案例指導(dǎo)制度組織體制的規(guī)范與完善

黎娟

內(nèi)容摘要：當(dāng)前，案例指導(dǎo)制度在選送、編寫、發(fā)布等環(huán)節(jié)還存在不規(guī)范現(xiàn)象，影響了作用的充分發(fā)揮。部門設(shè)置、人員配備、職責(zé)分工、職權(quán)架構(gòu)上存在問題是其組織體制方面的原因。完善案例指導(dǎo)制度組織體制的路徑應(yīng)堅(jiān)持機(jī)構(gòu)設(shè)置的專屬化和專門化、人員配備的精英化、管理方式的扁平化，同時設(shè)計(jì)相應(yīng)具體的機(jī)制和程序予以運(yùn)行。

關(guān)鍵詞：案例指導(dǎo) 組織體制 復(fù)審委員會

無論法學(xué)界或法律界對構(gòu)建我國案例指導(dǎo)制度的態(tài)度一直爭論，2010年“兩高”相繼發(fā)布《關(guān)于案例指導(dǎo)工作的規(guī)定》標(biāo)志著我國案例指導(dǎo)制度的正式確立。[1]黨的十八屆四中全會更是以決定的形式將案例指導(dǎo)放在與司法解釋同等的位置提出明確要求，更是堅(jiān)定了案例指導(dǎo)制度在我國司法領(lǐng)域的重要地位。在當(dāng)下司法實(shí)踐中，案例指導(dǎo)制度的正當(dāng)性已在最權(quán)威的政治語境中獲得認(rèn)可，然而其實(shí)效性的延展空間仍顯不足。比如，現(xiàn)有指導(dǎo)性案例數(shù)量較少、具體適用面較窄、效力不明確、司法適用率低且多為隱性適用等等，這些問題較大程度地影響了案例指導(dǎo)制度作用的充分發(fā)揮。完善是我國案例指導(dǎo)制度發(fā)展的迫切要求，而規(guī)范化則是完善我國案例指導(dǎo)制度的動力源泉，組織體制的規(guī)范和完善更是動力的基石之一。

一、現(xiàn)象：案例指導(dǎo)制度運(yùn)行中存在的不規(guī)范問題

當(dāng)前，案例指導(dǎo)制度在司法實(shí)踐還存在著一些不規(guī)范的現(xiàn)象，具體表現(xiàn)在以下三個方面：

一是選送案例不規(guī)范?！皟筛摺本庉嫲l(fā)布的指導(dǎo)性案例，以及地方法院、檢察院編輯發(fā)布的指導(dǎo)性或參考性案例，大多數(shù)還是要依靠自身整個系統(tǒng)自下而上地選送案例。一個指導(dǎo)性案例從最初的選送至最后的定型，往往需耗時數(shù)月。由于案例編寫人員往往不是案件承辦人，又經(jīng)過多層級多部門的篩選把關(guān)及修改，在案例的選送上容易丟失最原始的辦案旨趣。加之還存在數(shù)量上或多或少的硬性要求，一些報送至省級法院、檢察院以及“兩高”的案例也有濫竽充數(shù)的嫌疑。

二是編寫案例不規(guī)范。雖然“兩高”的規(guī)定對指導(dǎo)性案例內(nèi)容的編排及格式都有明確的要求，但這些主要是形式上的，對指導(dǎo)性案例的核心內(nèi)容即裁判要點(diǎn)或要旨的編寫標(biāo)準(zhǔn)仍難以付諸實(shí)際操作。指導(dǎo)性案例關(guān)于裁判要點(diǎn)或要旨表述的點(diǎn)睛之筆需要最終的案例編輯人來把握，而這種把握由于遠(yuǎn)離了案件發(fā)生的具體場域，人為加工的色彩較為明顯，實(shí)踐中容易導(dǎo)致兩種情形發(fā)生：一種情形是為了避免錯誤的出現(xiàn)，不愿充分挖掘個案特征，對已有司法解釋、司法政策規(guī)定進(jìn)行重復(fù)表述，導(dǎo)致指導(dǎo)性案例不具備應(yīng)有的指導(dǎo)作用；二是為了強(qiáng)化、突出某一規(guī)則，不愿全面評估、推敲個案細(xì)節(jié)，僅僅截取案件處理上的某一亮點(diǎn)，導(dǎo)致指導(dǎo)性案例經(jīng)不起廣泛的論證。

