新加坡行政問責(zé)制的實(shí)踐及啟示研究

［摘 要］ 新加坡行政問責(zé)制建設(shè)的成功經(jīng)驗(yàn)值得我們學(xué)習(xí)借鑒。問責(zé)主體覆蓋范圍廣泛、問責(zé)配套法律體系完備、問責(zé)機(jī)構(gòu)建設(shè)高效完善、問責(zé)處罰嚴(yán)厲公正、問責(zé)執(zhí)行部門權(quán)力大是新加坡行政問責(zé)制的基本特點(diǎn)。借鑒新加坡行政問責(zé)制的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，我國應(yīng)該通過加速建立健全財(cái)產(chǎn)公開制度、強(qiáng)化對(duì)公務(wù)員的日常監(jiān)督、擴(kuò)大政務(wù)公開的范圍、強(qiáng)化法律執(zhí)行的有效性、增強(qiáng)問責(zé)處罰力度等措施來不斷完善和增強(qiáng)行政問責(zé)制的實(shí)效性。

［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A

［文章DIO］10.15883/j.13?1277/c.20150303908

［收稿日期］ 2015?03?20

［基金項(xiàng)目］ 2012年度國家社科基金項(xiàng)目“行政問責(zé)制國際比較研究”（12BZZ043）

［作者簡(jiǎn)介］ 孟衛(wèi)東（1958—），男，河北徐水人，燕山大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師。

新加坡位于東南亞馬來半島南端，毗鄰馬六甲海峽南口，又被稱為獅城。新加坡是典型的資源匱乏型國家，然而從建國到現(xiàn)在的50年時(shí)間里，新加坡實(shí)現(xiàn)了從“東南亞之癌”到“亞洲四小龍”的完美轉(zhuǎn)變。就其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、社會(huì)穩(wěn)定狀態(tài)、政治廉潔程度而言，新加坡已經(jīng)達(dá)到了發(fā)達(dá)國家的水平。早在21世紀(jì)初，由總部設(shè)在香港的政治及經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)咨詢機(jī)構(gòu)就已經(jīng)從政府的穩(wěn)定程度、政府的領(lǐng)導(dǎo)素質(zhì)與政治制度的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)分三方面對(duì)新加坡做出了詳細(xì)評(píng)定，其發(fā)展水平已名列亞洲第一。 ［1］新加坡極具特色的行政問責(zé)制度在其發(fā)展過程中扮演著關(guān)鍵角色，而國內(nèi)對(duì)于這方面的專門研究幾近空白。本文將立足于新加坡具體的法律法規(guī)與行政問責(zé)實(shí)踐，對(duì)新加坡行政問責(zé)制的產(chǎn)生發(fā)展脈絡(luò)、基本內(nèi)容和特點(diǎn)等方面進(jìn)行較為全面、系統(tǒng)和深入的研究，從而為我國法治環(huán)境下的行政問責(zé)制建設(shè)提供具有實(shí)用價(jià)值的借鑒。

一、行政問責(zé)制的理論背景

行政問責(zé)制與“代議制”的思想有著很重要的淵源，是實(shí)現(xiàn)代議制民主的必然要求，在實(shí)行直接民主的社會(huì)環(huán)境或社會(huì)發(fā)展過程中，公權(quán)的擁有與行使是具有統(tǒng)一性的，其中并不存在一種委托代理關(guān)系，因此也就沒有政治責(zé)任之說。然而，直接民主的權(quán)力形式畢竟只是一種實(shí)踐的嘗試，在社會(huì)的實(shí)際發(fā)展過程中，其并不具備能夠完全實(shí)現(xiàn)的條件。因此，英國政治思想家J.S.密爾在《代議制政府》中認(rèn)為：“一個(gè)完善政府的理想類型一定是代議制政府了。” ［2］

代議制民主是相對(duì)于直接民主而言的，它是一種典型的間接式民主，每一個(gè)選民將自己決定與管理國家的權(quán)力通過選舉投票的方式交給各自信任的代表——各級(jí)的相關(guān)官吏，這使得國家權(quán)力的享有者與實(shí)際操縱者出現(xiàn)了一種相對(duì)分離的狀態(tài)。那么，通過什么方式來確保權(quán)力的實(shí)際掌控與應(yīng)用者在權(quán)力行使的過程中能夠充分代表人民的意志與利益，這便成為了代議制權(quán)力行使下急需解決的問題。

在這樣的背景下，行政問責(zé)制應(yīng)運(yùn)而生。人民將手中的權(quán)力給予了政府，而政府部門又將這些權(quán)力授予作為官員的少數(shù)人，官員便要對(duì)政府與人民負(fù)責(zé)，公民有維護(hù)自身權(quán)力和利益的需要，因此就要對(duì)失職官員進(jìn)行問責(zé)，這便是行政問責(zé)的核心內(nèi)容。

所謂行政問責(zé)制，通常是指一種對(duì)政府官員因其公職地位而承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)的履行情況進(jìn)行考量并要求其承擔(dān)否定性后果的一種責(zé)任追究和工作改進(jìn)制度。 ［3］

二、新加坡行政問責(zé)制的具體內(nèi)容

（一）議會(huì)問責(zé)

