)民種地享受農(nóng)資綜合補(bǔ)貼100 元/畝、水稻良種補(bǔ)貼20 元/畝、小麥良種補(bǔ)貼20 元/畝、秸稈禁燒補(bǔ)貼25 元/畝等，每種1 畝地享受國家補(bǔ)貼達(dá)160～180 元。

綜上所述，盱眙縣、鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政連年赤字，村級(jí)財(cái)務(wù)入不敷出，農(nóng)民種地享受國家補(bǔ)貼，所以水利建設(shè)向縣、鄉(xiāng)、村和農(nóng)民籌資是不現(xiàn)實(shí)的，水利建設(shè)未納入“一事一議”管理。

1.2 2012年以來盱眙縣水利投入情況

2012年以來，盱眙縣經(jīng)國家批復(fù)的水利工程概算投資為64495.0 萬元，資金計(jì)劃下達(dá)為56913.4 萬元，其中，中央級(jí)投入資金10278.0 萬元，省級(jí)資金27708.0 萬元，縣級(jí)配套資金達(dá)18927.4 萬元（詳見表1）。

資金實(shí)際到位47110.6 萬元，其中，中央級(jí)資金10208 萬元，省級(jí)補(bǔ)助資金25598.0 萬元，縣級(jí)配套資金11304.6 萬元（見表2）。

從表1、表2 中可以看出，按計(jì)劃盱眙縣2012～2014年需要縣級(jí)財(cái)政配套資金達(dá)到18927.4 萬元，平均每年6309.1 萬元。三年實(shí)際到位11304.6 萬元，占應(yīng)該配套資金的60%，遠(yuǎn)不能滿足水利建設(shè)的需要。

1.3 盱眙縣水利建設(shè)籌資形式

國家批復(fù)水利建設(shè)工程省級(jí)以上資金一般占70%，30%需要市級(jí)以下地方財(cái)政配套。從調(diào)研情況看，對(duì)近幾年水利工程建設(shè)資金盱眙縣財(cái)政根本無力配套，主要采用了以下措施籌集水利資金。

（1）減免費(fèi)用折資

在水利工程建設(shè)過程中，在政策允許的情況下，通過合法程序?qū)こ探ㄔO(shè)應(yīng)該支付的費(fèi)用，實(shí)行減免或優(yōu)惠政策，使工程建設(shè)成本減少，如：土地復(fù)墾、林木賠償、青苗賠償、工程占地賠償?shù)?，?duì)被減免的費(fèi)用進(jìn)行計(jì)價(jià)折資。

表1 盱眙縣水利工程概算及資金下達(dá)情況表 （單位：萬元）

表2 盱眙縣水利資金到位情況表 （單位：萬元）

（2）投勞折資

投勞折資是指投勞單位組織群眾直接參與工程建設(shè)，對(duì)付出的勞動(dòng)消耗或完成的工程量進(jìn)行計(jì)價(jià)。

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，該項(xiàng)籌資方式發(fā)生了根本性的變化，投勞折資工程越來越少，主要原因是農(nóng)民工進(jìn)城導(dǎo)致沒有勞力投入。

（3）投物折資

投物折資是指投物單位發(fā)動(dòng)地方群眾，向水利建設(shè)單位提供工程建設(shè)所需要的地產(chǎn)物資，主要包括木材、磚、灰、砂、石等，對(duì)投入的物資進(jìn)行計(jì)量、計(jì)價(jià)。

（4）社會(huì)融資

建設(shè)單位對(duì)整個(gè)在建工程的概算執(zhí)行情況進(jìn)行分析評(píng)估，預(yù)計(jì)概算批復(fù)工程做完所需資金扣除省級(jí)以上投入資金的缺口，據(jù)此動(dòng)用社會(huì)融資的渠道，如：銀行抵押貸款、發(fā)行小企業(yè)債券等，以保證概算批復(fù)建設(shè)內(nèi)容的完成和建設(shè)資金的支付。這是盱眙縣水利建設(shè)的主要籌資渠道。

（5）采用BOT（PPP）的形式引進(jìn)社會(huì)資本

采用建設(shè)—經(jīng)營—移交的投資方式吸收外資，即：批準(zhǔn)特許經(jīng)營權(quán)并進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼，經(jīng)營期滿后政府收回水利工程。

