加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，為保障糧食和食品安全注入新動(dòng)力

李偉

牢固樹立并切實(shí)貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，抓緊培育農(nóng)業(yè)增長新動(dòng)力

自2013年召開首次峰會(huì)以來，“中國糧食與食品安全戰(zhàn)略峰會(huì)”已經(jīng)開到第三屆了。前兩屆峰會(huì)的成果受到了社會(huì)各界、包括國際社會(huì)的高度關(guān)注，在中國糧食和農(nóng)業(yè)政策的制定過程中發(fā)揮了重要作用。2015年10月召開的中國共產(chǎn)黨十八屆五中全會(huì)，審議通過了《關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》，描繪了未來5年中國發(fā)展的藍(lán)圖，特別強(qiáng)調(diào)要以提高發(fā)展質(zhì)量和效益為中心，加快形成引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)的體制機(jī)制和發(fā)展方式。今年的峰會(huì)以“農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變與增長動(dòng)力接續(xù)”為主題，既體現(xiàn)了“十三五”時(shí)期中國新的發(fā)展理念的指導(dǎo)思想，又切中了中國糧食和農(nóng)業(yè)問題的關(guān)鍵。我相信，圍繞這一主題，匯聚大家的真知灼見，一定能夠?yàn)槲覀冄芯考Z食和食品安全問題帶來新的啟發(fā)。

說起中國的糧食和食品安全問題，我們這一代人都有非常深刻的體會(huì)。在短短的幾十年時(shí)間里，中國經(jīng)歷了從糧食短缺到供給充足的發(fā)展過程，在保障糧食和食品安全方面取得了舉世矚目的成績。目前，中國人均糧食占有量達(dá)到450公斤，高于世界平均水平；已建立起龐大的糧食收儲(chǔ)、加工、分銷體系，城鄉(xiāng)居民的糧食可獲得性明顯增強(qiáng)；農(nóng)產(chǎn)品和食品質(zhì)量水平逐步提高。中國糧食和食品安全狀況的改善，既為中國應(yīng)對改革發(fā)展的各種風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)、保持經(jīng)濟(jì)社會(huì)平穩(wěn)運(yùn)行奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，也為全世界緩解貧困和饑餓、實(shí)現(xiàn)聯(lián)合國千年發(fā)展目標(biāo)作出了突出貢獻(xiàn)。

三個(gè)突出問題

實(shí)事求是地說，中國用不到世界十分之一的耕地，生產(chǎn)了世界四分之一的糧食，養(yǎng)活了占世界近五分之一的人口，成就不可謂不大。但是繁榮之下，亦有隱憂。我們清醒地看到，可持續(xù)地保障糧食和食品安全的基礎(chǔ)并不牢固，有些方面尤其脆弱。無論是外部的市場環(huán)境，還是內(nèi)部的要素配置，都對糧食和食品安全提出了新的挑戰(zhàn)。

我們面臨的第一個(gè)突出問題是，糧食產(chǎn)量連年增長付出的資源環(huán)境代價(jià)太大。目前中國糧食產(chǎn)量的增加，走的還是依靠要素投入的老路。在用水方面，糧食主產(chǎn)區(qū)的農(nóng)業(yè)水資源實(shí)際用量普遍超過水資源的可持續(xù)利用量，農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)僅為0.52，比世界先進(jìn)水平低0.2左右，水資源過度消耗問題突出。在化肥方面，中國的施用強(qiáng)度是世界平均水平的2.7倍，過度施用導(dǎo)致土壤酸化，造成的污染成本超過了增產(chǎn)收益。在農(nóng)藥方面，中國單位面積使用量是世界平均水平的2.5倍。總起來說，我們的水土資源已經(jīng)過度開發(fā)，不少地方超出了環(huán)境容量；化肥和農(nóng)藥過量使用，帶來的環(huán)境成本和經(jīng)濟(jì)代價(jià)越來越突出。如果糧食生產(chǎn)繼續(xù)透支資源環(huán)境，農(nóng)業(yè)賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)被破壞，今后糧食產(chǎn)量的可持續(xù)增長就必然面臨巨大的風(fēng)險(xiǎn)。