新加坡的議會(huì)制度始于被英國進(jìn)行殖民統(tǒng)治的時(shí)期，擁有較為長久的議會(huì)傳統(tǒng)。在新加坡獨(dú)立之后，為了更好地適應(yīng)社會(huì)發(fā)展，滿足人民需要，便開始對(duì)議會(huì)制度進(jìn)行一定程度的改革，使其成為了新加坡最高立法機(jī)關(guān)之一。新加坡1965年憲法明確規(guī)定：“新加坡是議會(huì)共和制國家，國家元首為總統(tǒng)，立法議會(huì)改為新加坡國會(huì)，實(shí)行一院制?？偨y(tǒng)委任議會(huì)多數(shù)黨領(lǐng)袖為總理，內(nèi)閣集體向國會(huì)負(fù)責(zé)，立法、行政、司法三權(quán)分立。” ［4］內(nèi)閣有責(zé)任就其行為向國會(huì)負(fù)責(zé)，議會(huì)對(duì)政府部門擁有監(jiān)督權(quán)。在新加坡，議會(huì)對(duì)行政部門的監(jiān)督的主要方式有：

1.質(zhì)詢制度。新加坡議會(huì)質(zhì)詢制度來源于英國，是對(duì)英國議會(huì)制度的一種嫁接與本土化，保留了英國議會(huì)質(zhì)詢制度的成功經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)又賦予了其一些新加坡特色。質(zhì)詢，簡(jiǎn)單而言就是指各議會(huì)議員在議會(huì)進(jìn)行期間，因?yàn)閷?duì)政府的決策、具體的行政措施以及相關(guān)的行政活動(dòng)等存在不滿，從而對(duì)政府首腦或者高級(jí)官員提出質(zhì)疑或詢問的一種行為。在新加坡，質(zhì)詢制度的進(jìn)行需要一定的程序，議長一般會(huì)通知議員，然后議員準(zhǔn)時(shí)向議會(huì)提交質(zhì)詢的具體內(nèi)容，這可能包括準(zhǔn)備向部長質(zhì)詢的問題、對(duì)某些議案的具體修改建議以及準(zhǔn)備在會(huì)議上討論的問題等各個(gè)方面。在議會(huì)進(jìn)行期間，各受質(zhì)詢對(duì)象有責(zé)任、有義務(wù)對(duì)議員的提問作出合理答復(fù)，如果其答復(fù)不能夠令議員滿意，議員還可以提出相關(guān)的補(bǔ)充性問題，繼續(xù)要求相關(guān)負(fù)責(zé)人作答，一旦在質(zhì)詢過程中發(fā)現(xiàn)問題，就要進(jìn)行及時(shí)調(diào)查取證，依法對(duì)其進(jìn)行處理。這樣一來，通過質(zhì)詢的方式起到了行政問責(zé)的作用，這對(duì)于政府工作的改善與效率的提高具有非常重要的意義。

2.國政調(diào)查。國政調(diào)查是一種普遍且較為典型的調(diào)查制度，來源于議會(huì)的職權(quán)行使過程，是一種附帶的權(quán)利，它的存在可以更好地監(jiān)督政府部門的工作。國政調(diào)查往往沒有固定的機(jī)構(gòu)部門，在一般情況下，主要由議會(huì)組織和授權(quán)給少數(shù)人對(duì)政府官員在權(quán)力行使過程中表現(xiàn)出的貪污腐化、不作為等違法違紀(jì)行為進(jìn)行調(diào)查。國政調(diào)查往往是對(duì)個(gè)案的調(diào)查，不具有普適性的威懾力，因此其問政效果往往是有限的。而且隨著司法體系的不斷健全，現(xiàn)在議會(huì)的調(diào)查形式與程序更趨于法制化，越來越多地通過司法手段來實(shí)現(xiàn)調(diào)查，由議會(huì)牽頭進(jìn)行的問政調(diào)查不再是主流的問責(zé)方式。

3.彈劾制度。彈劾制度不是某一個(gè)國家的專利，它在大多數(shù)民主制的國家普遍存在。彈劾是議會(huì)對(duì)于那些違法失職的政府高級(jí)官員進(jìn)行控訴和懲治，并依法追究其法律責(zé)任的活動(dòng)。我們不難看出，被彈劾對(duì)象通常是政府部門的高級(jí)官員，而一般的中下層官員的違法違紀(jì)行為大都通過其上級(jí)或者司法機(jī)關(guān)給予一定的制裁，因此，彈劾制度也存在著一定的局限性。

4.不信任投票。不信任投票是議會(huì)議員通過投票的形式對(duì)內(nèi)閣表示信任與否的活動(dòng)。新加坡實(shí)行責(zé)任內(nèi)閣制，內(nèi)閣所推行的政策或內(nèi)閣成員必須要得到議會(huì)法定數(shù)額議員的支持才能夠進(jìn)行實(shí)施與繼續(xù)當(dāng)政。如果議會(huì)議員認(rèn)為內(nèi)閣存在施政方針錯(cuò)誤、違法失職、政策失當(dāng)?shù)痊F(xiàn)象時(shí)，議員可以聯(lián)名向議會(huì)申請(qǐng)通過譴責(zé)政府某項(xiàng)決策的決議案，這樣可以起到否決政府決策的作用?；蛘咭酝ㄟ^對(duì)政府不贊成法案的方式對(duì)內(nèi)閣直接提出不信任案。不信任投票的方式是對(duì)內(nèi)閣的一種極為嚴(yán)厲的問責(zé)形式，其主要目的是檢驗(yàn)政府是否能夠得到議會(huì)足夠的支持，同時(shí)對(duì)政府部門進(jìn)行強(qiáng)有力的控制與監(jiān)督。 ［5］

