略談檢察機關(guān)對行政違法行為的監(jiān)督

唐張

內(nèi)容摘要：黨的十八屆四中全會明確指出，檢察機關(guān)在履行職責中發(fā)現(xiàn)行政機關(guān)違法行使職權(quán)或不行使職權(quán)的行為應該督促其糾正。在當前深入推進司法改革的背景下，明確對行政違法行為監(jiān)督的權(quán)限與范圍，貫徹監(jiān)督原則，探索監(jiān)督方式，是檢察機關(guān)做好行政違法行為監(jiān)督工作應該把握的重要問題。

關(guān)鍵詞：行政違法行為 監(jiān)督權(quán)限與范圍 監(jiān)督原則 監(jiān)督方式

檢察機關(guān)對行政違法行為進行監(jiān)督，作為黨的十八屆四中全會決定中的重要內(nèi)容之一，是全面推進依法治國、權(quán)力制衡與監(jiān)督以及促進依法行政的現(xiàn)實需要，也是檢察機關(guān)充分發(fā)揮職能，開展行政檢察工作的重要任務。明確對行政違法行為的監(jiān)督權(quán)限與范圍，貫徹監(jiān)督原則，探索監(jiān)督方式，是檢察機關(guān)做好行政違法行為監(jiān)督工作應當研究的重要課題。

一、對行政違法行為監(jiān)督的權(quán)限與范圍

1.監(jiān)督權(quán)限。按照四中全會決定精神，檢察機關(guān)對違法行政行為監(jiān)督應限定在檢察機關(guān)履行職責中發(fā)現(xiàn)。而履行職責包括哪些？筆者認為，直接體現(xiàn)檢察職權(quán)行使的職務犯罪偵查、審查逮捕、審查起訴、職務犯罪預防、民事行政檢察中發(fā)現(xiàn)的行政違法行為都可以進行監(jiān)督。另外，檢察機關(guān)受理控告、舉報、申訴中發(fā)現(xiàn)的線索，應不應該受理，如果不受理，應移交給哪個機關(guān)處理？從檢察機關(guān)憲法定位來看，檢察機關(guān)理所應當受理。還有法規(guī)規(guī)定的檢察機關(guān)其他職能，如行政執(zhí)法與刑事司法相銜接中檢察職能的履行，應該也是依法履職。檢察機關(guān)各部門發(fā)現(xiàn)違法行使職權(quán)、不履行職權(quán)的線索，應及時移交檢察機關(guān)行政執(zhí)法監(jiān)督部門，行政執(zhí)法監(jiān)督部門應建立一定工作流程，嚴格依照流程啟動行政執(zhí)法監(jiān)督程序，在監(jiān)督過程中要加強勾通協(xié)調(diào)并做好監(jiān)督結(jié)果的反饋工作。

2.監(jiān)督范圍。檢察機關(guān)對行政違法行為監(jiān)督應保持一定的謙抑和克制，監(jiān)督范圍應當限定在國家利益和社會公共利益受到違法的行政行為或不作為引起的行政爭議，諸如事關(guān)行政相對人重大權(quán)益的行政違法行為，限制人身自由的行政強制措施、重大的行政處罰、重大的行政許可等予以重點監(jiān)督。具體而言，涉及國土資源保護、生態(tài)環(huán)境、食品安全、征地拆遷等民生領(lǐng)域的應開展監(jiān)督。

二、對行政違法行為監(jiān)督的原則

1.依法監(jiān)督原則。檢察機關(guān)是憲法定位的國家法律監(jiān)督機關(guān)，檢察機關(guān)行使監(jiān)督權(quán)，除了憲法依據(jù)外，還有《行政處罰法》、《關(guān)于加強行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作的意見》等規(guī)定，檢察機關(guān)在推進兩法銜接中依法履行監(jiān)督職能，到位而不越位，介入而不干預，與行政執(zhí)法部門加強勾通協(xié)作，互通有無，共同做好兩法銜接中各項工作。積極有效促進政府規(guī)范執(zhí)法，廉潔執(zhí)法，有助于誠信政府法治政府的建設(shè)。

