高度城市化石獅的全域一體空間統(tǒng)籌規(guī)劃編制與實施探索

吳霞蓉

(石獅市規(guī)劃設計院 福建泉州 362700)

1 石獅城鄉(xiāng)規(guī)劃編制實踐

石獅1989年建市以來，隨著工業(yè)化與城鎮(zhèn)化的快速推進，進行了一系列的城鄉(xiāng)規(guī)劃編制實踐，取得了豐富成果，具體表現(xiàn)在以下幾個方面:

1.1 規(guī)劃編制體系逐步完善

在城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門的統(tǒng)一組織下，石獅已從上至下建立起較為完善的規(guī)劃體系，在指導具體建設中發(fā)揮積極作用，主要體現(xiàn)在:一是及時編制城市總體規(guī)劃，1994年、2012年分別完成第一、二版城市總體規(guī)劃修編工作;二是持續(xù)推進控制性詳細規(guī)劃全覆蓋，先后組織編制了中心城區(qū)、高新經濟區(qū)、環(huán)灣、黃金海岸、服裝城等20多個片區(qū)的控規(guī);三是在總體規(guī)劃框架下就各個專項規(guī)劃進行深化和完善，目前已完成綜合交通、防洪排澇、消防、抗震防災、綠地系統(tǒng)、天然氣、液化石油氣、環(huán)衛(wèi)等專項規(guī)劃編制。

1.2 城鄉(xiāng)規(guī)劃市場日趨開放

1.3 城鄉(xiāng)規(guī)劃水平不斷提高

石獅不斷創(chuàng)新規(guī)劃編制思路，在新常態(tài)城鄉(xiāng)規(guī)劃轉型變革背景下，結合石獅全域城市化改革試點建設需要，組織編制了石獅“X”年發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，對城市發(fā)展方向進行調整優(yōu)化，為石獅未來發(fā)展構建了宏偉藍圖。此外，石獅規(guī)劃主管部門先后組織編制了環(huán)灣片區(qū)概念性總體規(guī)劃、祥芝漁港風情小鎮(zhèn)規(guī)劃、綜合交通改善提升規(guī)劃、景觀提升規(guī)劃、創(chuàng)新城市更新改造模式咨詢報告、基本生態(tài)控制線規(guī)劃、低效用地再開發(fā)規(guī)劃、新型社區(qū)規(guī)劃等各種類型城鄉(xiāng)規(guī)劃，在城鄉(xiāng)規(guī)劃前沿領域進行了一系列先行探索，大大提升了城鄉(xiāng)規(guī)劃水平。

2 石獅城鄉(xiāng)規(guī)劃實施成效[1]

改革開放以來，經過多年來工業(yè)化和城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，目前石獅已經進入高度城鎮(zhèn)化和工業(yè)化發(fā)展階段，2014年，石獅市城鎮(zhèn)化率達到77.8%，居全省縣(市)首位。近年來，石獅按照“一市一城”思路規(guī)劃、建設和管理城市，統(tǒng)籌全市人口、產業(yè)、基礎設施和公共服務的布局，全域城市化特征逐步顯現(xiàn)，具體如下:

2.1 規(guī)劃編制管理進入全域統(tǒng)籌協(xié)調期

在城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門的統(tǒng)籌協(xié)調下，石獅已建立起從上至下較為完善的規(guī)劃體系。及時修編城市總體規(guī)劃，持續(xù)推進控制性詳細規(guī)劃全覆蓋，各專項規(guī)劃也在總體規(guī)劃的框架下進行深化與完善，發(fā)改、國土、林業(yè)、環(huán)保、交通等部門與城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門形成了良好的規(guī)劃協(xié)作機制，各部門規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃之間具備良好的協(xié)作基礎，全域城鄉(xiāng)規(guī)劃管理體系逐步完善，有效地指導了城鄉(xiāng)合理布局與科學建設。

2.2 國土開發(fā)進入全域空間重組期

城鄉(xiāng)土地開發(fā)利用全域化，目前市域范圍內建設用地總面積為82km2，占市域陸域總用地的51.4%。隨著用地功能的全域拓展，全市“一核三片”框架初步形成，“一核”指中心城區(qū)，“三片”指沿海的蚶江、祥芝-鴻山-錦尚、永寧等三個片區(qū)，各城鎮(zhèn)及片區(qū)職能定位分工明確，相互之間基于產業(yè)關系的經濟聯(lián)系密切，初步形成高密度、高經濟強度的全域城鎮(zhèn)空間網絡。

