檢察建議實(shí)證分析研究

趙銳　李毅磊

內(nèi)容摘要：檢察建議作為檢察機(jī)關(guān)依法履行法律監(jiān)督職權(quán)的手段，已然成為一種普遍適用的監(jiān)督方式。但與此同時(shí)，根據(jù)調(diào)研發(fā)現(xiàn)檢察建議也存在目標(biāo)不明確、監(jiān)督效果不理想、制作不規(guī)范、執(zhí)行不到位等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。為發(fā)揮檢察建議的最大效能，應(yīng)從明確檢察建議法律地位入手，進(jìn)一步規(guī)范檢察建議的制作、發(fā)出、專人回訪、備案及考核等制度。

關(guān)鍵詞：檢察建議 實(shí)證 分析 完善

檢察建議作為檢察機(jī)關(guān)常用的監(jiān)督方式，一方面由于檢察建議的監(jiān)督形式相對(duì)于其他的監(jiān)督方式較為靈活，易于啟動(dòng)，被監(jiān)督對(duì)象也易于接受；另一方面，自 2009年的《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》）出臺(tái)之后，對(duì)檢察建議工作的具體操作進(jìn)行了一定的規(guī)范，改善了檢察建議的適用環(huán)境，有利于檢察機(jī)關(guān)和檢察人員提高適用檢察建議的能力。根據(jù)《規(guī)定》的相關(guān)精神，重慶市檢察機(jī)關(guān)結(jié)合本地區(qū)司法實(shí)踐出臺(tái)了《重慶市檢察院關(guān)于規(guī)范檢察建議工作的暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》），該《辦法》施行以來(lái)，筆者對(duì)重慶市檢察系統(tǒng)發(fā)出檢察建議的情況進(jìn)行實(shí)證研究，總結(jié)檢察建議工作開(kāi)展的積極做法，發(fā)現(xiàn)和分析其中存在的問(wèn)題，以期提出完善的對(duì)策與建議。

一、檢察建議的總體概況

《規(guī)定》和《辦法》實(shí)施以來(lái)，筆者收集了2013年-2014年兩年期間重慶市各級(jí)檢察機(jī)關(guān)發(fā)出的182份檢察建議進(jìn)行了抽樣分析。基本情況如下：

首先，檢察建議發(fā)出對(duì)象方面。根據(jù)《規(guī)定》的相關(guān)內(nèi)容，檢察建議適用對(duì)象主要有三種：一是在辦理刑事案件中，向發(fā)案單位或其主管部門(mén)提出關(guān)于建章立制、工作改進(jìn)、堵塞漏洞的檢察建議；二是在預(yù)防職務(wù)犯罪過(guò)程中，向有關(guān)機(jī)關(guān)發(fā)出的管理、完善制度的檢察建議；三是在辦理職務(wù)犯罪案件中，對(duì)尚未構(gòu)成犯罪的違法人員，向其所在單位或部門(mén)提出給予相關(guān)處分的檢察建議。筆者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，檢察建議發(fā)出的對(duì)象一般是負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)，在收集的檢察建議中向國(guó)家機(jī)關(guān)發(fā)出的有172份，占比高達(dá)94.5%。具體而言，向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或街道辦發(fā)出40份，占比22.0%；向食品藥品監(jiān)督管理部門(mén)發(fā)出19份，占比10.4%；向林業(yè)部門(mén)發(fā)出18份，占比10.0%；向衛(wèi)生行政主管部門(mén)發(fā)出14份，占比7.6%；向公安機(jī)關(guān)發(fā)出8份，占比4.3%；向企事業(yè)單位發(fā)出10份，占比5.5%；向其他行政機(jī)關(guān)發(fā)出73份，占比40.1%。（詳見(jiàn)圖一）

