城鄉(xiāng)一體化進程中城市邊緣區(qū)小產(chǎn)權房管理機制及對策研究

許辰茵

(蘇州科技學院 江蘇蘇州 215000)

“小產(chǎn)權房”問題由來已久，要追溯起來可至上個世紀90年代，從當時的零星銷售到現(xiàn)在如火如荼的建設所帶來的一系列問題也引發(fā)了大眾的思考。要說“小產(chǎn)權房”問題被廣泛關注也是從2007年原建設部發(fā)布風險提示開始的，雖然國土資源部、國務院、住建部等一再禁止小產(chǎn)權房的建設，但是小產(chǎn)權房還是有如火舌般蔓延開來。筆者通過一系列研究發(fā)現(xiàn)，小產(chǎn)權房問題是在我國國情下出現(xiàn)的特定問題，是有其深層次、多方面的原因的。面對小產(chǎn)權房問題，不能以簡單粗暴拆除這一手段來解決。

1 詳解“小產(chǎn)權房”

小產(chǎn)權房，是指在農(nóng)村集體土地上建設的房屋，未繳納土地出讓金等費用，其產(chǎn)權證不是由國家房管部門頒發(fā)，而是由鄉(xiāng)政府或村政府頒發(fā)，所以叫做“鄉(xiāng)產(chǎn)權房”，又叫“小產(chǎn)權房”?！靶‘a(chǎn)權房”不是法律概念，是人們在社會實踐中形成的一種約定俗成的稱謂。鄉(xiāng)政府發(fā)證的所謂小產(chǎn)權房產(chǎn)，實際上沒有真正的產(chǎn)權。國家發(fā)的土地使用證和預售許可證在這些房屋身上是不存在的，國土房管局也不會備案購房合同。實踐當中，小產(chǎn)權房主要有以下兩種:

一種是合法的農(nóng)村房，只是依據(jù)“農(nóng)民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設”之法律規(guī)定，只能流轉(zhuǎn)于本集體成員內(nèi)部，城鎮(zhèn)居民以及本集體外部成員購買則屬于無效的法律行為;另一種是違章建筑，在獲取土地以及進行房屋建設的行為上是屬于違法的，那么進行這一類小產(chǎn)權房的交易，其風險也是不言而喻的。

小產(chǎn)權房最早可以追溯到1990年代初，由農(nóng)民自建的小產(chǎn)權房的出現(xiàn)甚至早于住房商品化浪潮。截至目前，全國范圍內(nèi)小產(chǎn)權房規(guī)模究竟有多大、數(shù)量有多少、分布有多廣，尚沒有權威性統(tǒng)計數(shù)據(jù)和說明。但根據(jù)媒體報道、學界探討以及相關機構調(diào)查數(shù)據(jù)來看，小產(chǎn)權房的體量龐大、并且存在較多的問題和爭議、涉及面廣、影響深，成為政府、媒體、學者、開發(fā)商及廣大民眾普遍關注的住房問題之一。時至今日，小產(chǎn)權房發(fā)展事態(tài)已經(jīng)難以遏制。國家建設部、國務院辦公廳分別于2007年6月、12月先后發(fā)布了“通知”，“對于開發(fā)小產(chǎn)權房的違規(guī)行為將進行嚴厲打擊、城鎮(zhèn)居民購買小產(chǎn)權房也被嚴厲禁止”，但是伴隨著城鎮(zhèn)一體化進程，仍有大量城郊村鎮(zhèn)打著建設社會主義新農(nóng)村、生態(tài)設施農(nóng)業(yè)、觀光農(nóng)業(yè)等旗號，在集體土地上違規(guī)開發(fā)建設小產(chǎn)權房，并向社會公開銷售。

不僅如此，在不同地區(qū)，小產(chǎn)權房問題也是具有差異性的，通常小產(chǎn)權房問題在大城市比較容易產(chǎn)生，像北京、深圳等城市小產(chǎn)權房問題尤為嚴重。據(jù)相關部門公布數(shù)據(jù)，截至2011年底，深圳違法建筑總量達到37.94萬棟，建筑面積高達4.05億平方米，是深圳市總建筑面積的49.27%，占深圳市總建設量的半壁江山。以此面積比例計算，深圳1400萬人口中，至少有700萬人居住在“小產(chǎn)權房”中。