2.3 產業(yè)發(fā)展進入全域轉型優(yōu)化期

產業(yè)布局從中心城區(qū)拓展到全域空間，工業(yè)用地形成“一區(qū)六園六基地”的空間分布格局，“一區(qū)”即石獅高新技術產業(yè)開發(fā)區(qū)，“六園”分別指靈秀服裝、寶蓋科技、寶蓋鞋業(yè)、新型染整、海洋生物和紡織服裝等六個產業(yè)園，“六基地”分別指海峽科技孵化、五金印刷、鳳里童裝、蚶江西褲、永寧體育用品和靈秀運動服裝等六個工業(yè)基地。商業(yè)用地上，全市共有12條以服裝為主的商業(yè)批發(fā)街，5個專業(yè)服裝批發(fā)市場和商業(yè)步行街，還有總投資超過15億元的服裝城和在建的輕紡城，有著“石獅無街不經商，鋪天蓋地萬式裝”的美譽[2]。

2.4 設施配套進入全域統(tǒng)籌提升期

城鄉(xiāng)基礎設施基本實現(xiàn)全覆蓋，形成“一環(huán)、六射、一縱一橫”的城市道路骨架，先后建成一批水、電、道路、港口等項目，全市日供電能力達64萬千瓦，日供水能力達64萬立方米，在全省率先實現(xiàn)村村通自來水、電話、公交車、公路、數(shù)字電視。科教文衛(wèi)體等城鄉(xiāng)公共服務設施基本實現(xiàn)全域覆蓋，先后建成一批社會事業(yè)項目和公益性設施，城鄉(xiāng)科技、教育、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、體育、人口計生、社會保障等各項事業(yè)顯著提升。

BI-RADS分類在3級、4～5級兩組患者乳腺良惡性腫瘤結節(jié)診斷方面差異不具備統(tǒng)計學意義。具體數(shù)據如表所示。

2.5 生態(tài)環(huán)境進入全域統(tǒng)籌部署期

全市擁有寶蓋山風景名勝區(qū)、靈秀山森林公園以及將軍山、華表山、五虎山等眾多自然山體，綠脈繞城，形成支撐全域的綠色空間骨架;中心城區(qū)擁有鴛鴦池公園、龜湖公園、西洋公園、湖東公園等主要公園，公園綠地占城市綠地系統(tǒng)比例高達48%，城市生態(tài)環(huán)境逐步改善;全市擁有海岸線67.6km，大小島礁60多個，海洋資源十分豐富，海洋生態(tài)環(huán)境良好，為發(fā)展藍色海洋經濟和改善區(qū)域生態(tài)環(huán)境提供了基礎與支撐;由此可見，石獅“山、城、?！比蛏鷳B(tài)空間格局基本形成，生態(tài)環(huán)境逐步進入全域統(tǒng)籌部署期。

3 石獅規(guī)劃編制與實施中存在的主要問題

經過多年的快速發(fā)展，在各類規(guī)劃的引領下，石獅經濟社會建設取得了顯著成就，全域空間特征也逐步凸顯，但也面臨著轉型發(fā)展的嚴峻挑戰(zhàn)，具體表現(xiàn)在規(guī)劃銜接、空間布局、產業(yè)發(fā)展、設施配套和生態(tài)保護等以下五個方面:

(1)城鄉(xiāng)規(guī)劃有待銜接

首先，隨著泉州環(huán)灣一體化的推進，在《泉州市城市總體規(guī)劃》、《泉州環(huán)灣一體化規(guī)劃》等上位規(guī)劃的指導下，環(huán)灣核心區(qū)內的晉江和石獅均對其空間發(fā)展架構進行調整，主動對接環(huán)灣發(fā)展的區(qū)域訴求，但在實際操作中，地區(qū)規(guī)劃之間仍存在區(qū)域層面的協(xié)調問題，在邊界地區(qū)的用地功能布局與交通對接方面存在較大矛盾，如對石獅西部與晉江東部用地功能存在較大矛盾，相關規(guī)劃對石湖港疏港鐵路預留廊道安排不一致，石獅南部與晉南四鎮(zhèn)之間的路網也未能有效銜接等。其次，石獅現(xiàn)有規(guī)劃門類繁多，部門間分割管理的問題較突出，規(guī)劃期限與側重點差異較大，導致不同規(guī)劃在空間安排上相互交叉、相互錯位，在引導空間發(fā)展上難以發(fā)揮協(xié)調一致的作用，在具體管理時也具有一定矛盾(表1)。