其次，檢察建議所針對(duì)的問(wèn)題類型。根據(jù)《規(guī)定》和《辦法》的相關(guān)規(guī)定，檢察建議所針對(duì)的問(wèn)題主要有：一是預(yù)防違法犯罪管理不完善，存在犯罪隱患的；二是行業(yè)主管部門(mén)監(jiān)督管理制度不合理，需要加強(qiáng)和改進(jìn)的；三是民間糾紛問(wèn)題嚴(yán)重可能導(dǎo)致惡性案件或群體性事件，需要加強(qiáng)疏導(dǎo)的；四是在辦理案件過(guò)程中發(fā)現(xiàn)違法行為或值得表彰的行為，應(yīng)給予懲戒或獎(jiǎng)勵(lì)的；五是刑罰執(zhí)行存在不規(guī)范問(wèn)題，需要完善的；六是涉及其他社會(huì)管理問(wèn)題，有必要進(jìn)行改進(jìn)的。而筆者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在所收集的檢察建議中，前兩項(xiàng)（預(yù)防犯罪和行業(yè)主管監(jiān)管不力）有112份之多，占總數(shù)的61.5%。具體如下：行業(yè)主管監(jiān)管不力有66份，占比36.2%；預(yù)防違法犯罪的有46件，占比25.2%，且基本為預(yù)防職務(wù)犯罪；發(fā)現(xiàn)違法行為的有31份，占比17.0%，其中全部為發(fā)現(xiàn)違法行為尚無(wú)發(fā)現(xiàn)值得表彰的行為；涉及其他社會(huì)管理問(wèn)題的有30份，占比16.5%，其中以學(xué)校管理不嚴(yán)和銀行監(jiān)管存在漏洞居多；刑罰執(zhí)行問(wèn)題的有9份，占比5.0%，其中關(guān)于社區(qū)矯正問(wèn)題比較突出。（詳見(jiàn)圖二）

再次，回復(fù)情況及整改效果分析。按照《規(guī)定》和《辦法》的要求，檢察機(jī)關(guān)在發(fā)出檢察建議后，應(yīng)當(dāng)及時(shí)了解和掌握被建議單位的采納落實(shí)情況，甚至在必要時(shí)還規(guī)定了回訪制度?？梢?jiàn)，檢察建議工作要落到實(shí)處，關(guān)鍵在于被建議單位的回復(fù)及整改情況。據(jù)筆者統(tǒng)計(jì)，在收集的所有檢察建議中，收到回復(fù)的有142份，占總數(shù)的78.0%；被建議單位未回復(fù)的有35份，占總數(shù)的19.2%；回復(fù)情況不明或者未找到回復(fù)文件的有5份，占總數(shù)的2.7%。而在收到回復(fù)的檢察建議中，嚴(yán)格按照要求制定回復(fù)時(shí)間并按期收到回復(fù)的有65份，占總數(shù)的35.7%，占回復(fù)數(shù)的45.8%；超期回復(fù)的34份，占總數(shù)的19.2%，占回復(fù)數(shù)的24.6%；未規(guī)定回復(fù)期限的有43份，占總數(shù)的23.6%，占回復(fù)數(shù)的30.2%。從整改效果來(lái)看，提出問(wèn)題典型、針對(duì)性強(qiáng)、效果好，且被建議單位采納并按照建議內(nèi)容進(jìn)行完善和整改的僅有19份，占總數(shù)的10.4%。

二、檢察建議工作取得的成效

筆者通過(guò)調(diào)研，發(fā)現(xiàn)檢察建議被采納率盡管不高，但檢察建議一經(jīng)采納和接受，還是取得了良好的法律和社會(huì)效果。

一是促進(jìn)了行業(yè)監(jiān)管規(guī)范。例如檢察機(jī)關(guān)向重慶市物價(jià)局提出其對(duì)住房銷(xiāo)售價(jià)格監(jiān)管不嚴(yán)，頒布的規(guī)范性文件與市政府文件沖突的問(wèn)題。重慶市物價(jià)局在收到檢察建議后，采取了相應(yīng)整改措施：已經(jīng)向市政府法制辦反映，擬將市府文件列入修改計(jì)劃。

