財(cái)政支農(nóng)何以效益不高

李軍國(guó)　宗宇翔

劃撥渠道過(guò)長(zhǎng)、分配機(jī)制分割、財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配、官員考核與監(jiān)督機(jī)制不完善、決策機(jī)制不科學(xué)，是財(cái)政支農(nóng)資金使用效益不高的主要因素

進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，中央在全部實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)稅費(fèi)減免的基礎(chǔ)上，開(kāi)始加大對(duì)農(nóng)業(yè)的投入。以2004年開(kāi)始，中央每年出臺(tái)的一號(hào)文件中，都有財(cái)政支農(nóng)強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)的舉措。無(wú)論是從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域，糧食直補(bǔ)、良種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)具購(gòu)置補(bǔ)貼、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼等方面的各項(xiàng)補(bǔ)貼，還是在新農(nóng)村建設(shè)、農(nóng)村扶貧、支持農(nóng)村義務(wù)教育、發(fā)展農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)、建立農(nóng)村社會(huì)保障制度等領(lǐng)域，都有國(guó)家財(cái)政投入的影子。

縱觀十年來(lái)，中央出臺(tái)的財(cái)政支農(nóng)惠農(nóng)強(qiáng)農(nóng)的一系列政策，其密度之高，種類(lèi)之全，力度之大，超過(guò)了新中國(guó)成立以來(lái)的任何一個(gè)時(shí)期。據(jù)財(cái)政部網(wǎng)站公布的數(shù)據(jù)，2013年全國(guó)公共財(cái)政支出14.02萬(wàn)億，而財(cái)政用于上述領(lǐng)域的支農(nóng)支出已超過(guò)1.5萬(wàn)億，財(cái)政支農(nóng)支出已占財(cái)政總支出的比重10%以上。然而，受現(xiàn)行行政管理體制和運(yùn)行機(jī)制的束縛和制約，以及財(cái)政支農(nóng)資金管理運(yùn)行中諸多漏洞的影響，大量財(cái)政支農(nóng)惠農(nóng)資金沒(méi)能發(fā)揮出預(yù)期效益。財(cái)政支農(nóng)資金“跑、冒、滴、漏”現(xiàn)象十分突出，浪費(fèi)極為嚴(yán)重。每年國(guó)家審計(jì)署公布的審計(jì)報(bào)告中都涉及到財(cái)政支農(nóng)資金的嚴(yán)重違紀(jì)違規(guī)使用問(wèn)題，包括項(xiàng)目尋租、擠占、挪用、截留、虛報(bào)冒領(lǐng)、貪污腐敗等。

這些問(wèn)題已引起中央領(lǐng)導(dǎo)的高度重視和社會(huì)各界的高度關(guān)注，近幾年來(lái)中央出臺(tái)的一號(hào)文件中多次強(qiáng)調(diào)：“加強(qiáng)對(duì)財(cái)政支農(nóng)資金的管理和使用，創(chuàng)新涉農(nóng)資金運(yùn)行機(jī)制，改革涉農(nóng)轉(zhuǎn)移支付制度，下放審批權(quán)限，有效整合財(cái)政農(nóng)業(yè)農(nóng)村投入，杜絕任何形式的擠占挪用、層層截留、虛報(bào)冒領(lǐng)，確保資金使用見(jiàn)到實(shí)效?！比绾谓鉀Q當(dāng)前財(cái)政支農(nóng)資金使用效益不高問(wèn)題？筆者認(rèn)為，必須要尋找現(xiàn)象背后的深層次原因，通過(guò)觀察、研究、分析，尋找到解決問(wèn)題的途徑和辦法。

財(cái)政支農(nóng)惠農(nóng)資金劃撥渠道過(guò)長(zhǎng)、層級(jí)過(guò)多

財(cái)政支農(nóng)惠農(nóng)資金的劃撥要經(jīng)過(guò)中央、省、市、縣、鄉(xiāng)甚至村委會(huì)的多級(jí)行政管理體系層層下?lián)埽绻畔⒉煌该?、監(jiān)管不到位，每一級(jí)都有可能發(fā)生“跑、冒、滴、漏”問(wèn)題，最終出現(xiàn)“水到田頭干”的現(xiàn)象。而且這種組織管理體系是一種獨(dú)特的“黨政雙軌制”的組織管理模式和公共政策決策模式，因而，地方黨委掌握地區(qū)行政、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)等各項(xiàng)事務(wù)的決策權(quán)。這種特殊的組織管理體系和決策模式，造成了財(cái)政支農(nóng)惠農(nóng)項(xiàng)目安排和資金使用在實(shí)際操作中的流通層級(jí)、渠道要比原先多，最終到達(dá)使用者或受益農(nóng)戶(hù)的手中時(shí)，支農(nóng)資金流失的規(guī)模和概率也將相應(yīng)增加。財(cái)政支農(nóng)資金劃撥渠道過(guò)長(zhǎng)、涉及部門(mén)過(guò)多，使監(jiān)管無(wú)法實(shí)現(xiàn)全過(guò)程、全方位的無(wú)縫覆蓋，不僅增加了監(jiān)管的資金成本和技術(shù)難度，也導(dǎo)致財(cái)政支農(nóng)惠農(nóng)資金的流失。