三是發(fā)布案例不規(guī)范。當(dāng)前，除了“兩高”會以院名義正式印發(fā)指導(dǎo)性案例外，“兩高”的一些內(nèi)設(shè)部門以及一些地方法院、檢察院及內(nèi)設(shè)部門也會以各種內(nèi)部刊物、內(nèi)部文件的形式刊登一些“指導(dǎo)性”、“參考性”案例，要求在一定范圍內(nèi)參考適用。一些地方檢察院還參照最高人民檢察院的做法，根據(jù)工作實(shí)際，制定了一些案例指導(dǎo)工作的規(guī)范性文件并正式發(fā)布指導(dǎo)性案例。[2]實(shí)踐中，往往導(dǎo)致一些司法工作者既不十分了解“兩高”的正式指導(dǎo)性案例，也不清楚自己還應(yīng)參考哪些上級院及上級相應(yīng)內(nèi)設(shè)部門發(fā)布的案例指導(dǎo)，加上這些混雜的指導(dǎo)性案例都沒有剛性適用效力以及辦案時間的限制，也在一定程度上導(dǎo)致各種指導(dǎo)性案例適用率極低。

二、原因：引發(fā)案例指導(dǎo)制度運(yùn)行不規(guī)范現(xiàn)象的組織體制弊端透視

司法實(shí)踐中之所以出現(xiàn)種種不規(guī)范現(xiàn)象，必然是多方面因素共同作用而造成的結(jié)果。從組織體制角度看，主要原因有：

一是案例指導(dǎo)工作的開展帶有明顯的行政科層制色彩，導(dǎo)致該項(xiàng)工作整體隊(duì)伍凝聚力和戰(zhàn)斗力不強(qiáng)。絕大多數(shù)地方法院、檢察院的案例指導(dǎo)工作不是常態(tài)性工作，平時并不注重指導(dǎo)性案例的案苗培育和案例采編，只是等到上級院的任務(wù)下達(dá)后才指派人員臨時收集編寫案例。這種一經(jīng)“兩高”部署、全國便漸次聞風(fēng)而動的現(xiàn)象，明顯體現(xiàn)出案例指導(dǎo)工作開展上的行政化色彩科層制特色。這種看似高效的運(yùn)作機(jī)制卻很容易使得制度執(zhí)行力層級遞減，從而難以保證全國案例指導(dǎo)工作參與者具有相同的責(zé)任心和使命感。

二是案例指導(dǎo)工作職責(zé)配置較為分散，導(dǎo)致缺乏高素質(zhì)人才的積極參與。實(shí)踐中，案例指導(dǎo)工作職責(zé)分配較為散亂，需要數(shù)個部門協(xié)同完成。在此過程中，雖不乏各單位中的業(yè)務(wù)專才參與，但在工作上明顯存在“各管一塊”的局限。如在選送環(huán)節(jié)上，不少業(yè)務(wù)口的優(yōu)秀辦案人員通常只會在自己辦理的案件中選擇若干質(zhì)量尚可的案件報送至指導(dǎo)性案例工作的承辦部門，而不會根據(jù)指導(dǎo)性案例的編寫要求深入地思考案件本身。案例指導(dǎo)工作承辦部門中的工作人員雖文字綜合水平較好，但對于各業(yè)務(wù)口報送來的初步案例，也只會根據(jù)案件承辦人的審查報告等材料“應(yīng)付”式地編寫案例，只要滿足形式上的要求即淺嘗則止。又如在上級院的審查環(huán)節(jié)，案例指導(dǎo)工作承辦部門對收集上來的案例，也會分送至各業(yè)務(wù)處（庭）進(jìn)行把關(guān)，各業(yè)務(wù)處（庭）也會將該工作任務(wù)指派給具有豐富經(jīng)驗(yàn)的辦案人員負(fù)責(zé)，但其提出的修改意見又常存在兩個明顯的缺陷：一是意見零碎，二是指出問題居多，如何解決問題的意見很少。可見，由于案例指導(dǎo)工作職責(zé)配置不科學(xué)，使得高素質(zhì)人才只能在其所在部門事權(quán)范圍內(nèi)發(fā)揮作用，加之“不在其位、不謀其政”的工作思維，案例指導(dǎo)工作即使吸收了諸多高素質(zhì)人才的參與，其效果卻是1+1<2。