說起來深圳小產(chǎn)權房問題自1999年市人大頒布查出違法建筑決定之后工作已經(jīng)進行了到了第十六個年頭。在這期間深圳的房價可以說是突飛猛進，一系列文件的相繼出臺和查違隊伍的組建使得部分農(nóng)村城市化遺留違法建筑問題得到緩解，違法建筑猖獗的勢頭也有所得到控制，但現(xiàn)狀依然嚴峻。隨著違建利益群體的擴大，違法建筑再次蔓延的狀況也是令人憂心的。

據(jù)悉，雖然深圳對歷史遺留違法建筑的文件配套政策尚未出臺，但相關部門表示，相關工作正在緊鑼密鼓地準備，現(xiàn)已完成全市歷史遺留違法建筑信息普查工作。

由于這些城市的外來務工人員的大量涌入以及普通工薪階層收入限制，高昂的房價讓他們望而卻步，但是為了在城市安家落戶，價格低廉的小產(chǎn)權房盡管具有風險，但還是吸引著大量的群眾。但隨著城市化和工業(yè)化進程的加快，小產(chǎn)權房在一眾一線、二線城市也活躍起來。

以蘇州為例。農(nóng)村是蘇州城的一道靚麗風景，那也就決定著農(nóng)村土地性質(zhì)是以集體土地為主，近年來隨著城鄉(xiāng)一體化進程的加快，建設社會主義新農(nóng)村的口號也喊得越來越響亮，隨之而來的是大量農(nóng)村原有民居被拆，代之以各種拆遷安置房。但通常每戶居民能拿到的拆遷安置房數(shù)量遠大于其生活居住人口所需，大量居民安置房也就隨之進入了市場交易。低廉的價格，優(yōu)越的區(qū)位條件，讓渴望在此生根發(fā)芽的外來務工人員不顧小產(chǎn)權房的無保障性而趨之若鶩。

常熟市虞山鎮(zhèn)勤豐村擅自增建小產(chǎn)權房，并外售給上級領導的事件一經(jīng)曝光就引起了外界的廣泛關注。早在2003年，勤豐、大毛橋、勝利和新羅四個村子合并成為新的勤豐村。當年8月，原新羅村大約有120多戶居民要拆遷，而勤豐村拿出了一大塊宅基地，用于安置拆遷戶。這塊地就是現(xiàn)在的勤豐小區(qū)。

在2004年的時候，拆遷、動遷戶陸續(xù)建完。而在2006年前后，工程隊進入了小區(qū)并且開始在一些空地上修建統(tǒng)一規(guī)格的三層小樓房。而這些房子售給了一些“關系戶”。今年5、6月份，勤豐村內(nèi)原勝利村的一些村民被告知要拆遷卻已經(jīng)無房可買。

事實上，對于曝光和未曝光的蘇州市邊緣區(qū)小產(chǎn)權房，政府及相關部門并沒有按照相關政策進行系統(tǒng)的管制，而是放任不予處置。

關于城市邊緣區(qū)“小產(chǎn)權房”現(xiàn)狀(見圖1)存在的問題，目前可以概括為下面幾個方面:

圖1 城市邊緣區(qū)小產(chǎn)權房

1.1 存量問題

目前關于小產(chǎn)權房到底有多少，沒有明確的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，并且就目前來講，小產(chǎn)權房的龐大數(shù)量和涉及范圍之廣也讓直接拆除成為了不可能的事。盡管小產(chǎn)權房交易很早就明令禁止了，但小產(chǎn)權房以其價格較低，準入無限制等優(yōu)勢，近年來規(guī)模逐步擴大，導致小產(chǎn)權房逐步做大成為頑癥。

1.2 對于小產(chǎn)權房的界定標準不明以及遺贈問題

這些所謂的小產(chǎn)權房情況非常復雜，僅憑是否繳納了土地出讓金來判定好像還不夠，概念界定還比較模糊。目前在城市邊緣區(qū)中有拆遷房、集體自建房等，有的繳納了土地出讓金，有的則沒有，有的是村民自己居住的，有的進行出租或者集體內(nèi)部轉(zhuǎn)讓交易，那這些比如村集體自建房，一些當?shù)卮迕褚灿匈I房子的，這些村民買的算不算小產(chǎn)權房?這些村民中，有本村村民，也有外村村民，外村村民買的算不算小產(chǎn)權房?如果年老的村民去世，子女繼承，子女是城鎮(zhèn)戶口，應該怎么算?事實上，小產(chǎn)權房的具體情況更復雜，如何界定對于政府部門來說比較難，工作量也比較大，這將是小產(chǎn)權房清理工作面臨的一個難題。