條塊分割的財(cái)政支農(nóng)惠農(nóng)資金分配機(jī)制

與財(cái)政支農(nóng)資金劃撥層次多、渠道長(zhǎng)相對(duì)應(yīng)的是現(xiàn)行的財(cái)政支農(nóng)惠農(nóng)資金的“條塊分割”體制所帶來(lái)的問(wèn)題?，F(xiàn)行財(cái)政支農(nóng)惠農(nóng)項(xiàng)目與資金分配，多數(shù)采取“切塊分割，順條劃撥”的分配機(jī)制。為照顧各部門(mén)的利益，有限的中央財(cái)政支農(nóng)惠農(nóng)資金被分配給十幾個(gè)部委，項(xiàng)目的決策權(quán)掌握在各個(gè)職能部門(mén)手中。由于處于決策頂層，項(xiàng)目安排只能規(guī)定投資方向，具體項(xiàng)目如何規(guī)劃，由誰(shuí)負(fù)責(zé)，什么時(shí)間和地點(diǎn)實(shí)施，需要多少資金，各主管部門(mén)應(yīng)負(fù)擔(dān)多大比重等問(wèn)題，在當(dāng)前部門(mén)職能分割的情況下無(wú)法統(tǒng)籌安排，造成項(xiàng)目資金使用出現(xiàn)撒胡椒面的情況。

在這種管理方式下，如果支農(nóng)資金在使用方向、實(shí)施范圍、建設(shè)內(nèi)容、項(xiàng)目安排等方面不能充分協(xié)調(diào)，不能明確責(zé)任或者各自強(qiáng)調(diào)部門(mén)利益，勢(shì)必導(dǎo)致支農(nóng)惠農(nóng)項(xiàng)目面廣、點(diǎn)多、單個(gè)項(xiàng)目投資額度小，甚至出現(xiàn)嚴(yán)重的重復(fù)投資和交叉管理問(wèn)題，導(dǎo)致支農(nóng)項(xiàng)目效益低下，支農(nóng)資金浪費(fèi)嚴(yán)重。

在現(xiàn)實(shí)中，就是如此。由于條塊分割的存在，政府各部門(mén)職責(zé)不清，出現(xiàn)問(wèn)題相互推諉；政出多門(mén)，有時(shí)相互矛盾、相互沖突；多頭管理，條塊分割，力量分散，不便于資金的統(tǒng)一管理和統(tǒng)籌安排，不能形成合力；同一地區(qū)有多個(gè)項(xiàng)目，其中一個(gè)項(xiàng)目的資金來(lái)自多個(gè)渠道，項(xiàng)目管理混亂，不便于監(jiān)督檢查，難以開(kāi)展科學(xué)準(zhǔn)確的績(jī)效考核，為地方政府和利益集團(tuán)提供了設(shè)租尋租的機(jī)會(huì)，留下套取國(guó)家支農(nóng)惠農(nóng)項(xiàng)目資金的隱患，也增加了項(xiàng)目申請(qǐng)單位的邊際成本，造成資源無(wú)謂的流失。

財(cái)權(quán)與事權(quán)不相匹配的體制性矛盾

盡管1994年的分稅制改革對(duì)中央和地方進(jìn)行了事權(quán)的劃分，但具體界定比較模糊，哪些事務(wù)由地方政府獨(dú)立行使，哪些是在中央領(lǐng)導(dǎo)下由地方政府實(shí)施，一直沒(méi)有明確劃分，導(dǎo)致各級(jí)政府之間的職責(zé)權(quán)限界定不清晰。很多中央負(fù)責(zé)事權(quán)的具體實(shí)施需要地方基層政府按中央決策去貫徹執(zhí)行或配合執(zhí)行，這種“中央請(qǐng)客，地方買(mǎi)單”的做法，無(wú)疑讓地方政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)雪上加霜。

隨著行政體制改革的深入，政府職能從管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變，缺口呈現(xiàn)出逐漸擴(kuò)大的趨勢(shì)。特別是取消農(nóng)業(yè)稅和各種面向農(nóng)民的不合理集資收費(fèi)攤派后，徹底切斷了縣鄉(xiāng)基層政府的主要經(jīng)濟(jì)來(lái)源，直接削弱了鄉(xiāng)級(jí)政府財(cái)力和資源動(dòng)員的能力與動(dòng)力。

