綠色發(fā)展導向與政府職能轉變

石杰琳

（鄭州大學公共管理學院，河南　鄭州　45500000011）

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綠色發(fā)展導向與政府職能轉變

石杰琳

（鄭州大學公共管理學院，河南鄭州45500000011）

［摘要］綠色發(fā)展屬于生態(tài)文明的范疇，其對于政府職能轉變有著重要的啟示和推動作用。綠色發(fā)展導向促使“經(jīng)濟建設型”政府轉型，退出微觀經(jīng)濟干預，關注宏觀調(diào)控。而對于地方政府而言，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構、改革資源價格形成機制是重要的抓手。綠色發(fā)展導向推動政府回歸職能本位，即加強社會管理、公共產(chǎn)品供給和市場監(jiān)管職能。因為綠色發(fā)展、“美麗中國”是構建和諧社會的內(nèi)在要求；生態(tài)環(huán)境保護的公共產(chǎn)品屬性及外部性，決定了政府的供給責任和監(jiān)管使命。綠色發(fā)展導向還是變革政府績效評價體系的驅動因素。沒有政府績效評價體系的變革與完善，也難以確保政府職能切實轉變。

［關鍵詞］綠色發(fā)展；政府職能轉變；生態(tài)文明

綠色發(fā)展屬生態(tài)文明的范疇，狹義上是指以環(huán)境友好的方式推動發(fā)展，即包涵生態(tài)環(huán)境優(yōu)先的理念、生態(tài)環(huán)境友好的生產(chǎn)方式以及環(huán)保節(jié)約的消費模式［1］。黨的十八大將生態(tài)文明納入建設中國特色社會主義的“五位一體”總布局，并強調(diào)推進綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展和低碳發(fā)展。與之同時，政府管理體制改革也趨于深化。自1988年機構改革第一次提出轉變政府職能的事項后，職能轉變就成為我國政府改革的核心要題，特別是2008年全球金融危機后我國經(jīng)濟發(fā)展方式轉變加速，促使政府職能轉變成為當務之急。固然推進政府職能轉變的因素諸多，但倡導資源節(jié)約型、環(huán)境友好型的經(jīng)濟發(fā)展即生態(tài)文明導向的驅動作用不可或缺。那么，生態(tài)建設、綠色發(fā)展對于政府職能轉變有何啟示與推動？

1　驅動政府退出微觀經(jīng)濟活動轉向宏觀管理

綠色發(fā)展導向對政府職能轉變的啟示之一就是推動“經(jīng)濟建設型”政府轉型，退出微觀經(jīng)濟干預，關注宏觀調(diào)控，放權于市場。

計劃經(jīng)濟時代，政府充當投資與經(jīng)營主體，以政代企，政企不分。過去幾十年我國在從低收入向中等收入階段的爬升中，政府的經(jīng)濟管理職能依然強大，甚至替代市場配置資源，致使政府職能錯位。以GDP增長為目標的背景下，地方政府熱衷于微觀經(jīng)濟活動，替企業(yè)決策、談判，為企業(yè)到北京跑“部”“錢”進。但隨著我國跨進中上等收入國家行列以及市場化改革的深化，讓“經(jīng)濟建設型”政府角色轉型勢所必然。

黨的十八屆三中全會《決定》提出“讓市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用”和讓“政府發(fā)揮更好的作用”，意味著政府必須從微觀經(jīng)濟領域退出，轉向宏觀調(diào)控職能，而對于地方政府而言，一個重要的抓手就是調(diào)整和優(yōu)化本區(qū)域的產(chǎn)業(yè)結構。“產(chǎn)業(yè)結構是決定資源消耗、環(huán)境污染和碳排放水平的關鍵因素”［2］。比如，中原經(jīng)濟區(qū)產(chǎn)業(yè)結構不合理，不僅表現(xiàn)為總體上第二產(chǎn)業(yè)比重高，現(xiàn)代服務業(yè)落后，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化不足，而且低端粗放的重型工業(yè)、資源工業(yè)占主要比重，對區(qū)域生態(tài)環(huán)境惡化負有責任。