我們面臨的第二個(gè)突出問題是，國內(nèi)糧食市場受國際市場的影響日益加深。近年來，國家不斷提高稻谷、小麥最低收購價(jià)和玉米的臨時(shí)收儲(chǔ)價(jià)格，有力地促進(jìn)了糧食增產(chǎn)和農(nóng)民增收。但隨著內(nèi)外部條件的變化，糧食價(jià)格支持政策面臨新的挑戰(zhàn)。當(dāng)前，糧食市場最突出的矛盾是國內(nèi)糧食價(jià)格變化趨勢與國際市場嚴(yán)重背離，國內(nèi)外糧食價(jià)格倒掛問題日益突出。 2013年以來，大宗農(nóng)產(chǎn)品國內(nèi)市場價(jià)格普遍高于進(jìn)口價(jià)格，很多用糧企業(yè)轉(zhuǎn)向國際市場進(jìn)口更便宜的農(nóng)產(chǎn)品或替代品，國內(nèi)生產(chǎn)的高成本糧食由國家托市收購，導(dǎo)致糧食產(chǎn)糧、進(jìn)口量、庫存量“三量齊增”，庫存積壓嚴(yán)重，財(cái)政負(fù)擔(dān)加重。如何完善農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制，完善糧食收儲(chǔ)制度，統(tǒng)籌國際國內(nèi)兩個(gè)市場兩種資源，是中國農(nóng)業(yè)政策調(diào)整的重大課題。

我們面臨的第三個(gè)突出問題是，食品質(zhì)量安全隱患仍然較多。食品質(zhì)量安全狀況隱蔽性強(qiáng)，生產(chǎn)者、經(jīng)營者與消費(fèi)者、監(jiān)管者信息不對稱，政府實(shí)施有效監(jiān)管的難度較大。尤其是面對2億多農(nóng)戶、40多萬家食品生產(chǎn)企業(yè)、300多萬個(gè)食品經(jīng)營主體，現(xiàn)有監(jiān)管能力嚴(yán)重不足。值得注意的是，進(jìn)口食品的質(zhì)量安全問題也不能讓人放心。受全球經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇疲軟、消費(fèi)市場低迷、生產(chǎn)成本持續(xù)提高等因素影響，一些食品企業(yè)為了維持利潤，減少了對質(zhì)量管理的投入，全球食品安全問題頻發(fā)。據(jù)國家質(zhì)檢總局發(fā)布的《2010-2014年中國進(jìn)口食品質(zhì)量安全狀況》白皮書，2010-2014年中國從112個(gè)國家或地區(qū)的進(jìn)口食品中檢出不符合中國食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)和法律法規(guī)要求的進(jìn)口食品，各年度分別為1692批、1857批、2499批、2164批和3505批，幾乎涉及所有食品種類。國產(chǎn)和進(jìn)口食品的這種質(zhì)量安全狀況，與健康意識日益增強(qiáng)的廣大消費(fèi)者的要求遠(yuǎn)不相適應(yīng)。

三條主要對策

面對糧食和食品安全的新形勢新挑戰(zhàn)，我們必須積極應(yīng)對，主動(dòng)作為，要牢固樹立并切實(shí)貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，抓緊培育農(nóng)業(yè)增長新動(dòng)力，堅(jiān)持?jǐn)?shù)量和質(zhì)量并重、當(dāng)前和長遠(yuǎn)兼顧、國內(nèi)和國際統(tǒng)籌，全面提升糧食和食品安全保障能力。

