放開二胎：邁向現(xiàn)代人口治理

穆光宗

低生育目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)并不意味著人口問題的終結(jié)，而是伴隨著人口問題的轉(zhuǎn)型——從高生育人口問題轉(zhuǎn)向低生育人口問題，從增長(zhǎng)型人口問題轉(zhuǎn)向結(jié)構(gòu)型人口問題，從體制型人口問題轉(zhuǎn)向政策型人口問題

2015年10月29日，中共十八屆五中全會(huì)公報(bào)決定，全面實(shí)施一對(duì)夫婦可生育兩個(gè)孩子政策。1978年開始提倡、1980年開始強(qiáng)制推行了35年之久的一胎化政策宣告終結(jié)。如何評(píng)價(jià)一胎化政策的歷史影響，如何預(yù)估全面二孩新政的社會(huì)效果，如何看待人口政策變化對(duì)人口危機(jī)的扭轉(zhuǎn)作用這“三問”早晚會(huì)提上議事日程。

獨(dú)生子女政策帶來深遠(yuǎn)影響

回望建國(guó)以來的人口轉(zhuǎn)變，可以說一波三折、難以盡言，主要是由計(jì)劃生育的三次轉(zhuǎn)變推動(dòng)婚內(nèi)生育率快速下降的結(jié)果。其負(fù)面影響則主要應(yīng)歸咎于1980年之后計(jì)劃生育的第三次轉(zhuǎn)變所推動(dòng)的“不安全的后期人口轉(zhuǎn)變”。

1960年代初到1970年代初計(jì)劃生育開始了第一次轉(zhuǎn)變，從純粹的家庭計(jì)劃上升到倡導(dǎo)性國(guó)家計(jì)劃，即國(guó)家倡導(dǎo)下的家庭生育計(jì)劃（Family birth planning）。1962年可視為計(jì)劃生育第一次轉(zhuǎn)變的“元年”。1971-1980年開始了計(jì)劃生育的第二次轉(zhuǎn)變，從國(guó)家倡導(dǎo)過渡到政策指導(dǎo)加技術(shù)服務(wù)，但1980年前的計(jì)劃生育基本上可以說是柔性計(jì)生。1980年9月25日公開信之后，一胎化政策出臺(tái)，計(jì)劃生育完成了第三次轉(zhuǎn)變，即從柔性計(jì)生轉(zhuǎn)向剛性計(jì)生。

國(guó)際社會(huì)普遍認(rèn)為，低于1.5，即為超低生育率。發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)是，一旦進(jìn)入“超低生育率陷阱”，由于堅(jiān)韌的低生育文化形成了強(qiáng)大的內(nèi)卷力，將很難跳出。根據(jù)2010年人口普查數(shù)據(jù)來推算，如果不考慮意外死亡，從2015至2025年這10年間，23歲至29歲的生育旺盛期女性數(shù)量將從8388萬人降至4741萬人，即便生育率有所回升，但生育量也可能減少。持續(xù)的低生育率將帶來“青年赤字”（勞動(dòng)力短缺）和“人口冬天”（少子老齡化）兩大極具挑戰(zhàn)性的人口后果。

但中國(guó)非自然的人口和生育轉(zhuǎn)變所帶來的負(fù)面后果更為廣泛和深遠(yuǎn)。強(qiáng)制性獨(dú)生子女政策極大壓縮了夫婦和家庭自主的生育決策空間，限制了生育自由，制造了人口風(fēng)險(xiǎn)。中國(guó)以外社會(huì)的人口轉(zhuǎn)變經(jīng)驗(yàn)告訴人們，發(fā)展是最好的避孕藥，自發(fā)力驅(qū)動(dòng)的人口轉(zhuǎn)變比比皆是，相比于強(qiáng)制力推動(dòng)的人口轉(zhuǎn)變代價(jià)和成本要小得多。中國(guó)的計(jì)生體制則告訴世人，強(qiáng)制是最壞的墮胎藥——強(qiáng)制下的人口和生育轉(zhuǎn)變不是建立在公民自覺和擁護(hù)的基礎(chǔ)之上，必然遭到民意的反抗，如果強(qiáng)力推行，一定會(huì)讓家庭和國(guó)家付出沉痛的代價(jià)。僅僅從數(shù)據(jù)來看，固然中國(guó)的計(jì)劃生育政策“成功”降低了生育率，其速度之快、幅度之大可以說史無前例，但矯枉過正、過猶不及。

