探索職務(wù)犯罪“預(yù)防告誡”制度的思考

楊柯一　楊曉

內(nèi)容摘要：開展預(yù)防職務(wù)犯罪檢察告誡工作，是最高人民檢察院著力提倡探索運(yùn)行的一項(xiàng)創(chuàng)新機(jī)制。本文從開展“預(yù)防職務(wù)犯罪檢察告誡”的意義、開展"預(yù)防職務(wù)犯罪檢察告誡"實(shí)踐研究以及開展預(yù)防職務(wù)犯罪檢察告誡制度的司法意義等三個(gè)方面較為系統(tǒng)地闡述了開展預(yù)防告誡工作的現(xiàn)實(shí)意義、法律政策依據(jù)和工作實(shí)踐的具體做法，對(duì)各級(jí)檢察機(jī)關(guān)開展預(yù)防告誡工作具有較強(qiáng)的指導(dǎo)意義。

關(guān)鍵詞：職務(wù)犯罪 預(yù)防告誡 思考

職務(wù)犯罪是最典型、最突出的腐敗現(xiàn)象之一，黨和政府歷來高度重視腐敗問題，十八大以來，以習(xí)近平總書記為首的黨中央更是重拳出擊，懲治腐敗。職務(wù)犯罪，禍國殃民，面對(duì)職務(wù)犯罪預(yù)防的嚴(yán)峻形勢，新野縣院在工作中創(chuàng)新運(yùn)行“預(yù)防職務(wù)犯罪檢察告誡”工作機(jī)制，進(jìn)行了有益的探索研究。

一、開展“預(yù)防職務(wù)犯罪檢察告誡”的背景和意義

預(yù)防職務(wù)犯罪檢察告誡，是指檢察機(jī)關(guān)指派專人對(duì)需要告誡對(duì)象就其本人或單位存在的職務(wù)犯罪隱患，進(jìn)行提醒、告誡的警示性談話。它是檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能的延伸，是檢察預(yù)防制度創(chuàng)新的有益嘗試。當(dāng)前，探索開展“預(yù)防職務(wù)犯罪檢察告誡”具有非常重要的歷史意義和現(xiàn)實(shí)意義。

（一）開展“預(yù)防職務(wù)犯罪檢察告誡”是由當(dāng)前反腐敗斗爭的嚴(yán)峻形勢決定的

習(xí)近平總書記在十八屆中紀(jì)委二次、三次全會(huì)上反復(fù)提出：當(dāng)前滋生腐敗的土壤依然存在，反腐敗形勢依然嚴(yán)峻復(fù)雜，一些不正之風(fēng)和腐敗問題影響惡劣、亟待解決。據(jù)最高人民檢察院的數(shù)據(jù)表明，過去10年，全國每年查辦的涉嫌職務(wù)犯罪的國家公職人員平均在4萬人左右；十八大以來，以習(xí)近平總書記為首的黨中央的反腐力度更是空前。預(yù)防職務(wù)犯罪工作只有不斷推陳出新，與時(shí)俱進(jìn)，才能有效遏制職務(wù)犯罪多發(fā)的勢頭。

（二）開展“預(yù)防職務(wù)犯罪檢察告誡”是深入貫徹黨中央關(guān)于反腐倡廉一系列方針政策的具體行動(dòng)

在中紀(jì)委十八屆三次全會(huì)明確要求要加大預(yù)防腐敗工作力度，加強(qiáng)反腐倡廉教育和廉政文化建設(shè)，強(qiáng)化對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，研究并實(shí)施體制機(jī)制制度創(chuàng)新，推進(jìn)反腐倡廉法規(guī)制度建設(shè)。習(xí)近平總書記關(guān)于“預(yù)防職務(wù)犯罪出生產(chǎn)力”的重要論斷，更是豐富了馬克思主義經(jīng)典作家對(duì)社會(huì)生產(chǎn)力內(nèi)涵的深刻揭示，把預(yù)防職務(wù)犯罪工作提高到無以復(fù)加的高度。