前三項(xiàng)是傳統(tǒng)解決水利建設(shè)地方配套資金的形式，其財(cái)務(wù)核算只是增加建設(shè)成本和基建撥款，受客觀條件所限，數(shù)量有限，核算粗糙；后兩項(xiàng)是實(shí)實(shí)在在地增加水利建設(shè)資金，有效緩解了地方配套資金的矛盾，符合《國家發(fā)改委、財(cái)政部、水利部關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本參與重大水利工程建設(shè)運(yùn)營的實(shí)施意見》，是現(xiàn)代水利建設(shè)融資的新途徑。

2 盱眙縣社會(huì)融資措施

2.1 成立國有資本公司，打造政府融資平臺(tái)

為克服水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)配套資金的瓶頸制約，縣委、縣政府主要領(lǐng)導(dǎo)提出了“將水利事業(yè)做成水利產(chǎn)業(yè)，最后形成水利資本”的設(shè)想，其目的就是利用現(xiàn)有水利資源吸收社會(huì)資本投入水利建設(shè)。

2009年9月天源水務(wù)公司成立，該公司是盱眙縣水務(wù)局控股的政府融資平臺(tái)公司，組建時(shí)注冊(cè)資本為45000 萬元，由縣水利水電建筑安裝工程有限公司和縣水利實(shí)業(yè)公司出資。2011年，縣政府要求縣水務(wù)局代表縣國有資產(chǎn)管理局出資天源水務(wù)公司?？h水務(wù)局注資后，天源水務(wù)公司注冊(cè)資本達(dá)到61000 萬元，出資額分配具體為：縣水務(wù)局投資33000 萬元（主要是縣政府劃撥商業(yè)用地、旅游用地價(jià)值），縣水利實(shí)業(yè)公司投資18000 萬元，縣水利水電建筑安裝工程有限公司投資10000 萬元。

天源水務(wù)公司成立以來，資產(chǎn)和融資規(guī)模不斷擴(kuò)大，社會(huì)效益凸現(xiàn)。截至2014年12月底，擁有資產(chǎn)總額206796 萬元，實(shí)現(xiàn)凈資產(chǎn)76480.7 萬元。累計(jì)對(duì)外融資達(dá)56800 萬元，其中，向當(dāng)?shù)亟鹑跈C(jī)構(gòu)融資累計(jì)達(dá)26800 萬元，委托上海證券交易所通過發(fā)行企業(yè)私募債券融資30000 萬元。為縣水務(wù)局實(shí)施的水利工程（含縣級(jí)水利工程）建設(shè)提供縣級(jí)配套資金18875.25萬元，根據(jù)縣政府安排投資建設(shè)污水處理廠等公益性工程的資金達(dá)17979.75萬元。

2.2 以土地為依托，爭取銀行貸款

（1）以商業(yè)用地作為抵押，向商業(yè)銀行申請(qǐng)貸款

2012年以在觀音寺、馬壩等鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)施飲水安全項(xiàng)目為載體向中國建設(shè)銀行盱眙支行辦理了為期5年的15900 萬元的中長期項(xiàng)目貸款；2013年3月以紅旗水庫等中型水庫除險(xiǎn)加固工程為載體向江蘇銀行盱眙支行辦理了為期2年的5800 萬元的項(xiàng)目貸款；2013年9月以盱眙縣農(nóng)村水利重點(diǎn)縣工程為載體向中國民生銀行盱眙支行辦理了為期1年的流動(dòng)資金貸款2600 萬元；2014年3月以小型水庫除險(xiǎn)加固工程為載體向盱眙縣農(nóng)村商業(yè)銀行辦理了為期1年的流動(dòng)資金貸款2500 萬元，累計(jì)向金融機(jī)構(gòu)融資26800 萬元。

（2）面向社會(huì)融資，發(fā)行私募債券

2013年天源水務(wù)公司與上海長城證券公司密切合作，在上海證券交易所成功發(fā)行為期3年總額為30000萬元的中小企業(yè)私募債券（以下簡稱私募債券）。操作過程如下：

聘請(qǐng)社會(huì)中介機(jī)構(gòu)對(duì)天源水務(wù)公司的資產(chǎn)、財(cái)務(wù)收支情況和收益、營運(yùn)、未來發(fā)展情況進(jìn)行審計(jì)和評(píng)估，上海長城證券公司根據(jù)審計(jì)和評(píng)估結(jié)果確認(rèn)發(fā)行債券的額度，并要求相關(guān)單位提供擔(dān)保。然后由上海長城證券公司向上海證券交易所提交天源水務(wù)公司擬發(fā)行30000 萬元私募債券的方案，最終需經(jīng)上海證券交易所派員復(fù)核、檢查認(rèn)可。上述債券資金于2014年1月和2014年4月已分批全部到位。