1.3 清理小產(chǎn)權房過后安置問題

現(xiàn)有小產(chǎn)權房存量大，涉及范圍廣。就購買人群來講，廣大外來務工人員和普通工薪階層是小產(chǎn)權房的主體。如果要全面清理這些“違法”的小產(chǎn)權房，那這些購買者的安置問題必將成為最大的考驗。

2 “小產(chǎn)權房”出現(xiàn)的原因

“小產(chǎn)權房”問題的產(chǎn)生也不是一朝一夕的，它的產(chǎn)生有其必然性。

究其產(chǎn)生原因還得從我國土地制度講起，目前我國實行的是城鄉(xiāng)二元的土地公有制結(jié)構，城市土地與農(nóng)村土地的產(chǎn)權主體不同。城市土地為國家所有，農(nóng)村土地為農(nóng)民集體所有。國家擁有高度集中分配土地資源的權力，國家規(guī)定和管制城鄉(xiāng)土地的用途，建設用地絕大部分只能用國有土地，集體不可購買國有土地，國家可以強制征收集體土地。在現(xiàn)行的法律框架下，農(nóng)民集體所擁有的農(nóng)村土地產(chǎn)權是不完全的。集體經(jīng)濟組織只有土地占有權、使用權、收益權，而沒有完全的處分權，農(nóng)村土地只能通過國家的征收才能改變所有權主體和所有權性質(zhì)。

2.1 城市化、工業(yè)化進程加速。

城市化進程加快使得農(nóng)村以及郊區(qū)土地價值提升，但農(nóng)村土地與城市土地的價格確實存在著懸殊的距離。由于城市工作崗位較多，土地利用較為緊湊，房屋的建設配合著大量人口的涌入，也直接導致了房價的上漲以及生活環(huán)境質(zhì)量的下降。但相反的，農(nóng)村生活配套設施建設逐步完善，開發(fā)商看到了商機，購買者也被這些優(yōu)越的條件所吸引，直接引發(fā)了小產(chǎn)權房的爆炸式增長。

2.2 國家政策的推動以及法律制度的不完善

目前我國對于“小產(chǎn)權房”問題相關政策也會帶來意外的實踐后果，推動“小產(chǎn)權房”的發(fā)展。如在新農(nóng)村建設、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌政策的鼓動下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府趁機“以地生財”，與房地產(chǎn)商合作，開發(fā)多幢“小產(chǎn)權房”。同時各種打法律的“擦邊球”，如小產(chǎn)權房不辦理產(chǎn)權證，但會有50年的租賃證明，也成為小產(chǎn)權房發(fā)展的原因之一。

2.3 政府管理的缺位

小產(chǎn)權房的存在不是一天兩天，而至少有十年的時間了，但是政府一直不聞不問，給人們一種錯覺，在房價高企的今天，政府默認了這種住房解決方式。這都源于相關部門相互推卸責任，要拆遷房屋就必然帶來糾紛以及矛盾，監(jiān)管部門秉持著“不出事”的原則，客觀上縱容了“小產(chǎn)權房”的擴張。

就目前來講，小產(chǎn)權房在一段時間內(nèi)不會消失，因為涉及的利益太復雜，而且小產(chǎn)權房存在的數(shù)量巨大，再加上現(xiàn)在的房價飛漲導致很多人買不起房，所以小產(chǎn)權房在短期內(nèi)消失是不切實際的。

3 “小產(chǎn)權房”問題的出路

綜合上述我們對小產(chǎn)權房有了初步的了解，那么問題來了，小產(chǎn)權房的未來到底該怎么辦。日前國家政府對于小產(chǎn)權房的建設已明確是違法行為。日前國土資源部、住房城鄉(xiāng)建設部兩部門聯(lián)合發(fā)出緊急通知，明確“要全面、正確地領會十八屆三中全會關于建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場等改革措施，堅持依法依規(guī)，嚴格執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)建設規(guī)劃，嚴格實行土地用途管制制度，嚴守耕地紅線，堅決遏制在建、在售‘小產(chǎn)權房’行為?！钡‘a(chǎn)權房問題的解決并不能就這樣一概而論，要從多方面來講。