（二）法制問責(zé)

1.新加坡憲法對(duì)于新加坡行政機(jī)關(guān)的設(shè)置及其相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的任命都有著明確的規(guī)定。其憲法第三章第七條第三款就明確表示：“行政權(quán)力屬于總統(tǒng)，并由總統(tǒng)或內(nèi)閣所授權(quán)的任何一個(gè)部長根據(jù)本憲法各項(xiàng)規(guī)定行使之?！?［4］同時(shí)還規(guī)定了議會(huì)中多數(shù)黨領(lǐng)袖為總理，總理由總統(tǒng)任命，各部部長、政務(wù)次長和事務(wù)次長由總理提名任命并組成內(nèi)閣，總理為內(nèi)閣首腦，內(nèi)閣集體對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)等內(nèi)容。這就在國家層面上明確規(guī)定了行政機(jī)關(guān)的工作必須符合憲法的相關(guān)規(guī)定，對(duì)憲法負(fù)責(zé)。

2.新加坡的廉政建設(shè)與行政問責(zé)是融于一體的。自新加坡獨(dú)立至今，其已出臺(tái)了眾多相關(guān)的行政法律，逐漸形成了一套比較完整行政問責(zé)法律體系，具體內(nèi)容包括：

《公務(wù)員守則和紀(jì)律條例》明確規(guī)定了政府公務(wù)員必須嚴(yán)格按照《財(cái)產(chǎn)申報(bào)法》來進(jìn)行財(cái)產(chǎn)申報(bào)，個(gè)人財(cái)產(chǎn)在申報(bào)之后還必須由相關(guān)部門進(jìn)行核實(shí)審查，一旦發(fā)現(xiàn)財(cái)產(chǎn)來源不明，就立即進(jìn)行調(diào)查。在證據(jù)確鑿的情況下會(huì)依法進(jìn)行問責(zé)，并進(jìn)行嚴(yán)肅處理；同時(shí)還規(guī)定了公務(wù)員不得私人經(jīng)營買賣或兼職、不得接受任何人贈(zèng)送的禮品、不得接受宴請(qǐng)等具體內(nèi)容，使公務(wù)員的行政問責(zé)有了合理的法律依據(jù)。 ［6］

《公務(wù)懲戒性程序規(guī)則》是新加坡另一部與行政問責(zé)相關(guān)的、極為重要的法律規(guī)則，其對(duì)于有違法行為的公務(wù)員進(jìn)行什么樣的處罰等均作出了明確的規(guī)定，是保證公務(wù)員依法行政的重要法律保障。其主要內(nèi)容有：明確了負(fù)責(zé)處罰的機(jī)關(guān)；規(guī)定了對(duì)違法公務(wù)員進(jìn)行處罰的種類；確定了公務(wù)員在接受處罰過程中應(yīng)有的權(quán)利與義務(wù)，包括對(duì)指控和強(qiáng)制退休有權(quán)進(jìn)行答辯、經(jīng)允許可以聘請(qǐng)律師作為代理人等一系列內(nèi)容；明確了處罰的程序。

眾多相關(guān)行政法律法規(guī)的出臺(tái)，使規(guī)范公務(wù)員的活動(dòng)、管理公務(wù)員的行為做到了有法可依。同時(shí)，由于其規(guī)定十分具體明確，可操作性強(qiáng)，使政府部門在執(zhí)法過程中能夠?qū)⒎ㄖ坪徒逃?、懲戒以及?jiǎng)勵(lì)綜合化，真正起到了問責(zé)的作用，從而保證政府管理工作的透明性，有利于政府樹立其權(quán)威形象，也有利于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的穩(wěn)定。

3.行政問責(zé)既是問責(zé)的過程，也是一種懲罰的過程。運(yùn)用刑罰懲處公務(wù)人員的違法或不當(dāng)行為，是新加坡行政問責(zé)過程中的一大利器，是保證政府官員依法行政、合理行政的重要手段。依靠刑法規(guī)定進(jìn)行行政問責(zé)主要包括兩個(gè)方面的內(nèi)容：首先，依據(jù)新加坡刑法典第九章及其他相關(guān)章節(jié)的內(nèi)容規(guī)定，對(duì)新加坡公務(wù)人員的問責(zé)主要包括經(jīng)濟(jì)方面的犯罪和瀆職方面的犯罪，有關(guān)經(jīng)濟(jì)方面的犯罪包括：受賄罪、教唆受賄罪、公務(wù)人員非法經(jīng)商罪、公務(wù)人員非法購買或競(jìng)買財(cái)產(chǎn)罪。而有關(guān)瀆職方面的犯罪包括：公務(wù)人員掩蓋犯罪陰謀罪、公務(wù)人員造成罪犯逃脫罪、公務(wù)人員枉法裁判罪、公務(wù)人員故意違反法律指示罪、故意錯(cuò)誤起草或翻譯文件罪。 ［7］其次，在新加坡，除了有刑法典作為對(duì)問責(zé)刑罰的主要依據(jù)外，其還制定了一些與刑法典并存的單行刑事法律。其中，以1960年6月17日出臺(tái)的《防止貪污法》和后續(xù)的《沒收貪污所得利益法》為主要標(biāo)志。這兩部具有代表性的法律分別就貪污犯罪的構(gòu)成、處罰和審判、起訴等問題，對(duì)適用沒收貪污所得利益命令的條件、程序和試用范圍等進(jìn)行了細(xì)致的規(guī)范，對(duì)刑法典起到了極為重要的補(bǔ)充和完善作用，其規(guī)定詳盡，操作性強(qiáng)，是新加坡行政問責(zé)體系中不可或缺的法律支持。