（3）水務(wù)項(xiàng)目采用BOT（PPP）機(jī)制，引進(jìn)社會(huì)資本。

為加快推進(jìn)盱眙縣水務(wù)建設(shè)項(xiàng)目，盱眙縣人民政府（以下簡稱甲方）引入北控（中國）投資有限公司（以下簡稱乙方）參與盱眙縣城東水務(wù)項(xiàng)目投資、建設(shè)及營運(yùn)。甲乙雙方簽訂了《盱眙縣城東水務(wù)項(xiàng)目投資協(xié)議》，協(xié)議的主要內(nèi)容如下：

項(xiàng)目名稱：新建盱眙縣城東自來水廠，設(shè)計(jì)規(guī)模20 萬t/d。

投資采用建設(shè)—營運(yùn)—移交的BOT 方式，甲方授予乙方在工程范圍內(nèi)30年供水特許經(jīng)營權(quán)，乙方在特許經(jīng)營期內(nèi)負(fù)責(zé)投資建設(shè)和經(jīng)營盱眙縣城東自來水廠及特許經(jīng)營合同范圍內(nèi)的供水業(yè)務(wù)。期滿后，城東自來水廠及配套管網(wǎng)無償交給甲方。乙方保證有足夠的資金和技術(shù)支持，滿足工程建設(shè)需要。水價(jià)按價(jià)格主管部門核定執(zhí)行，乙方享受招商引資優(yōu)惠政策。

甲方與乙方（或乙方注冊(cè)公司）簽訂BOT 合同，并授予乙方特許經(jīng)營權(quán)。甲方負(fù)責(zé)項(xiàng)目前期可行性研究、環(huán)境評(píng)估、初步設(shè)計(jì)等工作，負(fù)責(zé)劃撥所需土地，免費(fèi)提供技術(shù)服務(wù)和指導(dǎo)，并承諾乙方的保底供水量，保底供水量與實(shí)際供水量的差額由甲方財(cái)政按照不低于供水價(jià)格予以補(bǔ)償。乙方的設(shè)計(jì)、建設(shè)、勘察及監(jiān)理單位應(yīng)具備相應(yīng)資質(zhì)，并應(yīng)經(jīng)過甲方同意。

該合同于2014年8月簽訂。乙方的3240 萬元資金全部到賬，現(xiàn)在合同執(zhí)行情況良好。

3 盱眙縣社會(huì)融資效果

3.1 直接效益

（1）保證了水利建設(shè)任務(wù)的完成，有效地緩解了水利建設(shè)地方財(cái)政配套資金的壓力，使水利建設(shè)資金滿足了工程建設(shè)的需要。

（2）通過社會(huì)融資，做強(qiáng)了水利事業(yè)，盤活了水利資產(chǎn)。實(shí)現(xiàn)水利事業(yè)、水利產(chǎn)業(yè)到水利資本的飛躍，為水利建設(shè)融資或社會(huì)辦水利提供了必要的資本支撐。

（3）完成了概算批復(fù)建設(shè)內(nèi)容?？h級(jí)配套資金滿足了工程建設(shè)的需要，使上級(jí)概算批復(fù)的工程實(shí)施內(nèi)容全部完成，達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。

（4）提高了水利工程抗旱防洪的標(biāo)準(zhǔn)。通過水利建設(shè)達(dá)到“旱能灌、澇能排”，為農(nóng)業(yè)旱澇保收提供了有力保障；抗旱防汛標(biāo)準(zhǔn)由過去的3～5年一遇提高到現(xiàn)在的5～10年一遇。

3.2 社會(huì)效益

（1）基礎(chǔ)設(shè)施不斷完善。盱眙縣興建大量水利工程，改善了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)的生產(chǎn)、生活環(huán)境，為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展提供了有力的水利基礎(chǔ)設(shè)施的支撐。

（2）達(dá)到水利建設(shè)“建一處工程，成一處風(fēng)景，美一方環(huán)境”的要求，通過水利建設(shè)改變了城鄉(xiāng)的面貌。

（3）水利融資帶動(dòng)其他公益事業(yè)的發(fā)展。2012年以來，盱眙縣水利融資用于非水利建設(shè)的其他公益性工程建設(shè)資金達(dá)117979.75 萬元，對(duì)縣污水處理、城市建設(shè)和衛(wèi)生城市創(chuàng)建起到了不可代替的作用。