中國(guó)的故事告訴人們，即便在一個(gè)人口眾多、經(jīng)濟(jì)科技落后的國(guó)家，強(qiáng)制推動(dòng)生育率下降代價(jià)巨大、后果嚴(yán)重和得不償失。低生育目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)并不意味著人口問題的終結(jié)，而是伴隨著人口問題的轉(zhuǎn)型——從高生育人口問題轉(zhuǎn)向低生育人口問題，從增長(zhǎng)型人口問題轉(zhuǎn)向結(jié)構(gòu)型人口問題，從體制型人口問題轉(zhuǎn)向政策型人口問題。因此，以限制生育、人口控制方式來直接干預(yù)人口過程不是解決人口問題的好辦法。中國(guó)生育率非正常的下降極大地破壞了人口生態(tài)、干擾了人口平衡，在自由的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制中，不僅沒有解決臆想中的人口問題，反而制造了很多現(xiàn)實(shí)人口問題。獨(dú)生子女政策給中國(guó)的人口年齡結(jié)構(gòu)留下了深刻的烙印，帶來了深遠(yuǎn)的影響。突出的一大問題是，延續(xù)了35年之久的獨(dú)生子女政策嚴(yán)重削弱了人口年齡金字塔的底部人口力量，導(dǎo)致人口年齡金字塔底部人口的嚴(yán)重收縮，產(chǎn)生了嚴(yán)重的人口少子化問題，0-14歲少兒人口比重從1982年的33.6%下降到2010年的16.6%，一手塑造了中國(guó)特色（未富先老、未備先老和孤獨(dú)終老）的少子老齡化，人口學(xué)稱之為“底部老化”。估計(jì)到2050年，60歲及以上人口占比可能接近40%，龐大的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)給養(yǎng)老金體系的可持續(xù)性和公平性提出了巨大挑戰(zhàn)。微觀層面上，“四二一”家庭結(jié)構(gòu)帶來了難以預(yù)料的種種風(fēng)險(xiǎn)。

勞動(dòng)年齡人口供給減少造成的招工難已是大多數(shù)企業(yè)特別是勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)面臨的共同難題。每年百萬計(jì)的勞動(dòng)年齡人口下降，正在危及中國(guó)一度驕傲的“世界工廠”地位，中國(guó)經(jīng)濟(jì)下行與此關(guān)系密切?；仡櫄v史，2002年下半年，用工緊張狀況已開始在浙江省部分地區(qū)顯現(xiàn)。浙江省政府政策研究室調(diào)研報(bào)告《透視浙江“民工短缺”現(xiàn)象》的數(shù)據(jù)顯示，2004年1-8月杭州市外來勞動(dòng)力服務(wù)中心統(tǒng)計(jì)的單位需求數(shù)為283693人，登記介紹數(shù)為231847人，民工缺口占比為18.28%；2004年第三季度，該省勞動(dòng)力市場(chǎng)需求人數(shù)約134萬人，求職人數(shù)約88.1萬人，缺口比重為34.25%。工資高低成了農(nóng)民工判斷去留的最重要標(biāo)準(zhǔn)，就業(yè)環(huán)境惡劣、福利保障措施不到位，也造成農(nóng)民工流失。無獨(dú)有偶，從2004年3月份開始，珠江三角洲制鞋、玩具和制衣等勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)就開始感到普通工人尤其是女工缺乏，七八月份開始達(dá)到高峰。廣東省農(nóng)調(diào)隊(duì)2004年下半年的調(diào)查表明，廣東省勞動(dòng)力市場(chǎng)已開始由純粹的買方市場(chǎng)向賣方市場(chǎng)轉(zhuǎn)變，估計(jì)廣東全省用工缺口為100萬人左右?！昂罄^無人”是目前全國(guó)紡織行業(yè)在勞動(dòng)用工方面面臨的普遍狀況。現(xiàn)在，30歲以下的女工幾乎斷檔。短短幾年時(shí)間，全中國(guó)該行業(yè)的就業(yè)人數(shù)下降了至少三四百萬。

