糧食安全的全球治理

馬玉榮　李大巍　王藝璇

全球糧食安全治理是全球治理的一個(gè)重要方面。而貿(mào)易影響到全球的糧食供給

全球糧食安全治理是全球治理的一個(gè)重要方面。11月14日，在北京舉辦的2015（第三屆）中國(guó)糧食與食品安全戰(zhàn)略峰會(huì)上，聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織駐中國(guó)、朝鮮及蒙古國(guó)代表伯希米西卡接受《中國(guó)經(jīng)濟(jì)報(bào)告》記者專訪時(shí)表示，在現(xiàn)代社會(huì)，沒有任何一個(gè)國(guó)家是孤立的，一個(gè)國(guó)家不可能不與其他國(guó)家發(fā)生貿(mào)易關(guān)系。一個(gè)國(guó)家需要與不同的國(guó)家通過貿(mào)易來獲得不同的產(chǎn)品。同樣，中國(guó)也需要與許多不同的國(guó)家展開貿(mào)易，以獲得競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。

“一帶一路”提升國(guó)際合作

中國(guó)經(jīng)濟(jì)報(bào)告：在一個(gè)日益開放的經(jīng)濟(jì)體中，糧食安全需要依靠國(guó)內(nèi)自力更生還是依靠國(guó)際貿(mào)易？或者是把兩者結(jié)合起來？未來中國(guó)的糧食貿(mào)易應(yīng)重點(diǎn)瞄向哪些市場(chǎng)？TPP國(guó)家還是“一帶一路”國(guó)家？

伯希米西卡：“一帶一路”一方面能提升國(guó)際合作，另一方面會(huì)加強(qiáng)團(tuán)結(jié)、加強(qiáng)伙伴關(guān)系，并且提升貿(mào)易水平，因此能夠幫助我們實(shí)現(xiàn)糧食領(lǐng)域的雙贏。在一個(gè)日益開放的經(jīng)濟(jì)體中，實(shí)施糧食安全戰(zhàn)略，一是依靠國(guó)際貿(mào)易。貿(mào)易影響到全球的糧食供給，主要是通過進(jìn)口和出口，而一個(gè)國(guó)家的糧食穩(wěn)定也是通過生產(chǎn)和進(jìn)出口，因此，貿(mào)易政策對(duì)糧食安全有很大影響。具體來講，貿(mào)易制度的變化對(duì)城市和農(nóng)村的家庭收入有很大影響。通過家庭收入的分配，貿(mào)易制度變化也對(duì)政府收入產(chǎn)生很大影響。二是依靠糧食的自力更生或自給自足。自給自足意味著糧食供應(yīng)是通過國(guó)內(nèi)生產(chǎn)來解決的。很多國(guó)家都遵循這一戰(zhàn)略，即通過國(guó)內(nèi)生產(chǎn)的糧食來滿足國(guó)內(nèi)需求，但這并不一定意味著這個(gè)國(guó)家的所有居民都能夠獲得充足的糧食。事實(shí)上，在有些糧食凈出口國(guó)，仍然有很多居民存在營(yíng)養(yǎng)不良的問題。

作為這兩個(gè)策略的補(bǔ)充，看一看現(xiàn)在作物收獲指數(shù)的情況。全球的生產(chǎn)會(huì)低于之前的水平，只在季節(jié)底的時(shí)候生產(chǎn)能夠獲得平衡。2015—2016年的自由貿(mào)易比2014—2015年的記錄水平低2.9%，也就是1100萬噸。其中小麥產(chǎn)量下降，但大米可能重新反彈。根據(jù)經(jīng)合組織（OECD）的統(tǒng)計(jì)和聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織的展望，谷物存量也會(huì)繼續(xù)上升；谷物的名義價(jià)格會(huì)進(jìn)一步下跌，中期名義價(jià)格會(huì)繼續(xù)上升，消費(fèi)的增加也會(huì)進(jìn)一步推高價(jià)格、推動(dòng)大豆的生產(chǎn)，尤其是在巴西。同樣，肉類的生產(chǎn)利潤(rùn)會(huì)有所上升，全球的漁業(yè)生產(chǎn)預(yù)計(jì)比2014年增長(zhǎng)20%。短期棉價(jià)會(huì)受到抑制。再看市場(chǎng)基本面，農(nóng)產(chǎn)品的實(shí)際價(jià)格會(huì)面臨長(zhǎng)期下跌，因?yàn)楹芏嘈屡d市場(chǎng)國(guó)家都在經(jīng)歷一個(gè)經(jīng)濟(jì)放緩的周期。