2.及時監(jiān)督原則?，F(xiàn)實中，行政執(zhí)法行為涉及社會生活的方方面面，如果都是當事人申請救濟時才進行監(jiān)督，社會上行政執(zhí)法的亂象就不會減少或有效加以規(guī)范，甚至愈演愈烈。從兩法銜接中要求行政執(zhí)法機關(guān)主動報備行政處罰或檢察機關(guān)對國家公職人員職務犯罪預防角度，檢察機關(guān)可以事中監(jiān)督，有些涉及民生領(lǐng)域的行政處罰與行政違法行為可能造成嚴重危害后果時，從推進社會治理的角度，檢察機關(guān)可以提前介入，這種監(jiān)督主要是獲取信息，掌握情況，促進依法行政，同時也可以避免或減少不應有的危害或損失。

3.有限監(jiān)督原則。檢察職能的謙抑性決定了行政執(zhí)法監(jiān)督中檢察機關(guān)的作用范圍是有限的，這就要求我們必須把握好一個基本的底限，即不干涉行政執(zhí)法的活動。行政執(zhí)法活動自身面廣、量大的特性，檢察機關(guān)自身的定位和有限資源，決定了檢察機關(guān)只能是有限監(jiān)督。有限監(jiān)督一定要更多的關(guān)注公共利益方面的監(jiān)督。公共利益包括國家利益、公共利益或重大的人身財產(chǎn)安全等，行政執(zhí)法監(jiān)督要圍繞這類違法行使行政職權(quán)的行為進行監(jiān)督；有限監(jiān)督一定要有重點的進行監(jiān)督，結(jié)合當?shù)厣鐣从潮容^強烈的或出現(xiàn)問題比較集中的行政行為或行政領(lǐng)域進行監(jiān)督，如涉及安全生產(chǎn)、環(huán)境污染、征地拆遷、食品藥品安全等涉及民生領(lǐng)域的行政處罰進行監(jiān)督或針對重大行政違法行為進行監(jiān)督。

4.適當性原則。在充分遵循行政管理規(guī)律、行政權(quán)運行特點的前提下，檢察機關(guān)要恪守權(quán)力邊界，一般不能介入具體行政過程，只能監(jiān)督和督促行政機關(guān)依法行使職權(quán)，不能代替、直接撤銷或者變更行政行為。對行政執(zhí)法檢察中發(fā)現(xiàn)的問題，可以根據(jù)問題的性質(zhì)、嚴重程度采取提出檢察建議、檢察意見、糾正違法、追究刑事責任等監(jiān)督手段。對于一般行政違法行為，檢察機關(guān)傾向于運用檢察建議等柔性方式進行監(jiān)督，這樣被監(jiān)督單位容易接受，也有利于行政執(zhí)法機關(guān)加強自身建設(shè)，監(jiān)督者與執(zhí)法者容易達成和諧。當然，檢察建議存在剛性不足的問題，行政執(zhí)法機關(guān)對檢察意見、糾正違法可能出現(xiàn)不采納、不接受情況。對此，灌云縣人民檢察院推動人大出臺了《關(guān)于提升檢察建議質(zhì)效的若干規(guī)定》，縣人大對行政執(zhí)法機關(guān)檢察建議落實不到位、整改不及時的問題，通過啟動問責、質(zhì)詢程序保證檢察監(jiān)督的效果。

三、對行政違法行為監(jiān)督的方式

1.檢察建議。檢察機關(guān)在履行職責中發(fā)現(xiàn)針對政府及其部門在管理程序方面存在的問題或缺陷，可以以檢察建議的形式向該單位提出消除隱患、減少損失、完善制度的意見和建議，同時將檢察建議向同級人大常委會備案。筆者所在檢察院報請人大出臺的《關(guān)于提升檢察建議質(zhì)效的若干規(guī)定》，對行政執(zhí)法監(jiān)督過程中發(fā)現(xiàn)的不履行檢察建議有關(guān)規(guī)定的提請人大進行問責和質(zhì)詢，增強檢察建議剛性約束力。