（4）為全市水利建設(shè)融資提供示范作用。全市每個(gè)縣區(qū)水利配套資金的壓力都很大，除金湖縣有相應(yīng)的水利融資之外，其他縣區(qū)尚未起步。

4 思考與建議

4.1 借鑒盱眙縣水利融資經(jīng)驗(yàn)，落實(shí)文件精神

（1）根據(jù)《國家發(fā)改委、財(cái)政部、水利部關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本參與重大水利工程建設(shè)運(yùn)營的實(shí)施意見》，各縣區(qū)應(yīng)成立水利工程建設(shè)營運(yùn)改革領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，并開展實(shí)質(zhì)性工作。選擇一批工程通過股權(quán)轉(zhuǎn)讓、委托經(jīng)營、整合改制等方式，吸引社會(huì)資本參與工程建設(shè)。各縣區(qū)水利系統(tǒng)可對(duì)現(xiàn)有的水利工程進(jìn)行篩選，將優(yōu)質(zhì)的特別是有明顯經(jīng)濟(jì)效益的水利工程集中起來，采用對(duì)社會(huì)出讓、委托經(jīng)營等方式進(jìn)行融資建設(shè)。

（2）以水利資產(chǎn)為基礎(chǔ)，以商業(yè)用地、旅游用地為依托，做大融資平臺(tái)，不斷擴(kuò)大融資主體的資本金，爭取信貸資金，發(fā)行債券，吸收社會(huì)資本。

（3）對(duì)新建的水利項(xiàng)目推進(jìn)BOT（PPP）形式，建立健全BOT 運(yùn)行機(jī)制。鼓勵(lì)社會(huì)資本以特許經(jīng)營、參股控股等多種形式參與水利工程建設(shè)營運(yùn)，如：農(nóng)村飲水安全工程、灌排工程、水力發(fā)電、航運(yùn)工程等。

（4）存在的不足：盱眙縣取得的商業(yè)銀行貸款、發(fā)行私募債券均是由天源水務(wù)公司作為載體，與縣財(cái)政部門的關(guān)聯(lián)性不突出；采用BOT 形式的項(xiàng)目合同條款中規(guī)定：“乙方的設(shè)計(jì)、建設(shè)、勘察及監(jiān)理單位應(yīng)具備相應(yīng)資質(zhì)，并應(yīng)經(jīng)過甲方同意”，這不符合文件規(guī)定的：“特許經(jīng)營項(xiàng)目投資人依法能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供的，可以不進(jìn)行招標(biāo)”。

4.2 文件精神

各縣區(qū)水利系統(tǒng)應(yīng)該認(rèn)真學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)和嚴(yán)格執(zhí)行《水利部、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行關(guān)于專項(xiàng)過橋貸款支持重大水利工程建設(shè)的意見》，對(duì)照文件規(guī)定：凡是納入國家投資計(jì)劃和地方財(cái)政預(yù)算（計(jì)劃）的172 項(xiàng)重大水利工程，憑相關(guān)的批復(fù)文件按照規(guī)定的程序均可取得中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行信用貸款，貸款的期限原則不超過3年且利息優(yōu)惠，貸款的使用監(jiān)管由農(nóng)發(fā)銀行、借款人、財(cái)政部門和水利部門共同簽訂資金監(jiān)管四方協(xié)議。

4.3 傳統(tǒng)的群眾自籌資金管理辦法在一定范圍內(nèi)仍可使用

過去水利工程建設(shè)大多是發(fā)動(dòng)群眾，群眾出力、出物或損失其應(yīng)得的利益以減少工程建設(shè)成本支出等行為，可折算為配套資金，如采取減免費(fèi)用折資、投勞折資、投物折資等方法，在一定范圍內(nèi)仍然適用。

縮小地方配套資金的比例，取消流域性水利工程地方配套資金。國家和省級(jí)在水利建設(shè)地方配套資金方面，對(duì)蘇北地區(qū)在政策上作了相應(yīng)的傾斜，配套的比例不斷縮小。但地處淮河下游、素有“洪水走廊”之稱的淮安市，工業(yè)基礎(chǔ)薄弱，財(cái)政入不敷出，水利投入總量大，配套資金量隨之增大，加之淮河流域性工程被納入地方財(cái)政配套的范圍，使得財(cái)政難以承受，故仍需上面加大支持力度。