二是及時(shí)堵住了社會(huì)管理漏洞。如檢察機(jī)關(guān)就部分幼兒園食堂沒(méi)有餐飲許可證的情況、中小學(xué)校車(chē)安全管理不夠、個(gè)別醫(yī)療單位使用過(guò)期醫(yī)療器械等輿論關(guān)注度高、群眾普遍關(guān)系的民生問(wèn)題，向市教委、食藥監(jiān)局等主管部門(mén)提出建議，相關(guān)單位及時(shí)進(jìn)行了整改，對(duì)發(fā)生重大安全事故起到了良好的預(yù)防作用。

三是有效預(yù)防了職務(wù)犯罪。例如檢察機(jī)關(guān)在辦理職務(wù)犯罪案件中，就交委系統(tǒng)財(cái)務(wù)干部貪污問(wèn)題向市交委和發(fā)案單位提出建議，不僅督促了發(fā)案單位整改財(cái)務(wù)管理，而且市交委出臺(tái)了整改公路養(yǎng)護(hù)費(fèi)撥付程序。

四是解決民間糾紛，緩和社會(huì)矛盾。如檢察機(jī)關(guān)針對(duì)某小區(qū)業(yè)主反映商品房不符合質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)向所在地房管局建議，建議房管局及時(shí)做好業(yè)主和開(kāi)發(fā)商的溝通工作，防止了矛盾激化。如針對(duì)某區(qū)職工反映工傷申請(qǐng)難問(wèn)題，檢察機(jī)關(guān)發(fā)出建議后，某區(qū)勞動(dòng)和社會(huì)保障局經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)很多職工對(duì)工傷法律法規(guī)理解不夠，擬加大法律宣傳和培訓(xùn)力度，引導(dǎo)職工依法維權(quán)。

五是嚴(yán)肅追究了相關(guān)人員的法律責(zé)任。例如，檢察機(jī)關(guān)向重慶市某縣司法局就該縣一鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)解委員會(huì)違法調(diào)解發(fā)出建議后，司法行政機(jī)關(guān)對(duì)涉案人員作出免職處理。又如，檢察機(jī)關(guān)就房屋城建商行賄問(wèn)題向某區(qū)工商行政部門(mén)發(fā)出建議，工商部門(mén)除對(duì)涉案人員進(jìn)行行政處罰外，還通過(guò)落實(shí)加強(qiáng)監(jiān)管等一系列措施防治商業(yè)賄賂。再如，檢察機(jī)關(guān)就重慶市某區(qū)某學(xué)校食堂使用沒(méi)有生產(chǎn)日期的添加劑，向重慶市某區(qū)食品藥品監(jiān)管局發(fā)出檢察建議，該局對(duì)相關(guān)責(zé)任人員罰款2000元，并責(zé)令學(xué)校限期整改。

三、檢察建議工作中存在的典型問(wèn)題及對(duì)策

從我們收集的檢察建議實(shí)例不難看出，檢察建議是人民檢察院履行法律監(jiān)督權(quán)的自然延伸，換言之，檢察建議就是人民檢察院履行法律監(jiān)督職責(zé)和參與社會(huì)治安綜合治理的一種形式。[2]然而在實(shí)際工作當(dāng)中，由于受“為考核而建議”的思想誤區(qū)、執(zhí)法理念和水平較低等因素的禁錮，檢察建議存在以下典型問(wèn)題：