（三）專門問責(zé)

在新加坡的行政問責(zé)體系中，存在著一種專門化的問責(zé)形式，由特定的問責(zé)機(jī)構(gòu)和問責(zé)群體對(duì)公務(wù)人員的行政行為進(jìn)行問責(zé)監(jiān)督，這些特定機(jī)構(gòu)和群體既可以是政府內(nèi)部獨(dú)立設(shè)置的機(jī)構(gòu)，也可以是獨(dú)立于政府之外的特定機(jī)構(gòu)或群體 ［8］，主要包括縱向和橫向兩個(gè)方面：

1.縱向問責(zé)。新加坡問責(zé)機(jī)制的縱向問責(zé)包括兩個(gè)方面的內(nèi)容：

公共服務(wù)委員會(huì)。新加坡公共服務(wù)委員會(huì)是受總統(tǒng)直接領(lǐng)導(dǎo)的的獨(dú)立機(jī)構(gòu)，該委員會(huì)一般是由在金融、教育和醫(yī)護(hù)等社會(huì)領(lǐng)域比較有成就的人組成。法律明確規(guī)定政治家、公會(huì)成員和政府公務(wù)員等不得參與公共服務(wù)委員會(huì)，所以委員會(huì)成員大多數(shù)都是兼職。該委員會(huì)的職能主要有兩方面，其中負(fù)責(zé)對(duì)政府高級(jí)官員的招聘、考核和晉升等是其主要的職責(zé)。公共服務(wù)委員會(huì)作為一個(gè)關(guān)系公務(wù)員仕途好壞的獨(dú)立機(jī)構(gòu)，在新加坡有著很高的法律地位，它是法定的對(duì)違法公務(wù)員負(fù)責(zé)處罰的機(jī)關(guān)，因此針對(duì)公務(wù)人員的腐化墮落、瀆職、工作過失等行為它有權(quán)力進(jìn)行專門的調(diào)查，還可以向其他處理部門提出相關(guān)的處理意見，甚至可以使違法違紀(jì)的公務(wù)員直接除名，永不得再錄用。因此，我們認(rèn)為公共服務(wù)委員會(huì)是新加坡行政問責(zé)體制中極其重要的組織結(jié)構(gòu)。 ［9］

貪污調(diào)查局。新加坡貪污調(diào)查局的成立與發(fā)展是一個(gè)不斷自我進(jìn)步的歷史過程，早在新加坡1937年被殖民時(shí)期，隨著新加坡第一部具有反貪性質(zhì)的法律——《防止貪污條例》的出臺(tái)，承擔(dān)反貪職能的機(jī)構(gòu)便開始出現(xiàn)。在此之后，其職能不斷得到完善，直到1952年新加坡警察署反貪處解散，才成立了獨(dú)立的“CPIB（The Corrupt Practices Investigation Bureau）”，全稱為“貪污調(diào)查局”。 ［10］貪污調(diào)查局的上級(jí)機(jī)構(gòu)為總理公署，它既有著行政機(jī)構(gòu)的性質(zhì)，也有著執(zhí)法機(jī)構(gòu)的性質(zhì)，其局長及部門首長直接受總理領(lǐng)導(dǎo)，職責(zé)就是專門進(jìn)行反貪；該機(jī)構(gòu)對(duì)于工作人員的素質(zhì)要求很高，擁有著廣泛的權(quán)力，直接對(duì)總統(tǒng)負(fù)責(zé)，獨(dú)立行使調(diào)查權(quán)，任何部門不得干涉其行為，例如：調(diào)查局可以在沒有逮捕令的情況下直接對(duì)懷疑對(duì)象進(jìn)行逮捕調(diào)查，同時(shí)還具有身份特權(quán)，每一個(gè)調(diào)查局成員的身份均受到法律的嚴(yán)格保護(hù)，非經(jīng)法定程序、法定批準(zhǔn)，不得免去其職務(wù)。此外，貪污調(diào)查局的日常工作不受包括總統(tǒng)、總理在內(nèi)的任何人的過問，能保證其最大限度地獨(dú)立行使調(diào)查權(quán)、偵查權(quán)。正是由于貪污調(diào)查局的秉公執(zhí)法及其嚴(yán)格的問責(zé)機(jī)制，才對(duì)政府公職人員起到了一定的威懾作用，使其在工作中兢兢業(yè)業(yè)，嚴(yán)格遵守相應(yīng)的法律法規(guī)，這也是新加坡行政問責(zé)機(jī)制存在的意義所在。問責(zé)的主要目的不是對(duì)違法違規(guī)違紀(jì)行為進(jìn)行處罰，而是通過嚴(yán)格處罰的手段達(dá)到一種警示的作用，讓每一個(gè)行政公務(wù)人員都能夠切實(shí)履行自己的職責(zé)。 ［11］