發(fā)達(dá)國(guó)家為了應(yīng)對(duì)勞動(dòng)力不足的問題，相繼采取了引進(jìn)國(guó)外人口來務(wù)工的方式，或許不久的將來中國(guó)也將成為勞務(wù)輸入型國(guó)家，這對(duì)從總量看中國(guó)人口太多的觀點(diǎn)是一個(gè)巨大的諷刺。雖然遠(yuǎn)水解不了近渴，全面二孩政策可以在一定程度上緩解20年后勞動(dòng)力供給絕對(duì)短缺的窘境，避免未來年輕人口虧損的雪上加霜。

二孩政策難逃“遇冷”命運(yùn)

如果說1980-2015年是政策性獨(dú)生子女時(shí)代，那么2016年以后中國(guó)就進(jìn)入了選擇性獨(dú)生子女時(shí)代。根據(jù)2005年1%人口抽樣調(diào)查，1975年到1979年出生人口中獨(dú)生子女占15.6%；1980年到1989年獨(dú)生子女比例穩(wěn)定在19.3%左右。2010年人口普查顯示獨(dú)生子女比例不斷提高：1995年是35.1%、2000年是49.5%、2005年達(dá)到64%。

至今單獨(dú)二孩政策出臺(tái)和落地后普遍遇冷已經(jīng)成為事實(shí)和共識(shí)，目標(biāo)人群大概1100多萬，付諸行動(dòng)的大概145萬。迄今新增出生人口不到70萬，與國(guó)家衛(wèi)計(jì)委預(yù)估的年增200萬出入很大。二孩政策的受益主體是非獨(dú)群體，但70后為主體的非獨(dú)群體大多錯(cuò)過了最佳生育年齡，有生育權(quán)利卻無生育能力或者有高的孕育風(fēng)險(xiǎn)。據(jù)國(guó)家衛(wèi)計(jì)委統(tǒng)計(jì)，目前全國(guó)符合全面二孩政策條件的夫婦大約有9000多萬對(duì)，其中60%育齡婦女超過35歲，40歲上下的各占一半，城鄉(xiāng)比重差不多。無論是雙獨(dú)、單獨(dú)還是非獨(dú)家庭，他們生活在相同或者相似的社會(huì)環(huán)境里，生育的高成本-低效用有高度的同質(zhì)性。因此單獨(dú)二孩抑或全面二孩政策都難免“遇冷”。

一句話，“生得起養(yǎng)不起”，而貧困家庭甚至“生不起”，害怕住院分娩。中國(guó)已經(jīng)進(jìn)入高生育成本時(shí)代，包括經(jīng)濟(jì)成本（生活成本和教育成本）和非經(jīng)濟(jì)成本（機(jī)會(huì)成本、心理成本、時(shí)間成本、人力成本等）都讓很多家庭不堪承受。即使是窮養(yǎng)，撫養(yǎng)孩子到18歲，也需要幾十萬；如果是富養(yǎng)，那就沒有底了，至少上百萬。由于攀比以及龍鳳心理，越來越多家庭養(yǎng)育孩子的模式同質(zhì)化，即進(jìn)入精養(yǎng)模式。一個(gè)孩子都讓父母精疲力盡、心力交瘁，更不要說養(yǎng)兩個(gè)孩子了。很多父母事實(shí)上淪為“孩奴”。為了孩子，很多父母放棄了自己的生活。在低生育率時(shí)代，重視孩子質(zhì)量甚于孩子數(shù)量的決策普遍化，從城市蔓延到鄉(xiāng)村。