2.糾正違法。對于正在發(fā)生或已經(jīng)出現(xiàn)的行政違法行為，將嚴重損害國家利益和公共利益，若不及時糾正會造成難以彌補的損失的，檢察機關(guān)可以向有關(guān)行政機關(guān)發(fā)出糾正違法通知，要求該行政機關(guān)對其作出違法行為限期糾正，能夠及時有效制止違法行政行為。

3.督促履職。檢察機關(guān)認為行政主體在行政執(zhí)法中疏于職守或怠于履行職責時，為了維護國家利益和社會公共利益，敦促相關(guān)行政主體履行職責，行政主體應當在合理期限內(nèi)履職，并書面答復檢察機關(guān)。例如，對于行政主體怠于履行職責引發(fā)的食品安全事件或公共衛(wèi)生事件，檢察機關(guān)應當督促行政主體履行職責。

4.支持起訴。行政執(zhí)法行為侵害國家利益、社會公共利益時，檢察機關(guān)應當支持當事人起訴。最高人民檢察院《關(guān)于加強民事行政檢察工作若干問題的意見》中提出“積極穩(wěn)妥地開展支持起訴工作。對侵害國家利益、社會公共利益的案件，支持有起訴權(quán)的當事人向人民法院提起民事、行政訴訟”。這無疑表明了最高人民檢察院在行政訴訟中對支持起訴的態(tài)度，而實踐中也不乏檢察機關(guān)將支持起訴作為監(jiān)督行政執(zhí)法行為的重要監(jiān)督方式之一。檢察機關(guān)支持當事人起訴，表明了國家法律監(jiān)督機關(guān)對行政主體侵害國家利益和社會公共利益的一種態(tài)度，能夠引起審判機關(guān)的重視。

5.行政公益訴訟。行政主體在行政執(zhí)法中不作為、濫用職權(quán)、超越職權(quán)等行為致使國有資產(chǎn)流失、生態(tài)環(huán)境和重要文化遺產(chǎn)遭受破壞等事件時有發(fā)生。由于法律只允許本人的權(quán)利受到具體行政行為侵害時才能提起訴訟，對于與本人權(quán)益無關(guān)的國家和社會公共利益被侵犯，任何個人、組織都無權(quán)起訴，國家利益和社會公共利益無法得到救濟。國家利益和社會公共利益受到行政執(zhí)法行為的侵害，必須要確定一個實體性的單位或組織來代替其行使訴權(quán)。行政機關(guān)、審判機關(guān)和立法機關(guān)都不適合代為行使訴權(quán)，檢察機關(guān)作為國家專門的法律監(jiān)督機關(guān)，具有提起行政公益訴訟的法律依據(jù)和現(xiàn)實基礎(chǔ)。因此，賦予檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的權(quán)力，是強化檢察機關(guān)行政執(zhí)法監(jiān)督權(quán)的有效途徑。黨的十八屆四中全會提出探索建立檢察機關(guān)提起公益訴訟制度，為建立行政公益訴訟制度奠定了政治基礎(chǔ)。

6.查處職務犯罪。職務犯罪是行政機關(guān)工作人員在執(zhí)法過程中達到犯罪程度的違法行為，是最為嚴重的行政違法行為，破壞了國家的正常管理活動和職務行為的廉潔性、正當性。追究職務犯罪人刑事責任是檢察機關(guān)對行政執(zhí)法行為實施監(jiān)督的重要方式，檢察機關(guān)一方面享有職務犯罪行為的立案偵查權(quán)，另一方面還享有對該類案件的審查起訴權(quán)，通過行使這些權(quán)力追究職務犯罪人的刑事責任，起到對行政執(zhí)法行為實施監(jiān)督的作用。檢察機關(guān)查處行政執(zhí)法領(lǐng)域的犯罪不僅使犯罪分子得到應有的懲戒，還能夠很好的預防職務犯罪的發(fā)生，起到良好的警示作用，體現(xiàn)了以權(quán)力制約權(quán)力、以法治權(quán)的精神和理念。