2.橫向問責(zé)。首先是新加坡建立的公眾對(duì)話機(jī)構(gòu)和議員接待制度。新加坡政府內(nèi)部設(shè)有專門的聽取公眾意見、與公眾進(jìn)行交流反饋的機(jī)構(gòu)，一旦公眾對(duì)當(dāng)前公務(wù)員的工作行為、工作態(tài)度等方面存在不滿時(shí)，可以向這個(gè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行反映，提出問責(zé)。隨著社會(huì)的不斷發(fā)展，新加坡政府對(duì)于公眾對(duì)話機(jī)構(gòu)的建設(shè)不僅僅局限在對(duì)現(xiàn)有機(jī)構(gòu)的完善，更將建設(shè)重點(diǎn)放眼于范圍更廣的網(wǎng)絡(luò)環(huán)境之內(nèi)。在2012年，新加坡政府已經(jīng)開始建設(shè)以“我們的新加坡全國對(duì)話”為主題的Facebook和官方網(wǎng)站，以此為平臺(tái)，廣泛邀請(qǐng)民眾上網(wǎng)表達(dá)意見，通過虛擬的網(wǎng)絡(luò)形式實(shí)現(xiàn)對(duì)行政實(shí)體的問責(zé)，使行政問責(zé)體制建設(shè)更加具有包容性和真實(shí)性。議員接待制度又可以稱之為議員聯(lián)系選民制度，是新加坡國會(huì)建設(shè)中的一大特色。這項(xiàng)制度要求國會(huì)議員每周內(nèi)必須設(shè)置一個(gè)選民接待日來接待來訪的選民，主要目的在于聽取選民所反映的各種問題。在新加坡，獲取選民支持是議員能否在選舉中獲勝的關(guān)鍵，因此，議員在聯(lián)系選民的過程中，往往都抱有極大的熱情，對(duì)接待選民的提出的建議都會(huì)高度重視。正是由于這一點(diǎn)，才使得議員聯(lián)系選民的制度真正成為了民眾發(fā)泄不滿情緒的一個(gè)有效通道，從而使政府或者議員的工作能夠得到更多的直接監(jiān)督，讓普通民眾能夠成為行政問責(zé)的主體，讓問責(zé)活動(dòng)變得更加高效，更加富有針對(duì)性，從而使新加坡能夠一直保持較為穩(wěn)定的社會(huì)狀態(tài)。

新聞媒體對(duì)公務(wù)人員不當(dāng)行為的揭露與抨擊，這是新加坡問責(zé)過程中極為重要的外部群體。媒體輿論的方向性往往左右著社會(huì)整體狀態(tài)的穩(wěn)定性。盡管新加坡媒體行業(yè)在很長的一段時(shí)間內(nèi)被認(rèn)為受到了政府內(nèi)部新聞通訊及藝術(shù)部的過度監(jiān)督與壓迫，不存在新聞自由，且在近5年來，無疆界記者組織的全球新聞自由指數(shù)報(bào)告中，新加坡的排名一直處于較為劣勢(shì)的地位。但伴隨著不同類型的新聞媒體的不斷出現(xiàn)和政府改革的不斷深入，新加坡新聞媒體已越來越凸顯出了其獨(dú)立性，多層次、多角度地對(duì)公務(wù)員的不當(dāng)行為進(jìn)行監(jiān)督與問責(zé)，保證了權(quán)力運(yùn)行能夠得到有效的監(jiān)控，做到從嚴(yán)治吏、從嚴(yán)問責(zé)，促進(jìn)了廉潔、公正、高效的政務(wù)體系建設(shè)。

（四）政黨問責(zé)

1954年，新加坡人民行動(dòng)黨正式成立，其在1959年的大選中獲勝之后，便開啟了其執(zhí)政黨的歷史，至今仍然是新加坡的第一大黨。人民行動(dòng)黨對(duì)于政府官員及其行為的問責(zé)主要在于兩個(gè)部分。首先，在人民行動(dòng)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，新加坡建立了一整套的行政法治問責(zé)體系和一套嚴(yán)厲的懲罰體系，通過《公務(wù)員法》、《防止貪污法》等法律法規(guī)來使問責(zé)的法律體系得以不斷完善。同時(shí)，成立貪污調(diào)查局、審計(jì)總署等機(jī)構(gòu)來進(jìn)一步嚴(yán)格問責(zé)制度的執(zhí)行；另一方面，人民行動(dòng)黨致力于自我問責(zé)的建設(shè)，不斷加強(qiáng)對(duì)黨員質(zhì)量的把關(guān)，吸收社會(huì)精英人才。人民行動(dòng)黨在黨建的過程中不斷加強(qiáng)“八德”準(zhǔn)則的深化，將忠、孝、仁、愛、禮、義、廉、恥的行為準(zhǔn)則踐行到每一位政府公務(wù)人員的身上，力求實(shí)現(xiàn)自我的監(jiān)督和自我的問責(zé)。

三、新加坡行政問責(zé)實(shí)踐典型案例分析

在新加坡，法律面前人人平等的觀念深入人心，部長犯法與庶民同罪，在新加坡歷史上，有不少政府政要因違法違紀(jì)問題而被依法問責(zé)并受到嚴(yán)厲處罰的案例，其中以鄭章遠(yuǎn)案和格林奈案比較著名。 ［12］［13］

鄭章遠(yuǎn)時(shí)任新加坡國家發(fā)展部長，位高權(quán)重。1986年11月，鄭章遠(yuǎn)的一個(gè)老朋友在貪污調(diào)查局的盤問下，承認(rèn)曾經(jīng)前后給過鄭章遠(yuǎn)兩筆各40萬元的現(xiàn)款，貪污調(diào)查局介入調(diào)查后，鄭章遠(yuǎn)先是否認(rèn)拿了錢，后來企圖要求調(diào)查官員不再查下去。在被拒絕后，鄭章遠(yuǎn)多次提出要見李光耀，但均被拒絕。一周后，鄭章遠(yuǎn)留下一封遺書后自殺，遺書寫道：“總理，過去兩個(gè)星期，我感到非常悲哀沮喪。對(duì)于發(fā)生這次的不幸事件，我應(yīng)該負(fù)全部責(zé)任。作為一個(gè)堂堂正正的東方紳士，我應(yīng)該為自己所犯的錯(cuò)誤接受最嚴(yán)厲的懲罰?！?/p>