10年間全球市場(chǎng)至少會(huì)經(jīng)歷好幾個(gè)震蕩。在震蕩期，很多農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)都會(huì)非常脆弱。因?yàn)镺ECD和糧農(nóng)組織展望，如果經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)或農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量發(fā)生很大偏離，今后10年至少會(huì)出現(xiàn)一次全球市場(chǎng)的大震蕩。在這種情況下，首先要考慮氣候變化。因?yàn)闅夂蜃兓瘯?huì)對(duì)糧食生產(chǎn)模式和農(nóng)業(yè)貿(mào)易產(chǎn)生很大影響，從而對(duì)全球糧食安全和可持續(xù)造成很大挑戰(zhàn)。其實(shí)，這就是WTO所提的“氣候第一、貿(mào)易第二”的原則，該原則已經(jīng)為大家廣泛接受。

中國(guó)經(jīng)濟(jì)報(bào)告：如果能夠與谷歌、臉譜這樣的科技巨頭合作，是否會(huì)有很大的幫助？

伯希米西卡：是的。在探討合作方面，聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織的一個(gè)很重要的戰(zhàn)略即提升全球合作水平。我們不僅與成員國(guó)開展合作，還與私人部門合作，與非政府組織合作。在與媒體合作方面，我們不僅與傳統(tǒng)紙質(zhì)媒體和傳統(tǒng)電子媒體合作，還與流行的社交媒體合作。在中國(guó)，我們與騰訊和新浪微博合作，我們有微信公眾號(hào)和新浪微博賬戶，以提升中國(guó)人民對(duì)糧農(nóng)組織工作的認(rèn)知度。在國(guó)家層面，我們與新華社建立了戰(zhàn)略合作關(guān)系。2015年10月我們與新華社在糧農(nóng)組織總部所在地羅馬簽署了合作協(xié)議。當(dāng)然，我們與臉譜、推特也有合作關(guān)系。

18億畝耕地紅線有必要保持嗎

中國(guó)經(jīng)濟(jì)報(bào)告：中國(guó)政府有一個(gè)18億耕地的紅線，你認(rèn)為這是否有必要繼續(xù)保持？

伯希米西卡：中國(guó)人口是世界上最多的，雖然未來可能會(huì)被印度超過。即使被印度超過，中國(guó)人口依然占世界的四分之一。當(dāng)擁有世界上四分之一人口時(shí)，糧食進(jìn)口是一個(gè)選擇；但是當(dāng)國(guó)內(nèi)出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)危機(jī)，沒有相應(yīng)財(cái)力進(jìn)口時(shí)，該怎么辦呢？耕地紅線政策是為了保證主要糧食作物的自給自足。對(duì)一個(gè)人口大國(guó)來說，土地紅線政策是很有必要的，我希望其他國(guó)家都效仿這個(gè)政策。隨著人口的增長(zhǎng)，牲畜也會(huì)增長(zhǎng)，建筑也會(huì)增長(zhǎng)，只有土地會(huì)減少。當(dāng)其他都在增長(zhǎng)，只有土地減少的情況下，拿什么來養(yǎng)活那么多的人口呢？

中國(guó)不像新西蘭，也不像澳大利亞，因?yàn)檫@些國(guó)家有很多大農(nóng)場(chǎng)，而中國(guó)絕大部分作物是由小農(nóng)來生產(chǎn)。小農(nóng)參與市場(chǎng)是非常重要的，尤其是對(duì)于減貧和糧食安全。一方面，如果小農(nóng)對(duì)市場(chǎng)的連接并不順暢，那么他們的市場(chǎng)參與就是有限的，不僅會(huì)缺乏商業(yè)導(dǎo)向，而且還會(huì)對(duì)環(huán)境造成很大的風(fēng)險(xiǎn)。另一方面，小農(nóng)是非常謹(jǐn)慎的，面臨不同的市場(chǎng)機(jī)遇，他們會(huì)有不同的反映。因此，公共政策的干預(yù)非常必要，能夠幫助小農(nóng)很好地整合到市場(chǎng)中。