第一，要堅(jiān)持確保產(chǎn)能。中國是世界上最大的糧食生產(chǎn)國，也是世界上最大的糧食消費(fèi)國，年糧食消費(fèi)量達(dá)到6.5億噸，而目前世界年糧食貿(mào)易量僅3.3億噸。中國擁有13.7億人口，必須堅(jiān)守“谷物基本自給、口糧絕對安全”的底線，保持足夠規(guī)模的糧食產(chǎn)能。我想特別強(qiáng)調(diào)的是，確保糧食產(chǎn)能，絕不是不惜一切代價(jià)、犧牲資源環(huán)境來一味追求糧食產(chǎn)量的增長。相反，我們要確保的產(chǎn)能，必須是有效率、可持續(xù)的健康產(chǎn)能。也只有健康的產(chǎn)能，才能真正保障糧食和食品安全。面對農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力成本持續(xù)上升、農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境惡化、農(nóng)業(yè)面源污染嚴(yán)重的嚴(yán)峻形勢，要實(shí)施藏糧于地、藏糧于技的戰(zhàn)略，提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率、土地產(chǎn)出率和資源利用效率，走產(chǎn)出高效、產(chǎn)品安全、資源節(jié)約、環(huán)境友好的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路。在提升農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率方面，必須把農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制創(chuàng)新和農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新結(jié)合起來。促進(jìn)多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營與延長農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈有機(jī)結(jié)合，在橫向擴(kuò)大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和服務(wù)規(guī)模，在縱向延長農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈和價(jià)值鏈。加快農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新，培育職業(yè)農(nóng)民，提升農(nóng)業(yè)科技裝備水平和勞動(dòng)者素質(zhì)。在提升土地產(chǎn)出率方面，必須堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，持續(xù)提升耕地質(zhì)量，大規(guī)模推進(jìn)農(nóng)田水利、土地整治、中低產(chǎn)田改造和高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)，加強(qiáng)糧食等大宗農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)建設(shè)，探索建立糧食生產(chǎn)功能區(qū)和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護(hù)區(qū)。要探索實(shí)行耕地輪作休耕制度試點(diǎn)，在地下水漏斗區(qū)、重金屬污染區(qū)、生態(tài)嚴(yán)重退化地區(qū)要安排一定面積的耕地用于休耕，讓過度透支的耕地休養(yǎng)生息。即使休耕也不能減少耕地、搞非農(nóng)化、削弱農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，要確保急用之時(shí)糧食能夠產(chǎn)得出、供得上。在提高資源利用效率方面，要全面落實(shí)《全國農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃（2015-2030年）》，確保到2020年實(shí)現(xiàn)化肥、農(nóng)藥使用量零增長。一方面，要提升化肥、農(nóng)藥自身的質(zhì)量，推廣使用高效、綠色、低殘留的化學(xué)投入品。另一方面，要推行專業(yè)化、科學(xué)化的施肥、施藥方式，提高精準(zhǔn)性。通過利用效率的提升，做到化學(xué)投入品減量不減效，在確保產(chǎn)能的同時(shí)又減輕對生態(tài)環(huán)境的壓力。

第二，要堅(jiān)持適度進(jìn)口。中國作為一個(gè)人多、地少、水缺的發(fā)展中大國，僅僅局限于國內(nèi)耕地和水資源，已經(jīng)難以滿足不斷增長的糧食需求。積極主動(dòng)利用國際市場和國外資源是大勢所趨，也是理性選擇。而且，中國加入WTO后的事實(shí)表明，漸進(jìn)和可預(yù)期的糧食進(jìn)口增長能實(shí)現(xiàn)雙贏。因此，適度進(jìn)口不是中國政府的權(quán)宜之計(jì)，而是構(gòu)建開放型經(jīng)濟(jì)新體制的必然要求，是要長期堅(jiān)持的一項(xiàng)基本政策。堅(jiān)持適度進(jìn)口，首先必須建立多元、穩(wěn)定的農(nóng)產(chǎn)品國際貿(mào)易體系。中外有一句共同的諺語，“不要把雞蛋放在同一個(gè)籃子里”。也就是說，進(jìn)口渠道越多元越安全。為此，應(yīng)堅(jiān)持品種多元化和國別多元化并舉，加強(qiáng)與主要農(nóng)業(yè)貿(mào)易伙伴國的戰(zhàn)略合作，增強(qiáng)政策和市場信息的透明度，讓貿(mào)易伙伴對中國糧食進(jìn)口有一個(gè)清晰而穩(wěn)定的預(yù)期，增強(qiáng)戰(zhàn)略性貿(mào)易關(guān)系的穩(wěn)定性，把重要出口國潛在的糧食生產(chǎn)能力逐漸釋放出來。堅(jiān)持適度進(jìn)口，還必須加快農(nóng)業(yè)“走出去”步伐，防范和化解單純的農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口貿(mào)易可能帶來的風(fēng)險(xiǎn)。應(yīng)鼓勵(lì)以企業(yè)為主體，以“一帶一路”沿線國家、南美、非洲為重點(diǎn)地區(qū)，以倉儲(chǔ)、物流、加工等為重點(diǎn)領(lǐng)域，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的產(chǎn)能合作，建立全球主要農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈和服務(wù)鏈，通過中國的資本和技術(shù)，提高東道國自身的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平，實(shí)現(xiàn)互利共贏發(fā)展。堅(jiān)持適度進(jìn)口，也需要積極參與全球和區(qū)域糧食安全治理。應(yīng)積極推動(dòng)農(nóng)業(yè)貿(mào)易和投資規(guī)則向更公平的方向發(fā)展，促進(jìn)國際糧食市場的穩(wěn)定發(fā)展、全球農(nóng)業(yè)投資的穩(wěn)定增長、全球糧食安全形勢的持續(xù)改善，實(shí)現(xiàn)中國與廣大發(fā)展中國家糧食安全保障水平同步提高。