表1 石獅已編制的相關規(guī)劃梳理

(2)空間發(fā)展有待重組

首先，城鄉(xiāng)空間高度破碎化，普遍存在大拆大建、推倒重來的“建設性破壞”現(xiàn)象，具有生態(tài)價值和文化價值的傳統(tǒng)景觀隨著城市化的進程而變得高度破碎化。其次，城鄉(xiāng)用地效率兩級化，仍以粗放式外延擴張方式為主，中心城區(qū)過度集聚，人均建設用地50m2;外圍地區(qū)則過度粗放，蚶江、鴻山、錦尚人均超過約200m2。再次，城鄉(xiāng)建設水平參差不齊，城市與農村犬牙交錯，現(xiàn)代化的城市景觀與衰敗的農村景觀共存，尤其是鎮(zhèn)區(qū)建設水平不高。最后，城鎮(zhèn)建設特色不明顯，城鄉(xiāng)自然和人文資源未能有效利用，單體建筑設計方案水平、層次不高，城鎮(zhèn)建設千城一面，缺乏在全國、全省具有明顯特征和影響力的地區(qū)。

(3)產業(yè)發(fā)展有待轉型

以石獅為中心，連接晉江、泉州、南安等周邊地區(qū)形成的福建服裝板塊，是我國乃至世界重要的服裝板塊。然而，石獅服裝紡織業(yè)產值絕大部分來自制造加工環(huán)節(jié)，處于低端制造階段。2000-2013年，石獅紡織服裝、服飾業(yè)總產值占全省比重由43.8%降至19.29%，紡織業(yè)總產值則由16.91%降至5.13%。隨著省內長樂、永安、永春等地紡織服裝產業(yè)的逐步崛起，以及中西部地區(qū)產業(yè)承接的基礎設施逐步完善，加上土地用工成本的優(yōu)勢和政策的扶持，以石獅為中心的服裝紡織業(yè)將面臨嚴峻挑戰(zhàn)?？梢哉f，石獅服裝紡織業(yè)以低成本制造為核心的集群經濟發(fā)展模式從根本上制約經濟轉型，必須改變集群式粗放型的增長模式。

(4)設施配套有待提升

首先，盡管石湖港已發(fā)展成為全國五大內貿港之一，但港口與后方疏港道路交通銜接不暢，與后方產業(yè)用地銜接與互動不足，導致石湖港在促進產業(yè)園區(qū)提升、城市功能提升方面所能發(fā)揮的作用還不明確。其次，交通體系有待銜接，對外交通通道與城市內骨干路網的銜接不夠，沿海大通道尚未貫通，部分路網存在道路等級規(guī)模不連續(xù)的情況(如共富路);路網密度分布不均衡，城市干道與支路網銜接不到位，仍存在大量的斷頭路，以及生活性、交通性道路相互干擾等問題。再次，城鄉(xiāng)公共設施有待提升，空間布局很不均衡，全市教育科技、文化體育、醫(yī)療衛(wèi)生、福利等設施建設主要集中在中心城區(qū)，鄉(xiāng)村公共設施建設相對滯后，城市文化品牌不突出，距離建設百萬人口的“東方米蘭”發(fā)展愿景尚存較大差距。

(5)生態(tài)環(huán)境有待優(yōu)化

首先，生態(tài)資源不成體系，城市建設逐步侵蝕生態(tài)空間，各類林地斑塊布局碎片化，城市生態(tài)通廊難以形成，濱海生態(tài)廊道斷裂，難以發(fā)揮綜合生態(tài)效益。其次，岸線功能混雜，尤其是祥芝—鴻山—錦尚一帶，生活岸線、漁業(yè)生產岸線、工業(yè)排污岸線犬牙交錯;新型染整產業(yè)循環(huán)發(fā)展園附近海域海水水質已受到污水排放的一定影響。再次，山海格局未得到充分利用，隨著城鎮(zhèn)化的快速推進，推山填池、毀林建房、挖山取石和任意改變原有地形地貌的現(xiàn)象隨處可見，原有的良好山水格局遭到嚴重破壞，城鄉(xiāng)形態(tài)及歷史人文的延續(xù)性遭到中斷。最后，城鄉(xiāng)綠色開放空間不足，中心城區(qū)缺乏線性綠化空間，外圍鄉(xiāng)鎮(zhèn)缺乏規(guī)模較大的公共開放空間，城鄉(xiāng)人居環(huán)境有待改善。