格林奈時(shí)任新加坡商業(yè)事務(wù)局的首任局長，在民間素有“商業(yè)犯罪的克星”的稱號(hào)，由于在打擊商業(yè)犯罪中的功勛卓著，曾被政府授予“杰出公務(wù)員”稱號(hào)，然而這位著名的反貪領(lǐng)導(dǎo)人卻因?yàn)樵趦杉录胁磺‘?dāng)?shù)厥褂昧恕吧虡I(yè)技巧”而在1991年被判貪污罪成立。一是他曾向財(cái)政部申請(qǐng)了一筆購買新汽車的貸款，實(shí)際上卻是用來還了一輛舊車的債；二是他曾偽造文書謊稱競(jìng)爭(zhēng)激烈以騙取一家外企盡快投資一個(gè)度假村。雖然案發(fā)前他已經(jīng)歸還了單位借款，那家被忽悠的外企最終也沒有投資，兩件事情中政府都沒有損失，但檢方還是認(rèn)定他誘騙貸款和欺詐罪名成立，兩案并罰，判處他1.7萬新元罰款和1天監(jiān)禁。最慘的是，由于犯法，其被開除公職，永不錄用，失去了全部養(yǎng)老金，直至2009年仍居住在出租房里。這兩件罪行，在一般人眼中也許不太嚴(yán)重，甚至看起來不是犯罪，而是正常的商業(yè)技巧，但是根據(jù)有關(guān)法律，格林奈卻受到了嚴(yán)重的處罰。

從上述關(guān)于反腐問責(zé)的案件中，我們可以很清晰地看到新加坡政府反腐問責(zé)的決心與決絕的行動(dòng)，這些案件的處理過程中無不體現(xiàn)著新加坡行政問責(zé)制度的特性。

一是法律面前人人平等。這一理念在上述問責(zé)案例中體現(xiàn)得淋漓盡致，而且得到最高領(lǐng)導(dǎo)人的嚴(yán)格踐行。在鄭章遠(yuǎn)案中，面對(duì)鄭章遠(yuǎn)的多次求見，均被李光耀拒絕，說自己必須等調(diào)查結(jié)束后才能見他。無論是商業(yè)事務(wù)局局長還是國家發(fā)展部長，均位居政府要職，但都沒有享有法外特權(quán)。在新加坡，政府官員違法犯罪要接受更加嚴(yán)厲的懲罰，不僅僅從政治、經(jīng)濟(jì)之上進(jìn)行嚴(yán)厲的制裁，更使其名譽(yù)受損，而這種懲罰是更加深層次的。

二是問責(zé)處罰的低懲戒點(diǎn)。新加坡對(duì)于貪腐案件是不設(shè)刑點(diǎn)限制的，即便是一種輕微的違法行為也要受到極其嚴(yán)厲的問責(zé)制裁。上述案例中的格林奈案尤其具備這個(gè)特點(diǎn)。格林奈的失敗之處在于說了兩個(gè)“慌”，一是挪用了公款，但其又及時(shí)還款了；二是為了促成一筆合作，從中用了一點(diǎn)商業(yè)技巧。正是這些在外界看來并不嚴(yán)重，甚至不構(gòu)成犯罪的行為，對(duì)于政府公務(wù)人員來講，卻已經(jīng)到達(dá)了要用刑法來解決的程度，這種低懲戒點(diǎn)的處罰方式是在其他國家難以看到的。

三是公眾輿論氛圍良好。讓公眾與新聞媒體參與到對(duì)官員的行政問責(zé)過程中是新加坡行政問責(zé)的一大特色，依靠媒體與公眾建立起一個(gè)強(qiáng)大的輿論氛圍，是政府能夠有效問責(zé)的強(qiáng)大后盾。正如李光耀后來在回憶錄里寫道：“我們已經(jīng)建立起輿論的氛圍：人們把擔(dān)任公職貪污受賄的人看成社會(huì)公敵。鄭章遠(yuǎn)寧可了結(jié)生命，也不愿面對(duì)恥辱，遭到社會(huì)的唾棄?！痹趶?qiáng)大輿論監(jiān)督下，人民的力量足以“殺”死任何一個(gè)社會(huì)公敵。

四、新加坡行政問責(zé)制的基本特點(diǎn)