就政府層面來講，對于小產(chǎn)權房問題要分類對待。首先，政府部門要嚴格禁止新建小產(chǎn)權房，對于部分嚴重違反政策進行建房的惡劣行為要堅決抵制，對于這些已建成的房屋應予以拆除，對于農(nóng)村居民在宅基地上新建或者翻建新房的，必須經(jīng)過嚴格審批之后才能建造。當然，對于村民宅基地自建的房屋也不能聽之、任之，應當嚴格禁止其將住宅賣給非本集體成員和本集體成員不符合申請規(guī)定的。只有政府態(tài)度鮮明的執(zhí)行現(xiàn)有法律，才能有效的遏制小產(chǎn)權房的繼續(xù)泛濫。

對于部分已經(jīng)建成并投入使用的小產(chǎn)權房來說，完全的拆除變得尤為困難。根據(jù)“383方案”中提出的“已形成的小產(chǎn)權房按不同情況補繳一定數(shù)量土地出讓金”似乎讓小產(chǎn)權房轉(zhuǎn)正出現(xiàn)了一絲生機。在土地制度改革方面，方案中說道:“構建平等進入、公平交易的土地市場。在規(guī)劃和用途管制下，允許農(nóng)村集體土地與國有土地平等進入非農(nóng)用地市場，形成權利平等、規(guī)則統(tǒng)一的公開交易平臺，建立統(tǒng)一土地市場下的地價體系。完善土地租賃、轉(zhuǎn)讓、抵押二級市場。隨著農(nóng)村集體建設用地直接入市，相應收縮政府征地范圍，逐步減少直至取消非公益性用地的劃撥供應。在集體建設用地入市交易的架構下，對已經(jīng)形成的“小產(chǎn)權房”，按照不同情況補繳一定數(shù)量的土地出讓收入，妥善解決這一歷史遺留問題?！彪m然對于這一方案的出臺是否預示著“小產(chǎn)權房”能夠“轉(zhuǎn)正”的問題還具有較大爭議，但是這也不失為一種小產(chǎn)權房歷史遺留問題的一種辦法。

而對于部分已建成未投入使用的可以實行土地國有化并建成保障性福利住房。嚴格控制對農(nóng)用地的占用，控制集體建設用地規(guī)模，禁止通過“村改居”等方式非法將農(nóng)民集體所有土地轉(zhuǎn)為國有土地。無論如何，城市土地的利用一定要符合城市的規(guī)劃。

就開發(fā)商來講，不能為了一己私利無節(jié)制開發(fā)小產(chǎn)權住房，在開發(fā)住房的同時應保障購買者應有的利益。應嚴格遵守國家相關法律法規(guī)。近年來，房地產(chǎn)市場低迷，政府可以誘導開發(fā)商將資金投入改為廉租房或優(yōu)租房。

就購買者來講，要清楚意識到小產(chǎn)權房的存在是違法的，購買小產(chǎn)權房是存在高風險的，購買者本身來講利益是沒有保證的，綜合多種考慮也不能購買小產(chǎn)權房，只要沒有市場就能從根源上杜絕小產(chǎn)權房的產(chǎn)生。但是就購買者來講也不能一竿子打死，作為的確有住房需求的普通工薪階層，政府相關制度的出臺就顯得尤為重要，盲目拆除小產(chǎn)權房會嚴重傷害中低收入群體的利益，使他們的生活水平下降，影響他們對社會的評價，對減少貧困差距和社會公平產(chǎn)生不利，處置小產(chǎn)權房要充分考慮低收入人群的利益，意識到這些房子對其的重要性，盡量減少對他們的損害，減少整個社會的收入差距。而對于炒房人士，則應嚴厲打擊，為他們影響社會秩序付出代價。

最后，對于利益相關群眾來說，尤其是持有者，政府不能秉持無為而治的態(tài)度，應完善相關補償制度，在杜絕小產(chǎn)權房問題產(chǎn)生的同時降低對他們的損害，不能影響社會安定和諧。

城鄉(xiāng)一體化進程中城市邊緣區(qū)小產(chǎn)權房問題已成為當今社會的一個重要矛盾，小產(chǎn)權房問題的解決也不能一拖再拖，城市邊緣區(qū)小產(chǎn)權房管理機制也還有待完善。

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