二、開展“預(yù)防職務(wù)犯罪檢察告誡”實(shí)踐研究

（一）轉(zhuǎn)變觀念、創(chuàng)新機(jī)制，實(shí)現(xiàn)職務(wù)犯罪預(yù)防制度化

傳統(tǒng)的職務(wù)犯罪預(yù)防主要依靠于法制宣傳、警示教育等手段，預(yù)防方法較為單一，而且預(yù)防的針對(duì)性不強(qiáng)，對(duì)不同部門、不同行業(yè)、不同領(lǐng)域、不同環(huán)節(jié)發(fā)生的各種不同的職務(wù)犯罪預(yù)防難以做到有的放矢。另外，大多數(shù)時(shí)候，預(yù)防工作往往是案件辦完后再預(yù)防，預(yù)防效果不明顯，預(yù)防的前瞻性也不強(qiáng)。為貫徹落實(shí)中共中央《建立健全懲治和預(yù)防體系2013-2017年規(guī)劃》的部署，我院在反復(fù)探索實(shí)踐的基礎(chǔ)上制定出臺(tái)了《新野縣人民檢察院預(yù)防職務(wù)犯罪檢察告誡實(shí)施辦法》（以下簡稱《辦法》）?！掇k法》規(guī)定，預(yù)防告誡制度的主體為新野縣人民檢察院，必要時(shí)商請(qǐng)紀(jì)檢監(jiān)察及組織部門參加；預(yù)防告誡的對(duì)象為經(jīng)檢察機(jī)關(guān)偵查或初查后發(fā)現(xiàn)有違法行為但尚不構(gòu)成職務(wù)犯罪的單位或個(gè)人、被檢察機(jī)關(guān)依法作不起訴處理的單位或個(gè)人、有行賄行為的單位或個(gè)人、發(fā)生職務(wù)犯罪窩案、串案或重大職務(wù)犯罪案件的單位等十類對(duì)象；《辦法》還對(duì)預(yù)防告誡實(shí)施的形式、內(nèi)容、地點(diǎn)、程序以及相應(yīng)的處理作出了詳細(xì)規(guī)定。為保證預(yù)防告誡的實(shí)效性和權(quán)威性，該院不僅對(duì)檢察人員實(shí)施告誡時(shí)所應(yīng)遵守的預(yù)防紀(jì)律做出了嚴(yán)格規(guī)定，而且在檢察院辦公樓一樓辦案區(qū)專門設(shè)置了預(yù)防職務(wù)犯罪檢察告誡室，并配備了先進(jìn)的多媒體設(shè)備。

（二）由面到點(diǎn)、針對(duì)特點(diǎn)，突出職務(wù)犯罪預(yù)防個(gè)性化

為突出預(yù)防成效，在每一次預(yù)防告誡實(shí)施前，我們都針對(duì)不同行業(yè)、不同領(lǐng)域、不同特點(diǎn)的談話對(duì)象和存在的不同問題制定不同告誡提綱采取不同的告誡方式，做到了定位準(zhǔn)、方向明、措施實(shí)，從而使每一次告誡都能觸及靈魂，發(fā)人深省。一是針對(duì)告誡對(duì)象的不同，突出告誡方式的差別化。二是針對(duì)部門、行業(yè)的不同特點(diǎn)，突出告誡內(nèi)容的個(gè)性化。根據(jù)告誡對(duì)象所處的不同的部門、不同的行業(yè)，對(duì)其任職部門要注意的事項(xiàng)、存在的職務(wù)犯罪隱患，以案說法，以案析理。三是針對(duì)個(gè)人與部門的不同，突出告誡形式的多樣化。對(duì)于個(gè)人問題一般采取個(gè)別告誡、個(gè)別走訪的形式，對(duì)于部門或者行業(yè)存在的問題，則采取集體告誡的形式。如：去年5月，我院結(jié)合全縣基本公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目執(zhí)行情況專項(xiàng)預(yù)防調(diào)查中發(fā)現(xiàn)的問題，對(duì)縣衛(wèi)生局領(lǐng)導(dǎo)班子及相關(guān)基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人實(shí)施了集體告誡，不僅具體指出了全縣基本公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目執(zhí)行過程中存在的9個(gè)方面的問題，而且在深入剖析原因的基礎(chǔ)上，提出了行之有效的預(yù)防對(duì)策和建議。集體告誡會(huì)后，全縣醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)全面整改，不僅規(guī)范了公共衛(wèi)生補(bǔ)助資金的管理使用，而且大大提高了基本公共衛(wèi)生服務(wù)的質(zhì)量和效果，有效保障了廣大人民群眾的切身利益。