（一）問責(zé)主體覆蓋范圍廣泛

行政問責(zé)主體廣泛化是保證行政問責(zé)公正高效的最佳手段之一。在新加坡，行政問責(zé)的主體覆蓋了從國會(huì)到社會(huì)的各個(gè)方面：國會(huì)可以對(duì)各部長提出質(zhì)詢，對(duì)政府預(yù)算進(jìn)行審核，成立各種委員會(huì)對(duì)政府賬目進(jìn)行審查；總統(tǒng)有對(duì)總理及議會(huì)進(jìn)行監(jiān)督的職能，擁有對(duì)政府預(yù)算和高級(jí)官員任免進(jìn)行批準(zhǔn)的特權(quán)，還可以直接動(dòng)用貪污調(diào)查局進(jìn)行貪污調(diào)查，審查政府執(zhí)行內(nèi)部安全法令與宗教和諧法令的情況；司法機(jī)關(guān)是新加坡行政問責(zé)的重要主體，法院、總檢查署和反貪污調(diào)查局的獨(dú)立性保證了行政問責(zé)的公正性；黨建工作使每個(gè)公務(wù)人員能夠做到自我的監(jiān)督和自我的問責(zé)；新聞媒體輿論及廣大社會(huì)公眾的參與使行政問責(zé)更加親民化與人性化，解決公眾最關(guān)心的問題，既使行政問責(zé)工作能夠更加卓有成效，又保證了政治與社會(huì)的穩(wěn)定。 ［14］

（二）問責(zé)配套法律體系完備

有效的行政問責(zé)制度的實(shí)施，需要相應(yīng)配套法律制度的幫助，這是新加坡政府在進(jìn)行行政問責(zé)制建設(shè)時(shí)所取得的共識(shí)，只有這樣才能有效促進(jìn)政府的不斷改善和發(fā)展。因此，新加坡在獨(dú)立之后，針對(duì)原有英國殖民時(shí)期的法律制度，采取了沿用和重新制訂的政策，既沒有全盤否定也沒有一律照搬，而是在依據(jù)國情的基礎(chǔ)之上，進(jìn)行了“取其精華去其糟粕”的過程。例如：對(duì)公司法、合同法、銀行法等涉及到經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)域的法律采取了基本沿用的方法，而對(duì)票據(jù)法、受挫合約法、誹謗法等涉及到社會(huì)長治久安問題的法律則進(jìn)行了重新制定，同時(shí)將殖民地時(shí)期便存在的陪審員制度、英國樞密院作為最高上訴機(jī)構(gòu)的制度均進(jìn)行了撤消。 ［15］新加坡法律的范圍涵蓋了政府權(quán)力、交通規(guī)則和商業(yè)來往等各個(gè)方面，幾乎做到了無所不包；此外，新加坡法院可以作為判案根據(jù)的相關(guān)法律法規(guī)十分廣泛，這是其法律體系完備的一個(gè)重要表現(xiàn)，包括憲法在內(nèi)的國會(huì)法規(guī)與條例、制定法、司法判例等法律條文均可以作為法院審判的標(biāo)準(zhǔn)。雖然并不是每一部法律制度都能與行政問責(zé)有著直接的關(guān)系，但每一部法律條文的存在都在一定程度上影響著行政問責(zé)制度的實(shí)施，完善的法律體系是保證新加坡行政問責(zé)制度能夠有效運(yùn)行的重要法律保證與基礎(chǔ)，它為問責(zé)提供了法律依據(jù)，使行政問責(zé)能夠有法可依、有法必依，有效促進(jìn)了社會(huì)的穩(wěn)定與國家的發(fā)展進(jìn)步。

（三）問責(zé)機(jī)構(gòu)建設(shè)高效完善

新加坡的行政問責(zé)機(jī)構(gòu)是多種多樣的，除了政府內(nèi)部相應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)外，在國會(huì)等其他領(lǐng)域也存在著與行政問責(zé)相關(guān)的專門機(jī)構(gòu)。這樣一來，使行政問責(zé)不再僅僅是政府內(nèi)部事務(wù)，也成為了一個(gè)政治事務(wù)和社會(huì)事務(wù)。在新加坡國會(huì)的組織結(jié)構(gòu)中，存在著許多與政府行為息息相關(guān)的委員會(huì)，例如：預(yù)算委員會(huì)（Estimates Committee），其主要職能是對(duì)于預(yù)算的審查，除此之外它還要制定出合理有效的預(yù)算改善措施并提交國會(huì)；公共賬目委員會(huì)（Public Accounts Committee），它的職能在于定期對(duì)政府的公共賬目進(jìn)行審查，對(duì)得到國會(huì)認(rèn)可的公共開支預(yù)算以及連同審計(jì)報(bào)告提交給國會(huì)的其他賬目一并進(jìn)行嚴(yán)格審查，總審計(jì)長應(yīng)對(duì)委員會(huì)提供幫助，并有權(quán)傳召證人和審查有關(guān)賬目的詳細(xì)資料。同時(shí)，通過設(shè)立公眾對(duì)話機(jī)構(gòu)、舉行選民接待活動(dòng)和完備的新聞媒體輿論監(jiān)督制度，將問責(zé)制的最終受益群體——普通的社會(huì)公民拉進(jìn)了問責(zé)制的圈子，使問責(zé)變得更加符合民意，符合國情，也更加的高效公平。