由于長(zhǎng)期計(jì)劃生育的宣傳和獨(dú)生子女政策的推行，上億獨(dú)生子女家庭成為中國(guó)社會(huì)的主流家庭。一胎化成為生育常態(tài)，人們的觀念也發(fā)生了巨變，將獨(dú)生子女視為正常的和當(dāng)然的選擇，反而將兩個(gè)孩子的家庭看成是不正常的和非常態(tài)的。在社會(huì)變遷的大背景下，生育意愿代際弱化成為規(guī)律性趨勢(shì)。亦即，80后弱于70后，90后弱于80后，00后弱于90后。生育的積極性和動(dòng)力次第下降，不想生的人群和只想生一個(gè)的家庭越來越多，從而導(dǎo)致低生育率的持續(xù)低迷。

雖然出臺(tái)了全面二孩政策，但這畢竟是遲到的改革，中國(guó)很難走出“獨(dú)生子女時(shí)代”。由于低生育文化和高生育成本兩種力量的共同作用，全面二孩和單獨(dú)二孩一樣將遭遇“政策遇冷”的尷尬。中國(guó)雖然終結(jié)了“獨(dú)生子女政策”和“政策性獨(dú)生子女時(shí)代”，卻走不出“獨(dú)生子女文化”和“選擇性獨(dú)生子女時(shí)代”，很多年輕夫婦和家庭主動(dòng)或者被動(dòng)地選擇了獨(dú)生子女甚至不育。以獨(dú)生子女為內(nèi)核的低生育文化的形成不能不說與獨(dú)生子女政策的長(zhǎng)期推行和宣傳密不可分。

如何不只是看上去很美

少年強(qiáng)則國(guó)強(qiáng)。發(fā)展經(jīng)驗(yàn)顯示，每一次“嬰兒潮”主導(dǎo)的人口增長(zhǎng)浪潮，都會(huì)對(duì)應(yīng)出現(xiàn)一個(gè)經(jīng)濟(jì)繁榮期。創(chuàng)造“嬰兒潮”等于創(chuàng)造生生不息的新“人口紅利”。因此，在可能的條件下，要盡量釋放全面二孩政策彌補(bǔ)少子化虧損的效能。

從全面二孩政策出臺(tái)到省市區(qū)層面上實(shí)施會(huì)有一個(gè)過渡期，在各地落地也有一個(gè)時(shí)間差。所以，首先值得期待的是各地能抓住機(jī)遇、乘勢(shì)而上，盡快落地實(shí)施，縮短過渡期也縮小時(shí)間差，以期充分釋放政策效能，特別是讓部分想生能生的“70后”抓住這最后的生育機(jī)會(huì)。非獨(dú)群體主要是70后高齡人群，其中小部分可能會(huì)將二孩生育意愿付諸行動(dòng)。如何科學(xué)備孕、助孕、優(yōu)孕、降低風(fēng)險(xiǎn)是大家所關(guān)心的，需要衛(wèi)計(jì)委提供相關(guān)的生殖健康優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)并開辟綠色服務(wù)通道。

其次，要采取配套政策措施，將生育權(quán)限政策和生育服務(wù)、生育福利和生育宣導(dǎo)政策緊密結(jié)合，形成“四位一體”的政策合力，重建生育文化，降低生育成本，營(yíng)造生育氛圍，鼓勵(lì)生育行為，創(chuàng)造“樂生、想生、敢生、優(yōu)生”的二孩生育格局。

再次，要豁免對(duì)超生二孩行為的懲處和罰款，要建立“包容性二孩”、“包容性計(jì)生”和“人道主義計(jì)生”的新理念。超生雖然屬于法外行為卻在情理之中，借此努力彌補(bǔ)長(zhǎng)期少子化所造成的“年輕人口虧損”和生育新政遇冷所帶來的“嬰童赤字”現(xiàn)象。