（三）寬嚴(yán)相濟(jì)、懲防結(jié)合，彰顯職務(wù)犯罪預(yù)防人性化

我們在預(yù)防告誡過程中，還引入寬嚴(yán)相濟(jì)原則，初步建立了人性化的預(yù)防模式，既把好了預(yù)防的最后關(guān)口，又及時(shí)抓好了一些輕微的未達(dá)到立案條件的違法犯罪對(duì)象的處理，教育挽救了涉嫌職務(wù)違法違規(guī)的人員。一是作為一種非司法程序，告誡的氣氛相對(duì)融洽。由于告誡的出發(fā)點(diǎn)是為了預(yù)防和幫助，因此告誡的內(nèi)容更容易被告誡對(duì)象所理解和接受。二是突出預(yù)防告誡的規(guī)范性，制度的設(shè)計(jì)盡可能嚴(yán)密。為確保預(yù)防告誡工作的規(guī)范、有序、健康運(yùn)行，我院還制定了包括預(yù)防告誡審批表、告誡提綱、預(yù)防告誡通知書、預(yù)防告誡協(xié)助函、職務(wù)行為廉潔自律保證書、檢察建議書、移送意見書、回訪跟蹤表、預(yù)防告誡檔案在內(nèi)的一整套業(yè)務(wù)流程，并嚴(yán)格按流程操作，按權(quán)限審批。三是避免告誡的隨意性，嚴(yán)格審批程序。為了避免告誡的隨意性，防止給告誡對(duì)象帶來不必要的負(fù)面影響，《辦法》對(duì)告誡的對(duì)象、審批的權(quán)限作了明確而具體的規(guī)定，同時(shí)要求預(yù)防告誡實(shí)施前應(yīng)制定詳細(xì)的告誡預(yù)案。四是貫徹寬嚴(yán)相濟(jì)的原則，告誡的效果更加明顯。告誡制度突出了重人性、講方法、求真效、抓本質(zhì)的特點(diǎn)，為告誡對(duì)象主動(dòng)交待問題和立功提供了機(jī)會(huì)。

三、開展預(yù)防職務(wù)犯罪檢察告誡制度的司法意義

預(yù)防職務(wù)犯罪檢察告誡制度，作為一項(xiàng)制度有充分的理論、法律和政策依據(jù)。

（一）預(yù)防告誡的理論依據(jù)