三是案例指導(dǎo)工作部門設(shè)置上的“合署”特征，導(dǎo)致指導(dǎo)性案例難以大量有效供給。從我國每年巨量的司法辦案數(shù)看，“兩高”到目前為止只發(fā)布了71個指導(dǎo)性案例，數(shù)量上嚴(yán)重不足。之所以造成如此狀況，最直接的原因就是案例指導(dǎo)工作人員的專門配備不足。各地案例指導(dǎo)工作的日常辦事機(jī)構(gòu)都多設(shè)于法律政策研究室。在“兩高”及省級院層面，法律政策研究室工作任務(wù)繁多，人手本身就偏緊，難以調(diào)整出人員專司負(fù)責(zé)案例指導(dǎo)工作；而在基層院，有的地方的法律政策研究室本身就附屬于辦公室，絕大多數(shù)地方法律政策研究室僅能配備1-2名人員，且經(jīng)常調(diào)整。這些人員還要完成上級院的各種工作安排和任務(wù)，基本上絕無可能自覺主動地開展案例指導(dǎo)相關(guān)工作。

三、展望：完善案例指導(dǎo)制度組織體制的三大趨勢

指導(dǎo)性案例制度組織體制應(yīng)如何構(gòu)建，至少但不限于取決于以下兩個因素的考量：一是對指導(dǎo)性案例性質(zhì)的定位。關(guān)于這方面的確切表述，法學(xué)界和法律界存有爭論，對此本文無意涉足其中。筆者認(rèn)為，在中國特色社會主義法治體系及司法制度下，指導(dǎo)性案例雖在法律淵源上屬于附屬和補(bǔ)充的地位，但其卻可以微觀層面的個案典型做法律規(guī)定空白處的先行者、司法政策未盡處的先聲者，“于無聲處聽驚雷”，價值與意義仍不可小覷。二是對指導(dǎo)性案例制度運(yùn)行機(jī)制的預(yù)期目標(biāo)。關(guān)于這一點(diǎn)，結(jié)合前文的敘述，筆者認(rèn)為探討指導(dǎo)性案例制度運(yùn)行機(jī)制的完善，最終的目標(biāo)是指導(dǎo)性案例能夠得到保質(zhì)保量的供給以滿足實(shí)踐需求?；诖藘牲c(diǎn)考量，指導(dǎo)性案例制度必須以更加專業(yè)、更加高效的方式運(yùn)行，而更加理性化的組織體制應(yīng)具備以下三個特點(diǎn)，亦即完善案例指導(dǎo)制度組織體制的三大趨勢：

一是機(jī)構(gòu)設(shè)置的專屬化和專門化。機(jī)構(gòu)設(shè)置的專屬化，是指只有“兩高”才能設(shè)置案例指導(dǎo)工作委員會及辦事機(jī)構(gòu)。理由是：既然指導(dǎo)性案例可當(dāng)作小司法解釋和司法政策看待，而司法解釋和司法政策的創(chuàng)制權(quán)專屬于“兩高”，且為了保證法律的權(quán)威和統(tǒng)一適用，那么指導(dǎo)性案例的發(fā)布權(quán)應(yīng)當(dāng)僅限于“兩高”，指導(dǎo)性案例工作委員會及辦事機(jī)構(gòu)當(dāng)然也應(yīng)專屬于“兩高”才能設(shè)置。機(jī)構(gòu)設(shè)置的專門化，即設(shè)置專門的案例指導(dǎo)工作委員會辦事機(jī)構(gòu)，具有專門的人員，理想狀態(tài)是要從法律政策研究室中單列出來，具有自身獨(dú)立的編制。