就河南省水資源來說，重型工業(yè)結構造成了工業(yè)廢水排放量遠高于其他地區(qū)，加之農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動、生活廢水的損害，致使水資源污染、短缺加劇，還有個別地方飲用水不達標。

就能源來說，主要以煤炭為主的能源消耗結構具有高耗能、高排放的特點，技術落后、利用效率低下，空氣污染嚴重。因此，強調(diào)綠色發(fā)展倒逼中原經(jīng)濟區(qū)產(chǎn)業(yè)結構的調(diào)整，即淘汰高消耗、高污染的產(chǎn)能，大力發(fā)展先進制造業(yè)和信息業(yè)，培育壯大節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)，走綠色、低碳經(jīng)濟之路；發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，強化資源節(jié)約集約利用；同時，推進農(nóng)業(yè)結構的戰(zhàn)略性調(diào)整，發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)，保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的良好環(huán)境和糧食安全；在加快農(nóng)業(yè)轉移人口市民化的進程中，力促現(xiàn)代服務業(yè)擴張，提高第三產(chǎn)業(yè)的比重?？梢哉f，綠色發(fā)展導向為中原經(jīng)濟區(qū)實施轉型發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結構升級提供了驅動力，從而也助推政府職能由微觀經(jīng)濟干預向宏觀管理的適時轉變。

如駐馬店市為優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構，對水泥、酒精和造紙業(yè)的3家有限公司的落后生產(chǎn)線和設備實施強制淘汰，推進燃煤工業(yè)鍋爐節(jié)能環(huán)保綜合提升工程、清潔生產(chǎn)工程，嚴格高耗能、高污染、質(zhì)量低劣項目的準入和退出管理；同時也加快培育發(fā)展健康服務、教育培訓、商務服務、養(yǎng)老及家庭服務等新興服務業(yè)；推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，實施高標準糧田“百千萬”工程，走產(chǎn)出高效、產(chǎn)品安全、資源節(jié)約、環(huán)境友好的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展之路。

根據(jù)《平頂山市藍天工程行動計劃》，在淘汰落后產(chǎn)能、嚴控高耗能行業(yè)增產(chǎn)的同時，發(fā)展節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)，推進節(jié)能電氣裝備制造集群建設、新能源產(chǎn)業(yè)園區(qū)、環(huán)保裝備產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設；在控制和減少煤炭消費總量、推進煤炭清潔合理利用的同時，加快開發(fā)風能和光伏發(fā)電。由于能源消費過快增長及結構不合理是造成生態(tài)環(huán)境惡化和碳排放增加的重要因素，大力推動能源節(jié)約和結構優(yōu)化，顯然是促進綠色、循環(huán)、低碳發(fā)展的著力點。

綠色發(fā)展導向下致力于產(chǎn)業(yè)機構的調(diào)整，有利于政府職能從微觀干預到宏觀調(diào)控轉變；同樣，改革資源要素價格形成機制也促使政府放權于市場。

近20年來我們逐步建立了市場經(jīng)濟社會，但生產(chǎn)要素的價格長期受到政府的行政干預，不能反映市場需求、資源稀缺程度和環(huán)境損害成本，妨礙了資源的節(jié)約使用和環(huán)境保護。而今，改革資源要素價格形成機制是綠色發(fā)展的客觀要求。如若政府繼續(xù)實施資源價格的控制，比如對土地、能源等資源價格壓制，浪費資源、破壞環(huán)境的行為則會因付出成本過低而無法遏制，尤其是若繼續(xù)對高污染、高排放的傳統(tǒng)能源補貼或不合理定價，不利于生態(tài)環(huán)境保護，也阻礙新型能源和技術的開發(fā)與使用。為此，政府必須減少干預，發(fā)揮市場的資源配置效用。