綜上所述，全面二孩政策的出臺(tái)意義很大，它終結(jié)了強(qiáng)制性的、代價(jià)巨大的獨(dú)生子女政策；但因?yàn)椴]有改變限制生育的傳統(tǒng)治理方式，二孩政策實(shí)際發(fā)揮的作用預(yù)期很小，并不能迎來想象中的“嬰兒潮”。所以中國(guó)很難走出“選擇性獨(dú)生子女時(shí)代”和“超低生育率陷阱”，難以從根本上遏制少子老齡化、性別失衡和年輕人口虧損等人口危機(jī)。

倡導(dǎo)科學(xué)的人口觀

科學(xué)的人口價(jià)值觀、發(fā)展觀、問題觀和治理觀決定了科學(xué)的人口治理機(jī)制的形成和運(yùn)作。

首先，科學(xué)的人口價(jià)值觀體現(xiàn)在：人口是人的集合而不是數(shù)的堆積。人是人口的本質(zhì)，口是人口的表象。古今中外的人口都是社會(huì)生活的主體，是社會(huì)生存的基礎(chǔ)，也是社會(huì)發(fā)展的動(dòng)力，這是顯而易見的人口公理。天地之間，莫貴于人。人口是力量的載體，是生產(chǎn)力、消費(fèi)力、創(chuàng)造力、戰(zhàn)斗力、制衡力、威懾力、保障力和支撐力等的集合。人口是動(dòng)力、資源和財(cái)富，嬰兒是希望、未來和保障。保護(hù)生命、尊重人權(quán)、家國(guó)和諧、持續(xù)發(fā)展、造福人民應(yīng)當(dāng)成為“國(guó)家共識(shí)”。

其次，科學(xué)的人口發(fā)展觀體現(xiàn)在：人口發(fā)展遠(yuǎn)比人口增長(zhǎng)重要。人口發(fā)展重點(diǎn)在人口的結(jié)構(gòu)、功能和關(guān)系。人口發(fā)展具有很強(qiáng)的周期性和慣性。人口的性別年齡結(jié)構(gòu)構(gòu)成了人口生態(tài)，其平衡性、多樣性和持續(xù)性需要保護(hù)和優(yōu)化。

再次，科學(xué)的人口問題觀體現(xiàn)在：尊重和認(rèn)識(shí)人口問題轉(zhuǎn)型規(guī)律。當(dāng)下和未來中國(guó)人口問題表現(xiàn)為人口少子化為源頭的人口虧損、人口失衡、人口風(fēng)險(xiǎn)和人口萎縮等新人口危機(jī)。

最后，科學(xué)的人口治理觀體現(xiàn)在：未來的人口政策要以人口安全、人口平衡、人口優(yōu)化為導(dǎo)向，努力減少“選擇性獨(dú)生和不生”現(xiàn)象。無論是政策性還是選擇性獨(dú)生子女，都不是上佳的選擇。中國(guó)不需要更多的獨(dú)生子女。預(yù)期不久的將來，人口生育政策改革還將進(jìn)一步深化，全面自主生育和全面鼓勵(lì)生育或?qū)⒊蔀橹袊?guó)實(shí)現(xiàn)人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展的人口新國(guó)策和百年戰(zhàn)略。中國(guó)不僅要還權(quán)于民，而且要造福于民。

丹麥、德國(guó)、法國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)表明，在進(jìn)入內(nèi)生性、文化性和意愿性低生育陷阱之后，提振超低生育率必須走家庭去負(fù)擔(dān)化、國(guó)家高福利化之路。廣而言之，只有以自由生育政策、家庭福利政策、公共服務(wù)制度和社會(huì)保障體系“四位一體”來重建生育文化、促進(jìn)人民福祉、引導(dǎo)人口行為、保護(hù)人口生態(tài)、優(yōu)化

人口發(fā)展，才是統(tǒng)籌解決人口問題、煥發(fā)人口生機(jī)和紅利的根本途徑。

（作者為北京大學(xué)人口所教授）