其一是檢察建議的目標(biāo)導(dǎo)向存在誤區(qū)。目前，檢察建議工作中存在以考核為指揮棒的現(xiàn)實(shí)，導(dǎo)致一些不正常現(xiàn)象發(fā)生。一是同一建議發(fā)多個(gè)部門(mén)，只重建議數(shù)量，不重建議質(zhì)量。例如，在樣本中，有6份同一個(gè)院發(fā)出的檢察建議屬于同一問(wèn)題向不同對(duì)象發(fā)出檢察建議，內(nèi)容雷同，缺乏差異化，有為了片面追求考核加分的湊數(shù)嫌疑；二是向同一部門(mén)在同一時(shí)間發(fā)若干建議，為考核加分人為將建議內(nèi)容切割。例如，某基層院在同一天向同一部門(mén)發(fā)出5份檢察建議，每個(gè)建議僅涉及一個(gè)問(wèn)題，而該對(duì)象也是在同一天針對(duì)各個(gè)建議回復(fù)多份。其實(shí)，在這樣的情況下檢察機(jī)關(guān)只需要完成一份建議包含幾個(gè)問(wèn)題即可，人為拆分檢察建議內(nèi)容，反而不利于維護(hù)檢察建議的莊嚴(yán)性；三是建議無(wú)實(shí)質(zhì)內(nèi)容，回復(fù)無(wú)具體整改措施。某些檢察院在發(fā)出檢察建議時(shí)，已經(jīng)和被建議單位達(dá)成“高度默契”，建議多側(cè)重于加強(qiáng)普法教育等空洞內(nèi)容，而被建議單位的回復(fù)也僅僅是深化職工法制宣傳等措施，缺乏具體、可行的整改方案，造成發(fā)出建議只重回復(fù)數(shù)量，不重回復(fù)效果。

其二是檢察建議的監(jiān)督效果流于形式，發(fā)出程序和內(nèi)容極其不規(guī)范。如某院發(fā)出檢察建議后，被建議單位書(shū)面回復(fù)時(shí)間居然在檢察建議書(shū)面發(fā)出的時(shí)間前面。再如發(fā)出的建議內(nèi)容一樣，被建議單位回復(fù)簡(jiǎn)單，內(nèi)容相似，有“自發(fā)自回”的嫌疑。又如發(fā)出對(duì)象為供電公司，而負(fù)有監(jiān)管責(zé)任主體應(yīng)當(dāng)為“經(jīng)濟(jì)綜合管理部門(mén)”，屬于發(fā)出對(duì)象錯(cuò)誤。

其三是備案制度執(zhí)行不力，檢察建議缺乏內(nèi)部監(jiān)督制約力度。首先是院內(nèi)備案執(zhí)行不到位，業(yè)務(wù)部門(mén)沒(méi)有將發(fā)出檢察建議給本院研究室備案，導(dǎo)致本院無(wú)法進(jìn)行檢察建議質(zhì)量進(jìn)行把握；其次是上級(jí)檢察院難以及時(shí)掌握下級(jí)檢察院檢察建議的發(fā)出情況。以重慶市某分院為例，從2013年-2014年，該分院的研究室從未收到1份來(lái)自基層院的備案。而根據(jù)后來(lái)的集中上報(bào)統(tǒng)計(jì)，從2013年-2014年之間，該分院轄區(qū)的基層院一共發(fā)出了40余份檢察建議；最后是內(nèi)部監(jiān)督和指導(dǎo)缺位，各個(gè)業(yè)務(wù)部門(mén)分別統(tǒng)計(jì)造成檢察建議數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)不準(zhǔn)確和管理混亂。