2015年駐馬店市委工作會議要求，全面放開競爭性領域和環(huán)節(jié)的商品、服務、要素價格，繼續(xù)下放區(qū)域性價格和收費管理權限，穩(wěn)妥推進水、電、氣等資源性產(chǎn)品價格改革，促使政府簡政放權。而這是政府職能轉變的路徑，同時也是實現(xiàn)從資源消耗、環(huán)境污染的粗放型經(jīng)濟增長向資源節(jié)約型、環(huán)境友好型經(jīng)濟發(fā)展方式轉變的必要條件。

2　促使政府職能歸位加強公共產(chǎn)品供給和市場監(jiān)管

過去數(shù)十年里，我國政府掌握行政審批權、資源價格控制權的同時忙于GDP增長的事務，而應由政府承擔的社會管理和公共服務職能弱化，致使社會公共產(chǎn)品和服務的供給效率低下。如今，生態(tài)文明建設、綠色發(fā)展的需要促使政府回歸職能本位，強化自身的社會管理、公共產(chǎn)品供給和市場監(jiān)管職責。若從社會管理維度，加強生態(tài)功能區(qū)保護、促進生態(tài)型城鎮(zhèn)建設，打造“綠色家園”，就是與“全面建設小康社會”“和諧社會”“普惠民生”密切相關的政府社會管理職能的范疇；從公共產(chǎn)品供給維度，“藍天、碧水、綠地”關系到社會公眾的生活質(zhì)量，自然是公眾利益需求，因此，改善水環(huán)境質(zhì)量、防治大氣污染侵害，加快垃圾無害化處理設施建設、加強農(nóng)業(yè)面源污染處理等，屬于政府提供公共產(chǎn)品和服務的職能范疇；而控制污染排放量、征收排污費、加大秸稈禁燒監(jiān)管責任等，則屬政府消除“負外部性”的市場監(jiān)管職能行使。

長期以來，基于我國人口基數(shù)龐大且繼續(xù)攀升，為解決就業(yè)和收入等問題，大量高污染和粗放的生產(chǎn)經(jīng)營現(xiàn)象得以存在，關停并轉禁的力度和速度也不到位［3］。而如今綠色發(fā)展導向要求把生態(tài)建設和環(huán)境保護放在更加突出的位置，走出一條發(fā)展經(jīng)濟與保護環(huán)境雙贏的可持續(xù)發(fā)展道路。確保安定團結、社會和諧是政府的社會管理職能所在，而綠色發(fā)展是構建社會主義和諧社會的內(nèi)在要求。

由于市場機制不能夠對社會公共產(chǎn)品供給達到有效結果，公共產(chǎn)品提供成為政府的“天然”責任。資源的持續(xù)利用和生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)性是保持人類社會可持續(xù)發(fā)展的首要條件，因此，生態(tài)保護本身具有典型的公共產(chǎn)品特性，只有政府能夠對生態(tài)環(huán)境保護實施系統(tǒng)化、規(guī)范化的統(tǒng)一管理，并承擔巨大的成本投入。

2014年新修訂頒布的《環(huán)境保護法》規(guī)定：“地方各級人民政府應當對本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負責”“各級人民政府應當加大保護和改善環(huán)境、防治污染和其他公害的財政投入，提高財政資金的使用效益”。新環(huán)保法頒布凸顯了政府保障和改善民生的責任。既然生態(tài)環(huán)境保護是地方政府提供的公共產(chǎn)品具體事務之一，那么，建設生態(tài)文明、推進綠色發(fā)展對于“經(jīng)濟建設型”政府職能轉變的意義，不言而喻。

近年來，中原經(jīng)濟區(qū)在水環(huán)境治理方面，通過淘汰落后產(chǎn)能以及使用技術手段，使水污染質(zhì)量明顯改善；通過削減二氧化碳等污染物的排放量以及推廣使用清潔能源，使防治大氣污染工作取得重大進展；在處理城市固體廢棄物、推進地方垃圾處理設施建設、同時實施廢棄物的資源化再利用等方面，也取得不小成績。