從廣義層面講，檢察預(yù)防應(yīng)當(dāng)內(nèi)蘊(yùn)“防”和“治”兩個(gè)方面，包括一切防止職務(wù)犯罪發(fā)生的措施及其活動(dòng)和過程，是一種對(duì)職務(wù)犯罪的綜合治理。檢察機(jī)關(guān)開展預(yù)防告誡具有兩個(gè)方面的理論基礎(chǔ)。一是從職務(wù)犯罪產(chǎn)生規(guī)律看，需要使職務(wù)犯罪“懲”“防”鏈條更加完整。犯罪主體走上犯罪道路，是由于它自身的某種因素與外界的某種因素相互作用的結(jié)果。而犯罪產(chǎn)生的原因是可以控制的，因而犯罪的規(guī)模和趨勢也可以通過預(yù)防活動(dòng)予以控制。當(dāng)前對(duì)職務(wù)犯罪單純使用教育、行政等預(yù)防方法，缺乏力度和實(shí)效，而懲治又是在犯罪對(duì)社會(huì)的實(shí)際危害已經(jīng)發(fā)生之后采取的補(bǔ)救措施，具有滯后性和被動(dòng)性，一般采取強(qiáng)制嚴(yán)厲的方法，往往對(duì)犯罪人的家庭、單位產(chǎn)生一定的影響。而預(yù)防告誡則是一種集教育、警示于一體的預(yù)防方式，能夠增加預(yù)防的威懾力，又避免嚴(yán)厲懲治的“副作用”，承前“防”接后“懲”，促進(jìn)懲防腐敗“鏈條”的完整。二是從法律監(jiān)督原理看，預(yù)防告誡也是一種檢察監(jiān)督方式。法律監(jiān)督的意義在于“維護(hù)憲法和法律的統(tǒng)—正確實(shí)施，在基本含義上，包含了兩個(gè)密不可分的方面：既要懲治和糾正，也要防止或預(yù)防。就是說，法律監(jiān)督既包括對(duì)已經(jīng)發(fā)生的錯(cuò)誤、違法、犯罪的事后發(fā)現(xiàn)、糾正和補(bǔ)救，也包括對(duì)錯(cuò)誤、違法、犯罪的事先檢查、警示與防范。預(yù)防職務(wù)犯罪是檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職能的本質(zhì)要求。檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)作為法律實(shí)施的自我保障機(jī)制，并不是孤立存在的，而是與立法、執(zhí)法、守法等活動(dòng)緊密結(jié)合在一起的，其目的在于預(yù)防和消除法律實(shí)施過程中出現(xiàn)的越軌、違法行為，保證法律的統(tǒng)一正確實(shí)施。檢察機(jī)關(guān)對(duì)輕微違法的公職人員進(jìn)行預(yù)防性的預(yù)防告誡是職務(wù)犯罪偵查職能的自然延伸，是有效履行法律監(jiān)督職責(zé)的一種方式。

（二）預(yù)防告誡的法律政策依據(jù)

一是法律有明確規(guī)定。根據(jù)《憲法》第129條及第24條規(guī)定，這是檢察機(jī)關(guān)開展職務(wù)犯罪預(yù)防工作的憲法保障。《刑事訴訟法》第2條特別將“教育公民自覺遵守法律，積極同犯罪行為作斗爭，以維護(hù)社會(huì)主義法制”規(guī)定為刑事訴訟法的任務(wù)之一。法律監(jiān)督是對(duì)法定權(quán)力行使的監(jiān)督，著重于對(duì)立法者、司法者、執(zhí)法者的公權(quán)力行使進(jìn)行監(jiān)督，防止公共權(quán)力被濫用。檢察機(jī)關(guān)開展職務(wù)犯罪預(yù)防工作的本質(zhì)就是促進(jìn)有關(guān)單位、部門完善制度、強(qiáng)化管理，保證權(quán)力運(yùn)作正當(dāng)合法。二是最高人民檢察院有明確要求。《最高人民檢察院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)預(yù)防職務(wù)犯罪工作的決定》21條規(guī)定：“對(duì)于典型職務(wù)犯罪案件，適時(shí)組織協(xié)調(diào)職務(wù)犯罪預(yù)防部門派員介入案件的偵查、起訴活動(dòng)，共同研究犯罪原因、手段和發(fā)案規(guī)律?！薄度嗣駲z察院預(yù)防職務(wù)犯罪工作規(guī)則（試行）》規(guī)定預(yù)防部門的職責(zé)包括“開展預(yù)防咨詢和警示宣傳教育”以及“處置預(yù)防工作中發(fā)現(xiàn)的職務(wù)犯罪線索”，并明確規(guī)定“預(yù)防職務(wù)犯罪部門在預(yù)防調(diào)查中，應(yīng)當(dāng)注意發(fā)現(xiàn)并依照規(guī)定作好職務(wù)犯罪線索移送等工作”?！蹲罡呷嗣駲z察院關(guān)于檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)職責(zé)分工試行辦法》也規(guī)定：“預(yù)防部門負(fù)有對(duì)預(yù)防職務(wù)犯罪信息、線索收集、掌握和研究利用的職責(zé)?！?/p>