4 石獅全域一體空間統(tǒng)籌規(guī)劃編制創(chuàng)新探索

針對上述問題的應對與處理，引出了石獅城鄉(xiāng)規(guī)劃改革轉型的挑戰(zhàn)，迫切需要重新審視已有城鄉(xiāng)規(guī)劃的制度安排與策略選擇，尤其是福建成為國務院確定的全國第一個生態(tài)文明先行示范區(qū)之后，石獅作為全省首個全域城市化改革試點，對石獅城鄉(xiāng)規(guī)劃改革提出了新的要求。2013年，根據全域城市化改革試點建設需要，石獅啟動了全域一體空間統(tǒng)籌規(guī)劃修編工作，在城鄉(xiāng)規(guī)劃編制方式、內容與體制機制等方面進行了一系列創(chuàng)新探索。

4.1 創(chuàng)新城鄉(xiāng)規(guī)劃編制方式

創(chuàng)新城鄉(xiāng)規(guī)劃編制主體:采用境內外規(guī)劃編制單位合作的方式，由新加坡盛邦咨詢公司和福建省城鄉(xiāng)規(guī)劃設計研究院聯(lián)合編制，既具有國際視野，也能較好地“接地氣”，使規(guī)劃成果既具有較高的戰(zhàn)略性和國際性，也具有較強的實用性和可操作性。

創(chuàng)新城鄉(xiāng)規(guī)劃編制范圍:為了應對全域城市化的試點建設要求，結合石獅全域空間發(fā)展現(xiàn)狀特征，石獅亟需通過編制全域一體空間統(tǒng)籌規(guī)劃，推動建設用地控制由中心城區(qū)延伸到全市域，統(tǒng)籌各類空間資源開發(fā)，真正實現(xiàn)“一個城市一個空間，一個空間一個規(guī)劃”?；诖耍敬我?guī)劃的規(guī)劃區(qū)范圍拓展石獅全市行政管轄范圍。

創(chuàng)新城鄉(xiāng)規(guī)劃編制程序:本規(guī)劃編制的一個重大特點是堅持全過程公眾參與，相關部門通過《石獅日報》、石獅糾風論壇以及網絡等媒介與平臺，廣泛的征集社會各界對規(guī)劃編制的意見建議。在規(guī)劃各階段召開公眾座談會，邀請人大代表、政協(xié)委員，相關商會、協(xié)會、公會的負責人，以及社會公眾代表參加，并與規(guī)劃編制單位進行“面對面”交流。社會公眾的廣泛參與既是凝聚共識的過程，也是規(guī)劃監(jiān)督的有效形式。

4.2 創(chuàng)新城鄉(xiāng)規(guī)劃編制內容

嚴格落實底線思維:創(chuàng)新“先底后圖”的規(guī)劃編制方法，以基本生態(tài)控制線規(guī)劃為“本底”，將基本農田、水源保護區(qū)、綠地、公園等生態(tài)敏感區(qū)劃入“非建設用地”，作為所有空間規(guī)劃編制的“生態(tài)底圖”，探索以基本生態(tài)控制線和城市開發(fā)邊界劃定來管控城市建設用地擴張，在高度城市化地區(qū)構建生態(tài)生態(tài)控制線管理體系(圖1)。

積極推進“多規(guī)合一”:以國民經濟、城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃為主體，通過全面比較、標準梳理和邊界整合，協(xié)調生態(tài)、產業(yè)、交通等各類專項規(guī)劃的空間要素和項目安排，在一個空間平臺上進行統(tǒng)籌，逐步實現(xiàn)發(fā)展目標、規(guī)模、用地指標、城鄉(xiāng)增長邊界、功能布局等方面的統(tǒng)一，建立全域“一張圖”空間管理體系。