針對(duì)以上具體問(wèn)題，筆者建議：一是建立科學(xué)規(guī)范的檢察建議考核機(jī)制，從側(cè)重?cái)?shù)量考核轉(zhuǎn)為側(cè)重質(zhì)量考核等。從提高檢察建議的質(zhì)量角度來(lái)看，完善的檢察建議考核機(jī)制是保證工作質(zhì)量的不竭動(dòng)力。一方面，不能僅以被建議單位回復(fù)數(shù)量來(lái)制定考核指標(biāo)，而應(yīng)當(dāng)將檢察建議本身的說(shuō)理性、建議內(nèi)容的可行性、被建議單位整改落實(shí)情況納入綜合考評(píng)范圍，必要時(shí)還可以參考社會(huì)輿論對(duì)某項(xiàng)公共事務(wù)是否發(fā)生改觀的整體評(píng)價(jià)；另一方面，將檢察建議工作納入個(gè)人執(zhí)法檔案，對(duì)于司法工作人員發(fā)出社會(huì)效果好的檢察建議，應(yīng)當(dāng)作為規(guī)范化司法行為記入執(zhí)法檔案，為其晉升、選任提供參考依據(jù)，促使辦案人員提升制作檢察建議質(zhì)量和水平的積極性。

二是確立檢察建議的權(quán)威性，規(guī)定超期回復(fù)和不回復(fù)的懲罰性后果。有學(xué)者認(rèn)為，檢察建議因其為柔性的法律監(jiān)督方式本質(zhì)屬性，是導(dǎo)致檢察建議適用效果不盡如人意的根本性原因。因此建議通過(guò)立法樹(shù)立其必要的法律地位，從而彰顯檢察建議的剛性拘束力。而筆者認(rèn)為，雖然檢察建議是以人民檢察院的名義發(fā)出的，但其與公權(quán)力運(yùn)用的剛性監(jiān)督有著本質(zhì)區(qū)別，在《人民檢察院組織法》明確規(guī)定的情況下，不需要其他訴訟法再次明確甚至賦予其有拘束力的監(jiān)督權(quán)。當(dāng)然，檢察建議作為檢察機(jī)關(guān)的外部監(jiān)督行為，并不意味著可以任意違反而無(wú)懲罰措施。為維護(hù)檢察建議的權(quán)威性，一方面要爭(zhēng)取人大常委會(huì)及被建議單位上級(jí)主管部門(mén)支持，建立檢察建議抄報(bào)通報(bào)制度，對(duì)于無(wú)正當(dāng)理由拒絕回復(fù)或者整改的被建議單位，要及時(shí)向其所在地人大常委會(huì)進(jìn)行通報(bào)，從而發(fā)揮建議最大效果。另一方面是要建立個(gè)別約談制度，對(duì)于個(gè)別影響較大的問(wèn)題，檢察機(jī)關(guān)可以通過(guò)約談被建議單位相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的方式，充分說(shuō)明建議的理由，推動(dòng)整改措施的落實(shí)。

三是規(guī)范制作、發(fā)放及回訪程序，完善檢察建議從內(nèi)部監(jiān)督到效果反饋一系列流程。從檢察建議的制作程序來(lái)說(shuō)，要按照《規(guī)定》的適用范圍和制作規(guī)范來(lái)進(jìn)行文書(shū)制作，特別是要加強(qiáng)檢察建議的說(shuō)理性，全面提高檢察建議的制作水平。從檢察建議的發(fā)出程序來(lái)說(shuō)，要杜絕一份檢察建議多個(gè)部門(mén)接收的“多頭發(fā)放”、與被建議單位達(dá)成“默契”的“形式發(fā)放”等現(xiàn)象發(fā)生，防止檢察建議濫發(fā)濫用。從回訪程序來(lái)說(shuō)，在檢察建議發(fā)出后，檢察機(jī)關(guān)要派專人主動(dòng)加強(qiáng)與被建議單位的聯(lián)系，及時(shí)了解檢察建議的落實(shí)情況和整改程度，對(duì)于被建議單位提出不能整改或者難以落實(shí)的情況提供必要的幫助，充分發(fā)揮檢察建議的實(shí)際效能。

注釋：

[1]參見(jiàn)朱有志、楊盛海：《論檢察建議的社會(huì)管理價(jià)值》，載《求索》2013年第2期。

[2]參見(jiàn)萬(wàn)毅、李小東：《權(quán)力的邊界：檢察建議的實(shí)證分析》，載《東方法學(xué)》2008年第1期。