二是人員配備的精英化。隨著司法職業(yè)化改革的推進(jìn)，司法工作對法官、檢察官的專業(yè)素質(zhì)也提出了越來越高的要求，司法活動已經(jīng)逐步走向?qū)I(yè)化，人員組成也正在實(shí)現(xiàn)精英化。一線辦案的法官、檢察官應(yīng)當(dāng)成為指導(dǎo)性案例的供給主體。更進(jìn)一步而言，由于指導(dǎo)性案例必須是無瑕疵案例，還肩負(fù)著統(tǒng)一法律適用的特殊功能，能夠參與指導(dǎo)性案例編撰工作的法官、檢察官應(yīng)當(dāng)是精英中的精英，其不僅要善于辦理重大疑難復(fù)雜案件，能準(zhǔn)確、熟練地運(yùn)用理論知識和法律、政策有效地解決重大法律適用問題，而且還應(yīng)具有較高的理論素養(yǎng)和精深的專業(yè)造詣，業(yè)務(wù)知識豐富、專業(yè)功底扎實(shí)、研究能力和文字水平較強(qiáng)。

三是管理方式上的扁平化。扁平化管理，其要義是“減少管理層次，壓縮職能部門，減少管理人員，提高管理效率”[3]。法官、檢察官被置于層疊的管理機(jī)構(gòu)之下、分散在交錯的職能部門之間，既使得個人的主觀能動性得不到充分發(fā)揮，也使得整體功效受到限制。倡導(dǎo)人員配備少而精，就給指導(dǎo)性案例工作管理方式上的扁平化改造帶來契機(jī)，以改變等級式管理下的諸多弊端。

四、構(gòu)建：案例指導(dǎo)制度組織體制的具體設(shè)置及運(yùn)行

基于上述構(gòu)想，建議“兩高”對現(xiàn)行的案例指導(dǎo)工作委員會及辦事機(jī)構(gòu)和具體案例指導(dǎo)工作運(yùn)行作如下改革：

（一）設(shè)立案例指導(dǎo)工作委員會與復(fù)審委員會

“兩高”設(shè)立案例指導(dǎo)工作委員會，并在全國范圍內(nèi)確定若干名業(yè)務(wù)專家型法官、檢察官及法學(xué)專家作為委員會委員。具體設(shè)置為：“兩高”本身確定15-20名委員，再根據(jù)各省級院的推薦，結(jié)合實(shí)際情況每省確定10-20名委員（確保每個院都有1名以上委員），全國大概300-600名委員。各地取消案例指導(dǎo)工作委員會及類似機(jī)構(gòu)的建制。同時，“兩高”設(shè)立案例指導(dǎo)工作復(fù)審委員會，并在案例指導(dǎo)工作委員會委員中再以10%至20%的比例擇優(yōu)選取若干名委員作為復(fù)審委員會委員，其中“兩高”案例指導(dǎo)工作委員會委員為當(dāng)然的復(fù)審委員會委員。

（二）設(shè)立專門的案例指導(dǎo)工作委員會辦事機(jī)構(gòu)

“兩高”設(shè)立專門的案例指導(dǎo)工作委員會辦事機(jī)構(gòu)，確定若干名專人負(fù)責(zé)具體行政事務(wù)。目前可將辦事機(jī)構(gòu)設(shè)在法律政策研究室，條件成熟后可考慮從法律政策研究室獨(dú)立設(shè)置。考慮到指導(dǎo)性案例征集工作的全國性和案例指導(dǎo)工作委員會委員的全國性，“兩高”可以要求各級法院、檢察院都確定1名專門人員專門負(fù)責(zé)案例指導(dǎo)工作的相關(guān)具體行政事務(wù)。