根據(jù)《平頂山市2015年度藍天工程實施方案的通知》，各級政府是實施藍天工程行動計劃的主體，對本行政區(qū)域的大氣環(huán)境質(zhì)量負總責。各級財政要統(tǒng)籌安排大氣污染防治資金，重點支持涉及民生的燃煤鍋爐拆除或清潔能源改造、黃標車淘汰、重污染天氣監(jiān)測預警系統(tǒng)建設等重點項目。2015年駐馬店市全面實施農(nóng)村人居環(huán)境整治，確保全市40%的行政村實現(xiàn)達標、10%的行政村建成示范村；力爭再解決69.6萬人的安全飲水問題［4］。

生態(tài)環(huán)境保護屬于公共產(chǎn)品，政府承擔著消除負外部性的角色。環(huán)境污染和生態(tài)危機是負外部性造成的，消除負外部性只有依靠政府這只“看得見的手”的管理。因此，政府的市場監(jiān)管職能對于消除負外部性至關重要。平頂山市加大環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管力度，對達不到治理要求、超標或超總量排放污染物的單位以及偷排偷放、屢查屢犯的違法企業(yè)，依法依規(guī)停產(chǎn)治理和取締關閉；對監(jiān)管缺位、執(zhí)法不力、徇私放縱等行為追究有關人員的責任。綠色治理需要敢于監(jiān)管、勤政有為的作風。比如秸稈禁燒監(jiān)管，平頂山市建立“市、縣級督導為主、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村具體落實”的工作機制，著力形成市、縣、鄉(xiāng)、村四級控制秸稈禁燒責任體系和以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位、村為基礎、村民組為單元的網(wǎng)格化管理責任體系［5］。

黨的十八屆三中全會強調(diào)加快生態(tài)文明的制度建設，用制度保護生態(tài)環(huán)境。事實上，制度安排和政策制定也是公共產(chǎn)品的組成部分，因此，政府職能的轉變也必然體現(xiàn)為制度安排和政策規(guī)定的革新與創(chuàng)新。綠色發(fā)展的導向，使既有制度創(chuàng)新、政策調(diào)整以及體制機制的變革刻不容緩。比如，建立耕地保護補償機制，完善土地征用制度；實行最嚴格的水資源管理制度，建立水資源開發(fā)利用控制、用水效率控制、水功能區(qū)限制納污紅線指標體系；建立能夠反映環(huán)境成本和修復效益的資源定價機制；健全體現(xiàn)生態(tài)價值及代際補償?shù)馁Y源有償使用、損害賠償?shù)闹贫润w系；建立排污權有償使用和排污權、碳排放交易機制；開征環(huán)境保護稅，對超標、超總量排放污染物加倍征稅；深化資源稅改革，“從量”變?yōu)椤皬膬r”計征，適當提高稅負，限制對資源的過度使用和消耗等。當然，政府的扶持工作也不容忽視。比如資源稅改革可能使資源開采者的成本上升，也會促使消耗資源、污染環(huán)境的落后產(chǎn)能淘汰，還可能使消費者使用有關資源產(chǎn)品的成本增加，因此，政府既需要向淘汰企業(yè)的職工提供必要的生活安排和再就業(yè)培訓，也需提高社會成員的低保標準等。

3　推進政府履行職能的績效評價體系變革

綠色發(fā)展導向也推進政府績效評價體系改革，因為政府的績效評價體系與其職能履行及其轉變密切關聯(lián)。沒有政府職能的轉變，沒必要也沒理由對政府績效評價體系實施變革；反之，政府績效評價體系不變革與完善，也難以確保政府職能切實轉變。