更加注重存量規(guī)劃:改變傳統(tǒng)單純關注新增建設用地的思路，基于石獅城鎮(zhèn)化和工業(yè)化發(fā)展階段特征，結合《石獅低效用地再開發(fā)專項規(guī)劃》和《石獅更新改造規(guī)劃建設空間指引》等規(guī)劃，通過城鎮(zhèn)更新改造、工業(yè)用地整合、低效用地再開發(fā)和特色空間塑造等方式，實現(xiàn)由“增量為主”向“增量與存量并重、重點優(yōu)化存量”的轉變[3]。

著力促進一體化發(fā)展:石獅建市之處就提出了城鄉(xiāng)一體化的構思，1988年首屆市委、市政府就提出了“以城帶鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)一體化”的發(fā)展思路[4]。當前，結合泉州環(huán)灣一體化發(fā)展和石獅全域城市化發(fā)展需要，本規(guī)劃按照“一個環(huán)灣一體化+六個全域一體化”模式，即以推進泉州環(huán)灣一體化以及生態(tài)環(huán)境、城鄉(xiāng)空間、產業(yè)發(fā)展、基礎設施、公共服務等五個全域一體化為規(guī)劃主要內容。

圖1 石獅基本生態(tài)控制線規(guī)劃圖

4.3 創(chuàng)新城鄉(xiāng)規(guī)劃體制機制

(1)建立全域空間統(tǒng)籌工作機構。規(guī)劃提出要建立以規(guī)劃、國土、建設等部門為主，各相關職能部門參與的全域空間統(tǒng)籌規(guī)劃委員會，統(tǒng)領各部門、各層級城鄉(xiāng)空間相關規(guī)劃的編制和實施工作，協(xié)調管理中出現(xiàn)的各類問題。今年5月，石獅市政府機構改革，國土、規(guī)劃兩個部門規(guī)劃方面的職能合并，成立石獅市國土規(guī)劃和房產管理局，在體制機制上為實現(xiàn)“多規(guī)合一”與全域空間統(tǒng)籌創(chuàng)造了條件。

(2)建立“一張圖”空間管理體系?；凇岸嘁?guī)合一”規(guī)劃，通過制定統(tǒng)一的空間數(shù)據標準、數(shù)據共享協(xié)議及網絡互連等方式，打破部門界限，建設覆蓋規(guī)劃編制、實施、監(jiān)督管理，實現(xiàn)各部門之間“全共享”的統(tǒng)一數(shù)據庫;通過生態(tài)功能紅線、永久基本農田、海洋功能紅線、城市增長邊界控制線、產業(yè)區(qū)塊控制線等控制線的劃定，建立全市“一張圖”空間管理平臺，確保實現(xiàn)“一個城市一個空間，一個空間一個規(guī)劃”。

(3)建立全域規(guī)劃項目庫。規(guī)劃提出要建立健全域規(guī)劃項目儲備庫管理制度，強化全域規(guī)劃對項目的空間統(tǒng)籌和時序安排。圍繞全域規(guī)劃提出的戰(zhàn)略性目標定位，抓住牽動全局的關鍵性環(huán)節(jié)，從生態(tài)建設、產業(yè)升級、空間優(yōu)化、公共服務、基礎設施和宜居環(huán)境等領域進行戰(zhàn)略性項目策劃，形成“投產—續(xù)建—開工—儲備”的滾動發(fā)展態(tài)勢。通過全域規(guī)劃項目帶動，分階段、有序落實全域空間發(fā)展目標，提高城市綜合承載力和綜合競爭力。

[1]新加坡盛邦國際咨詢公司，福建省城鄉(xiāng)規(guī)劃設計研究院.石獅全域一體空間統(tǒng)籌規(guī)劃，2015.

[2]王宜新，余文鑫.深化改革創(chuàng)優(yōu)勢科學發(fā)展求先行— —石獅建市20周年經濟發(fā)展的回顧與展望.中共福建省委黨校學報[J].2009(1):56-63.

[3]鄒兵.由“增量擴張”轉向“存量優(yōu)化”—深圳市城市總體規(guī)劃轉型的動因與路徑.規(guī)劃師，2013，29(5):5-10.

[4]張君良，肖慶文.統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，構建城鄉(xiāng)一體化新格局——石獅市對縣域新型城市化道路的探索.福建論壇·人文社會科學版，2008(12):115-120.