（三）指導(dǎo)性案例制度的運(yùn)行

1.備選指導(dǎo)性案例的產(chǎn)生。“兩高”辦事機(jī)構(gòu)制定近期、中期和長期目標(biāo)，有針對性地公布案例選題計(jì)劃，科學(xué)篩選案例，合理劃分類別。全國法官、檢察官均可按照“兩高”確定的選題計(jì)劃自行撰寫指導(dǎo)性案例的初稿，并將案例送所在院負(fù)責(zé)案例指導(dǎo)工作相關(guān)行政事務(wù)的專門人員，由該專門人員送該院案例指導(dǎo)工作委員會委員審查修改。各委員結(jié)合自身辦案工作及對投稿的審查修改情況，每年至少編撰或推薦1個備選指導(dǎo)性案例，以院名義向“兩高”推薦。推薦的案例必須經(jīng)檢察長同意或者檢察委員會討論通過。

2.備選指導(dǎo)性案例的復(fù)審。各地向“兩高”推薦備選指導(dǎo)性案例后，“兩高”案例指導(dǎo)工作委員會辦事機(jī)構(gòu)分季度集中送復(fù)審委員會委員審查修改。復(fù)審委員會每季度召開例會（考慮到復(fù)審委員的全國性，要求復(fù)審委員人數(shù)二分之一以上方能召開會議），對備選指導(dǎo)性案例進(jìn)行集體討論決定向“兩高”審判委員會、檢察委員會推薦指導(dǎo)性案例。

3.指導(dǎo)性案例的確定?！皟筛摺睂徟形瘑T會、檢察委員會最終討論確定指導(dǎo)性案例，并可提出意見返復(fù)審委員會進(jìn)行修改。

4.指導(dǎo)性案例的發(fā)布。指導(dǎo)性案例確定修改后，在“兩高”公報、機(jī)關(guān)報及網(wǎng)站上公布。條件成熟的情況下，可以由“兩高”辦事機(jī)構(gòu)創(chuàng)設(shè)管理一個指導(dǎo)性案例發(fā)布平臺，建立指導(dǎo)性案例信息化數(shù)據(jù)庫，為社會公眾和各級法院、檢察院檢索、查詢、適用指導(dǎo)性案例提供保障。“兩高”在必要時，可以事前予以通報，也可共同發(fā)布指導(dǎo)性案例。

5.指導(dǎo)性案例的廢止與修正。當(dāng)指導(dǎo)性案例的法律適用意見被其它新的法律法規(guī)、司法解釋所替代，或者因?yàn)槠渌蚨ブ笇?dǎo)性時，“兩高”辦事機(jī)構(gòu)應(yīng)提請審判委員會和檢察委員會決定廢止該案例。被廢止的案例自廢止后對今后發(fā)生的類似案例就不再具有指導(dǎo)性。若司法實(shí)踐中對某一問題的看法產(chǎn)生了變化，與指導(dǎo)性意見不盡相符，此時就需要“兩高”辦事機(jī)構(gòu)提請審判委員會和檢察委員會決定修正指導(dǎo)性案例中的若干觀點(diǎn)，以適合新的司法形勢需要。

注釋：

[1]2010年7月30日，最高人民檢察院發(fā)布了《最高人民檢察院關(guān)于案例指導(dǎo)工作的規(guī)定》；2010年11月26日，最高人民法院發(fā)布了《最高人民檢察院關(guān)于案例指導(dǎo)工作的規(guī)定》。

[2]如，江西省人民檢察院2013年制定了《江西省人民檢察院關(guān)于案例指導(dǎo)工作的規(guī)定》，并于2014年發(fā)布了第一批指導(dǎo)性案例，為全省檢察機(jī)關(guān)處理同類案件提供指導(dǎo)和參考。

[3]喬新生：《扁平化：管理體制改革的方向選擇》，載《人民法院報》2010年8月8日。