過去幾十年，我國經(jīng)濟社會發(fā)展評價指標過于偏重經(jīng)濟總量和增長速度，未能全面反映經(jīng)濟增長的效益和質(zhì)量以及資源環(huán)境的代價。如今，“綠色GDP”要求把資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益等指標納入經(jīng)濟社會發(fā)展評價體系。重建經(jīng)濟社會發(fā)展評價體系，將資源耗減成本、環(huán)境退化成本、污染治理成本從GDP總值中扣除，有益于抑制粗放型發(fā)展方式，順應綠色發(fā)展之需要。

綠色發(fā)展導向推動了我國經(jīng)濟社會發(fā)展評價體系的完善，同時促使地方政府履行職能的政績考核體系發(fā)生改革。換言之，建立“綠色GDP”核算體系，也促進了政府考核貼上“綠色化”標簽。過去以GDP為核心的經(jīng)濟指標是上級政府考核下級官員政績的重要依據(jù)，如果某項工作沒有被納入政績考核范圍，自然不會被重視。以GDP為核心指標的政績考核機制雖然極大地激發(fā)了地方官員發(fā)展經(jīng)濟的積極性，但“一俊遮百丑”的偏向有違科學發(fā)展觀的要求和政府職能定位［6］。

“增長是硬道理，環(huán)境是軟道理”的認知導致粗放的短期經(jīng)濟擴張以消耗資源、破壞環(huán)境為代價，諸如能源消耗、土地流失、水系污染、霧霾頻發(fā)、生態(tài)退化等?！凹韧卫砟Ｊ街械膬?nèi)生激勵機制偏差是誘發(fā)粗放型經(jīng)濟發(fā)展方式的肇因，以GDP為核心的考核指標及其地方官員圍繞GDP增長而進行的晉升競爭，成為官員激勵與經(jīng)濟增長有機互動的關鍵因素”［7］。因此，在一些地方，那些能夠給當?shù)貛砀弋a(chǎn)值和財政貢獻的企業(yè)即使不符合環(huán)保規(guī)定，地方政府也會在項目審批和環(huán)境執(zhí)法上“高抬貴手”。但是，如今政府的績效考核導向已從單純追求GDP數(shù)量轉向優(yōu)化經(jīng)濟結構和提升增長質(zhì)量上來。淡化“唯GDP”政績觀，加大生態(tài)環(huán)保指標的考核分量，完善地方官員績效評價體系，是生態(tài)文明建設、綠色發(fā)展導向促使政府職能轉變的又一層面。

2013年12月中組部《關于改進地方黨政領導班子和領導干部政績考核工作的通知》規(guī)定，要完善干部政績考核評價指標，不能僅僅把地區(qū)生產(chǎn)總值及增長率作為政績評價的主要指標，而是要重視對生態(tài)效益、資源消耗、環(huán)境保護等生態(tài)指標的考核，將生態(tài)文明指標納入政績考核之中。2015年4月中共中央政治局通過《關于加快推進生態(tài)文明建設的意見》，把“綠色化”提到了前所未有的高度，部署新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、信息化和綠色化協(xié)同推進。目前，生態(tài)保護已普遍納入地方政府的政績考核指標體系，并實行生態(tài)問責制。比如《平頂山市藍天工程行動計劃實施情況考核辦法（試行）（2015）實施細則》規(guī)定，市直有關單位和各縣（市、區(qū)）政府實施年度考核，對未完成藍天工程行動計劃年度任務的通報批評和責任追究，對各縣（市、區(qū)）政府實施“一票否決”。事實上，早在2006年，我國頒布的《環(huán)境保護違法違紀行為處分暫行規(guī)定》已指出，“國家行政機關及其工作人員、企業(yè)中由國家行政機關任命的人員有環(huán)境保護違法違紀行為，應當給予處分的，適用本規(guī)定”。但過去實踐中生態(tài)問責的口號大于行動。如今，生態(tài)環(huán)境保護的力度加大，倡導綠色發(fā)展，并對造成生態(tài)破壞的政府部門及人員實行責任追究，顯然這有助于政府環(huán)保職能的有效行使。