第三，要堅(jiān)持品質(zhì)優(yōu)先。中國要保障的糧食和食品安全，不僅是數(shù)量上的安全、更是質(zhì)量上的安全，不僅要做到國內(nèi)產(chǎn)品質(zhì)量安全、而且也確保進(jìn)口產(chǎn)品質(zhì)量安全。只有質(zhì)量安全才是真正的安全。因此，保障糧食和食品安全，要始終堅(jiān)持品質(zhì)優(yōu)先。食品安全，首先是“產(chǎn)”出來的，必須從產(chǎn)業(yè)源頭抓起，把農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量抓好。要在培育新型經(jīng)營主體、發(fā)展規(guī)?；?jīng)營的基礎(chǔ)上，推進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化、品牌化。一方面，要凈化產(chǎn)地環(huán)境，切斷污染物進(jìn)入農(nóng)田的鏈條。另一方面，要積極開展農(nóng)業(yè)品牌塑造培育、推介營銷和社會(huì)宣傳，通過品牌效應(yīng)促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量的提升。食品安全，也是“管”出來的，必須切實(shí)提高質(zhì)量安全監(jiān)管水平。要嚴(yán)格執(zhí)行新的《食品安全法》，強(qiáng)化屬地政府管理責(zé)任，加強(qiáng)基層監(jiān)管力量，建立互聯(lián)共享的質(zhì)量管理信息平臺，加強(qiáng)對農(nóng)產(chǎn)品電子商務(wù)等新興流通方式的質(zhì)量監(jiān)管，更加重視對進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品和食品的質(zhì)量監(jiān)管，用最嚴(yán)謹(jǐn)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)、最嚴(yán)格的監(jiān)管、最嚴(yán)厲的處罰、最嚴(yán)肅的問責(zé)，確保廣大人民群眾“舌尖上的安全”。保障食品安全，最終還是要發(fā)揮市場的作用。要嚴(yán)格無公害、綠色、有機(jī)產(chǎn)品認(rèn)證，充分發(fā)揮信息甄別功能，切實(shí)做到優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)，通過市場信號引導(dǎo)生產(chǎn)者主動(dòng)生產(chǎn)高品質(zhì)的產(chǎn)品。

再過一個(gè)月，就將進(jìn)入2016年，邁入中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的第十三個(gè)五年規(guī)劃時(shí)期。保障糧食和食品安全，不僅是中國“十三五”時(shí)期需要完成好的重大任務(wù)，也是各國落實(shí)聯(lián)合國“新的發(fā)展議程”的重大使命。希望大家能圍繞今年的主題，積極探討，集思廣益，為保障中國及世界的糧食和食品安全作出貢獻(xiàn)。

（作者為國務(wù)院發(fā)展研究中心主任、研究員）