基層政府農(nóng)業(yè)投入資金短缺不僅導(dǎo)致新的公共品供給不足，而且造成已有公共品損毀嚴(yán)重，如農(nóng)田水利設(shè)施年久失修、農(nóng)村道路坑洼不平等現(xiàn)象在各地均普遍存在。與此同時(shí)，中央政府不斷出臺(tái)各種支農(nóng)惠農(nóng)的減收增支政策和達(dá)標(biāo)運(yùn)動(dòng)，超出眾多經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱地區(qū)基層縣鄉(xiāng)政府的財(cái)政承受能力，導(dǎo)致縣鄉(xiāng)財(cái)政狀況日益惡化。財(cái)權(quán)上收、事權(quán)下壓造成的巨大資金收支缺口，使基層政府既無(wú)力、也無(wú)心提供農(nóng)村公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。它們將主要精力放在彌補(bǔ)資金缺口上，將主要資金用于發(fā)放工資、保障機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)、償還公共負(fù)債和完成上級(jí)分派、轉(zhuǎn)嫁的硬性指標(biāo)和任務(wù)，以至于地方基層政府不得不截留挪用上級(jí)部門(mén)下達(dá)的各種資金。

現(xiàn)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核任用與監(jiān)督機(jī)制不完善

現(xiàn)行的黨政干部考核與晉升管理體制的異化激勵(lì)與約束所帶來(lái)的問(wèn)題是不容忽視的。從激勵(lì)的角度看，如果官員希望在任期內(nèi)獲得晉升機(jī)會(huì)，就必須要超額完成上級(jí)下達(dá)的任務(wù)和指標(biāo)，在信息不對(duì)稱(chēng)和業(yè)績(jī)無(wú)法直接比較的情況下，導(dǎo)致同級(jí)官員在支農(nóng)建設(shè)中，只重?cái)?shù)量、不重質(zhì)量的惡性競(jìng)爭(zhēng)和項(xiàng)目決策短期化、政績(jī)化問(wèn)題。從約束角度看，崗位責(zé)任制和一票否決權(quán)對(duì)官員產(chǎn)生巨大政治壓力，他們必須想盡辦法完成上級(jí)分派的指標(biāo)任務(wù)，或者選擇性執(zhí)行那些在考核中占有重要位置、能決定個(gè)人政治前途的硬指標(biāo)。在無(wú)法完成上級(jí)任務(wù)的情況下，下級(jí)地方政府之間會(huì)形成共謀，采取虛報(bào)、編造數(shù)字等方式應(yīng)付上級(jí)分配的任務(wù)，欺騙上級(jí)的檢查，致使實(shí)際執(zhí)行背離政策初衷和目的。

問(wèn)題的根源既有下級(jí)官員的貪污腐敗和不作為，也有來(lái)自上級(jí)的壓力和制度缺陷。譬如，黨政干部任期制和年齡要求也會(huì)對(duì)官員行為產(chǎn)生制約。如果各級(jí)官員在規(guī)定的年齡內(nèi)不能升遷，將會(huì)被科層制淘汰，各種權(quán)力和待遇隨之下降，這也迫使官員想盡辦法謀求晉升。

又如，地方領(lǐng)導(dǎo)干部的任期不穩(wěn)定，任職時(shí)間短，助長(zhǎng)了干部追求政績(jī)的超常規(guī)短期行為。國(guó)內(nèi)學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)，縣委書(shū)記的任期平均為3.8年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)書(shū)記的任期更短，90%的人任期不滿(mǎn)3年。越是基層干部，任期越短，流動(dòng)越快。任期短期化導(dǎo)致領(lǐng)導(dǎo)決策行為的短期化，追求見(jiàn)效快、看得見(jiàn)的形象工程、政績(jī)工程，便成為領(lǐng)導(dǎo)干部的理性選擇，而一把手負(fù)責(zé)制也為其決策提供了便利。

為完成上級(jí)部門(mén)下達(dá)的剛性任務(wù)，地方政府會(huì)不顧當(dāng)?shù)氐膶?shí)際經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、自然環(huán)境條件，采取各種合法或非法手段完成任務(wù)目標(biāo)，作為保住官位和進(jìn)一步升遷的砝碼。項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)缺乏適用性和長(zhǎng)期性，選擇決策機(jī)制缺乏民主性和科學(xué)性，必然造成低效或無(wú)效投資，產(chǎn)生極大的資金和資源浪費(fèi)。