改善全球治理，保障糧食安全

中國(guó)經(jīng)濟(jì)報(bào)告：經(jīng)濟(jì)全球化背景下，如何開展農(nóng)業(yè)與糧食安全的全球治理？

伯希米西卡：隨著全球貿(mào)易越來越開放，有很多人認(rèn)為，提升糧食安全必須要通過多邊的形式來實(shí)現(xiàn)，而且糧食貿(mào)易應(yīng)該成為全球GDP增長(zhǎng)的一個(gè)主要來源，從而使得一些缺少主糧的國(guó)家能夠進(jìn)口。因此，糧食的自力更生與國(guó)際貿(mào)易結(jié)合起來，成為很多國(guó)家都運(yùn)用的一個(gè)策略，在中國(guó)正是如此。兩者結(jié)合的平衡點(diǎn)在于能夠充分運(yùn)用這兩個(gè)策略的優(yōu)勢(shì)。這個(gè)策略成功的基礎(chǔ)就是要采用一些激勵(lì)措施，同時(shí)有能力運(yùn)用收入分配來改善資源分配效率，從而充分獲得國(guó)際市場(chǎng)的糧食，而且還要擴(kuò)大和其他政策的協(xié)同效應(yīng)。

展望未來，不同的國(guó)家可能會(huì)采用不同的政策參與全球農(nóng)業(yè)貿(mào)易。一般來說，各國(guó)都愿意出口農(nóng)產(chǎn)品，但是進(jìn)口國(guó)會(huì)對(duì)農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易加以限制。實(shí)際上，不能采用貿(mào)易限制措施，已經(jīng)成為大家的一種共識(shí)。中國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，必定意味著全球經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，這是由于考慮到中國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的體量、環(huán)境影響、人口規(guī)模。

中國(guó)經(jīng)濟(jì)報(bào)告：全球糧食安全治理是全球治理的一個(gè)重要方面，聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織如何借力綠色經(jīng)濟(jì)，推動(dòng)氣候智慧型農(nóng)業(yè)發(fā)展？

伯希米西卡：糧農(nóng)組織在世界范圍內(nèi)有自己的戰(zhàn)略，這個(gè)戰(zhàn)略可以分為五個(gè)主要目標(biāo)。第一個(gè)目標(biāo)是消除饑餓，而不是減少饑餓。第二個(gè)目標(biāo)是幫助成員國(guó)在農(nóng)業(yè)、林業(yè)、漁業(yè)以及其他自然資源開發(fā)利用方面提高效率。第三個(gè)目標(biāo)是幫助成員國(guó)減少農(nóng)村地區(qū)的貧困，提升農(nóng)村人口的生活水平。第四個(gè)目標(biāo)是在全球框架內(nèi)幫助成員國(guó)強(qiáng)化和提升糧食安全治理水平。這就需要糧食價(jià)格的透明性和可預(yù)測(cè)性。雖然目前全球糧食產(chǎn)量充足，但是并不是每個(gè)人都能獲得其中的一部分，總有一部分人不知道他能以什么價(jià)格在什么地方獲得多少數(shù)量什么品級(jí)的糧食。通過G20建立的農(nóng)業(yè)市場(chǎng)價(jià)格系統(tǒng)，使得糧食價(jià)格信息得到更為廣泛的散布。這樣，每個(gè)人就能確切地知道能在什么時(shí)間以什么價(jià)格購(gòu)買什么數(shù)量什么品級(jí)的糧食，就避免了因自然災(zāi)害導(dǎo)致的糧食短缺危機(jī)引發(fā)的糧食投機(jī)行為。第五個(gè)目標(biāo)是幫助成員國(guó)減輕自然災(zāi)害對(duì)農(nóng)業(yè)的影響，提升應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害的能力。例如氣候變化、地震、洪澇災(zāi)害、病蟲害爆發(fā)等。

在這五個(gè)目標(biāo)之上，我們還有一個(gè)戰(zhàn)略，就是提升糧食價(jià)格信息的技術(shù)質(zhì)量，讓市場(chǎng)參與者相信這些價(jià)格的真實(shí)性。

最后，還需要考慮價(jià)格波動(dòng)。價(jià)格波動(dòng)是全球農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)的一些特征。但是，如果波動(dòng)過大，會(huì)對(duì)全球糧食安全造成很大的負(fù)面影響，尤其是在非洲地區(qū)。