4　結語

以上分析表明，以綠色發(fā)展為重要內(nèi)涵的生態(tài)文明建設對政府職能轉變有啟示和驅動作用。當然，政府職能的轉變也需要機構設置方面協(xié)同，二者的互動關系體現(xiàn)為，轉變職能是機構改革的主要依據(jù)，機構改革則是落實健全轉變職能成果的主要載體［8］。在過去唯GDP增長的情形下，各地的環(huán)保部門獨立性弱，地位不高，即使對環(huán)境污染的嚴重性憂慮，也難有大的作為。而今職能結構的演變迫切需要相應的政府治理結構的調(diào)整。如何對地方環(huán)保部門的獨立性及部門間協(xié)調(diào)與合作再設計，以適應政府環(huán)境規(guī)制職能地位上升的情勢，是目前急待解決的問題。此外，在當前經(jīng)濟下行壓力下，環(huán)境保護工作面臨著更大的挑戰(zhàn)。經(jīng)濟增長以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價，違背可持續(xù)發(fā)展，但環(huán)境保護如果只停留在關停并轉污染企業(yè)的層面，環(huán)保上去了，經(jīng)濟停滯了，同樣難滿足人民對生活質(zhì)量的追求，如何實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)保護的兼顧、協(xié)調(diào)，是尤為迫切的問題。

參考文獻：

［1］［2］田成川.“三個發(fā)展”是解決當代可持續(xù)發(fā)展問題的關鍵［J］.中國行政管理，2014（11）.

［3］程恩富.探究解決生態(tài)環(huán)境問題的真諦［J］.中國社會科學報，2015（9）：23.

［4］駐馬店市政府.駐馬店市委經(jīng)濟工作會議精神解讀之著力調(diào)優(yōu)經(jīng)濟結構［OL］.河南省人民政府門戶網(wǎng)站，www.henan. gov.cn，2015.

［5］平頂山人民政府.平頂山市2015年度藍天工程實施方案［C］.平頂山新聞網(wǎng)，2014.

［6］石杰琳，秦國民.經(jīng)濟發(fā)展方式轉變與政府轉型：角色轉變和制度創(chuàng)新［J］.中國行政管理，2014（11）.

［7］唐皇鳳.經(jīng)濟發(fā)展方式轉變與政府治理模式轉型［J］，中州學刊，2014（10）.

［8］趙聚軍.明確政府機構改革的雙重使命［J］.中國社會科學報，2014（9）：26.

Green Development Orientation and Transformation of Government Functions

Shi Jielin
（School of Public Management，Zhengzhou University，Zhengzhou Henan 450001）

Abstract：Green Development belongs to the category of ecological civilization，which has important impli?cations and promotion for the transformation of government functions. Green development orientation promotes the transformation of“economic construction oriented”government，getting away from the micro economic inter?ventionand paying attention to macro economic regulation and control. But for the local government，optimize the industrial structure and reform the resource price formation mechanism are important points. The green de?velopment orientation promotes the government to return to the original function，that is to say，strengthening the social management，the supply of public goods and the function of market supervision. Because green devel?opment，“beautiful China”are the inherent requirements of building a harmonious society；the nature and exter?nality of public goods protecting the ecological environment determine the government's supply responsibility and regulatory mission. The green development orientation is also the driving factor to the reform of the govern?ment performance evaluation system. Without the reform and perfection of the government performance evalua?tion system，it is also difficult to ensure the real transformation of government functions.

Keywords：Green development；Transformation of government functions；Ecological civilization

作者簡介：石杰琳（1963-），女，碩士，教授，研究方向:比較政府體制。

基金項目：河南省哲學社會科學規(guī)劃項目“中原經(jīng)濟區(qū)建設中政府管理創(chuàng)新研究”（2012BZZ012）。

收稿日期：2015-10-12

［中圖分類號］D63

［文獻標識碼］A

文章編號：1671-0037（2015）11-9-4