支農(nóng)項(xiàng)目的申請(qǐng)、審批缺乏科學(xué)化和民主化的決策機(jī)制

決策者如果在進(jìn)行判斷性決策時(shí)不依賴(lài)公共知識(shí)和個(gè)人知識(shí)，缺乏前期的實(shí)地調(diào)研和科學(xué)論證，將會(huì)導(dǎo)致有些項(xiàng)目的決策取決于個(gè)人偏好和主觀愿望，領(lǐng)導(dǎo)人意志替代了農(nóng)民意愿，領(lǐng)導(dǎo)人的許諾和批示效果強(qiáng)于科學(xué)的論證，導(dǎo)致立項(xiàng)存在很大的盲目性。立項(xiàng)時(shí)易出現(xiàn)“人情項(xiàng)目、關(guān)系項(xiàng)目、面子項(xiàng)目、送錢(qián)項(xiàng)目”，拉關(guān)系、跑項(xiàng)目、權(quán)力尋租會(huì)成為立項(xiàng)審批獲得通過(guò)的捷徑。這種非規(guī)范的立項(xiàng)模式，一方面導(dǎo)致無(wú)法按照農(nóng)村實(shí)際需求科學(xué)安排項(xiàng)目實(shí)施的優(yōu)先序，急需建設(shè)的項(xiàng)目被無(wú)限期拖延，“政績(jī)工程”、“形象工程”被優(yōu)先立項(xiàng)；另一方面造成有關(guān)系、拉關(guān)系的地方投資立項(xiàng)扎堆，沒(méi)關(guān)系的地方長(zhǎng)時(shí)間申請(qǐng)不到項(xiàng)目，從而造成項(xiàng)目投資的邊際效用遞減，資金配置低效，不公平程度加劇，資金浪費(fèi)問(wèn)題嚴(yán)重。

近年來(lái)國(guó)內(nèi)學(xué)者大量研究結(jié)果顯示，上級(jí)政府投資農(nóng)村公共項(xiàng)目數(shù)量與村委會(huì)到硬化公路的距離和本村在縣鄉(xiāng)政府工作的人數(shù)兩個(gè)變量正相關(guān)，證明在農(nóng)村公共物品供給中存在“面子工程”和“形象工程”，而且人際關(guān)系會(huì)顯著影響公共物品的供給。還有一些地方政府以社會(huì)公共需求為名，按照計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的思路配置資源，將財(cái)政資金用于生產(chǎn)性和盈利性領(lǐng)域，大搞招商引資和政府公司化，出現(xiàn)了與民爭(zhēng)利的問(wèn)題，財(cái)政支農(nóng)惠農(nóng)資金的使用偏離了公共財(cái)政的職能和目的。

信息、權(quán)力與責(zé)任不對(duì)稱(chēng)導(dǎo)致政府決策失誤

非對(duì)稱(chēng)信息條件下出臺(tái)“一刀切”的政策，導(dǎo)致中央政策的無(wú)效率，甚至出現(xiàn)破壞性結(jié)果。中央政府要想順利實(shí)現(xiàn)國(guó)家支農(nóng)惠農(nóng)目標(biāo)，必須依賴(lài)各級(jí)地方政府，而且需要農(nóng)戶(hù)的積極參與來(lái)補(bǔ)充和平衡。在制定農(nóng)村公共物品供給政策時(shí)，面對(duì)眾多的基層地方政府，中央政府處于信息劣勢(shì)，很難低成本地觀察到地方政府官員的業(yè)績(jī)和努力程度，這意味著中央很難做到事先與地方政府簽訂有效的激勵(lì)契約，并在事后實(shí)施有效監(jiān)督。而且，中央政府并非農(nóng)村公共物品的直接受益人，而事先識(shí)別和事后監(jiān)督地方政府的代理人活動(dòng)需要支付很高的監(jiān)管成本。中央政府相關(guān)部門(mén)官員的個(gè)人收益和監(jiān)督成本不對(duì)等，使其缺乏積極行為動(dòng)機(jī)，檢查監(jiān)督流于形式，甚至出現(xiàn)監(jiān)督者與代理人合謀侵占國(guó)家惠農(nóng)資源的情況。因此，政府制定政策時(shí)出發(fā)點(diǎn)是好的，但是一刀切的政策剛性過(guò)強(qiáng)，不夠靈活，與各地實(shí)際情況無(wú)法很好切合時(shí)又不能據(jù)實(shí)調(diào)整，在政策實(shí)行中又忽視執(zhí)行的扭曲因素和有效監(jiān)督，結(jié)果造成政策效果與意圖脫節(jié)甚至相悖，使一項(xiàng)好政策產(chǎn)生壞結(jié)果，進(jìn)而變成一項(xiàng)錯(cuò)誤決策。

（作者單位分別為中共吉林省委黨校、中國(guó)農(nóng)村財(cái)經(jīng)研究會(huì)）