（四）問責(zé)處罰嚴(yán)厲公正

在新加坡行政問責(zé)制度的建設(shè)過程中，執(zhí)法公正、處罰嚴(yán)厲是其一個(gè)主要的標(biāo)簽。處罰嚴(yán)厲并不意味著只是刑罰的嚴(yán)酷，更體現(xiàn)在其強(qiáng)大的威懾力上。以治理貪腐的案件為例，新加坡對(duì)于貪腐案件的刑罰上限是七年監(jiān)禁，與我國的無期徒刑和死刑相比而言顯得并不是那么嚴(yán)酷，但其不設(shè)刑點(diǎn)限制，哪怕是僅僅貪污了一元錢，也同樣被認(rèn)為是嚴(yán)重的罪行，毫不姑息，甚至?xí)涣⒓辞謇沓龉珓?wù)員隊(duì)伍，同時(shí)將貪腐對(duì)象的巨額公積金全部沒收，不僅在政治上使其身敗名裂，更在經(jīng)濟(jì)上讓其傾家蕩產(chǎn)，正是在這種強(qiáng)大的刑罰威懾力和高昂的貪腐成本，才使得廣大官員不敢鋌而走險(xiǎn)。 ［16］新加坡政府一方面不斷壓縮公務(wù)員違法違紀(jì)的空間，另一方面提高公職人員的薪資福利水平，使其減小出現(xiàn)違法違紀(jì)行為的動(dòng)機(jī)。 ［17］一旦其觸犯了這條底線，刑罰面前人人平等，不管違法違紀(jì)者是身居高位者還是功勛卓著，一旦違反相關(guān)法紀(jì)，必要遭到嚴(yán)懲，且地位越高，所受處罰的力度就會(huì)越重，不允許任何特權(quán)的存在，時(shí)刻維護(hù)法律的權(quán)威性與公正性，真正做到人人平等。

（五）問責(zé)執(zhí)行部門權(quán)力過大

問責(zé)執(zhí)行部門的權(quán)力過大，既是新加坡問責(zé)成功的一個(gè)重要因素，同時(shí)也是問責(zé)過程中的一大隱患。在新加坡，行政執(zhí)行部門權(quán)力過大，有著很高的集權(quán)程度，這也就導(dǎo)致了突出的人治特色。而行政問責(zé)機(jī)構(gòu)因其性質(zhì)的特殊性，又必須獨(dú)立于三權(quán)之外，這在客觀上便造成了其權(quán)力的低制約性。高效性也是其主要的特點(diǎn)。以貪污調(diào)查局為例，它獨(dú)立于立法、司法和行政三權(quán)之外，由總理領(lǐng)導(dǎo)，受轄于總理公署。為了更好地進(jìn)行調(diào)查，其擁有各種相應(yīng)的特權(quán)保障，如此一來，其更像是總理的私人組織，這便很難對(duì)其進(jìn)行合理有效的把控，很可能造成問責(zé)者本身便已失責(zé)的現(xiàn)象，更何況其再對(duì)其他部門和人員進(jìn)行問責(zé)。貪污調(diào)查局面臨著公民的信任與加強(qiáng)外部監(jiān)督等問題，急需解決。 ［10］李光耀定義這種制度設(shè)計(jì)為“精英政治”，這對(duì)掌握公共權(quán)力的人有著很高的要求，他說：“以為任何人被選為國家領(lǐng)袖，新加坡都會(huì)繼續(xù)生存的想法是愚蠢的。”卸任以后的李光耀，仍然反復(fù)強(qiáng)調(diào)，政府工作的一個(gè)重心就是“找好接班人” ［18］。我們不難看出來，新加坡的行政問責(zé)制度，往往是將問責(zé)的責(zé)任寄希望于總理一人，這也是新加坡行政問責(zé)制的一大軟肋。一旦總理人選出現(xiàn)問題，那么整個(gè)國家的行政問責(zé)制便有可能在很大程度上失去原有的效用。

五、新加坡行政問責(zé)制建設(shè)對(duì)我國的啟示

新加坡建國50年的時(shí)間里，其完善的行政問責(zé)制度建設(shè)和依法治國的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，都是值得我們學(xué)習(xí)借鑒的。但國內(nèi)很多學(xué)者同時(shí)也在談?wù)摿硪粋€(gè)問題，新加坡作為東南亞的一個(gè)城市國家，將它的人口數(shù)量、國土面積、社會(huì)層次、政府部門等級(jí)等同中國相比較就會(huì)發(fā)現(xiàn)兩者之間有著天壤之別，因此，新加坡制度只適合于“小國寡民”的國情，對(duì)我國的建設(shè)并不存在借鑒意義。然而本文認(rèn)為，以當(dāng)前我國政府改革與建設(shè)的現(xiàn)狀而言，我們并不是要照抄照搬一些制度，而是有針對(duì)性吸收其有利經(jīng)驗(yàn)，對(duì)其體制進(jìn)行適宜的有效借鑒。新加坡的建設(shè)是一個(gè)成功的模板，我們有著近乎相同的文化基礎(chǔ)，在它的發(fā)展過程中，我們必會(huì)找到適合我們自己的東西。

（一）加速建立健全財(cái)產(chǎn)公開制度

新加坡的公務(wù)員都要進(jìn)行財(cái)產(chǎn)申報(bào)，這是其進(jìn)入公務(wù)員隊(duì)伍的一個(gè)重要前提，在任職過程中如果財(cái)產(chǎn)有變動(dòng)，也要及時(shí)主動(dòng)申報(bào)并說明變動(dòng)原因，貪污調(diào)查局有權(quán)對(duì)公務(wù)員財(cái)產(chǎn)進(jìn)行隨時(shí)調(diào)查，一旦發(fā)現(xiàn)疑點(diǎn)，可立刻進(jìn)行深入調(diào)查，并在證實(shí)以后移交法院來進(jìn)行審理。對(duì)于我國公務(wù)員制度建設(shè)來看，必須繼續(xù)不斷地推進(jìn)公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，這是使公務(wù)員能夠廉潔奉公的有效外在保障。筆者認(rèn)為在建立健全公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，使得公務(wù)員財(cái)產(chǎn)和收入公開化、透明化的條件下，應(yīng)該不斷提高公務(wù)員的工資福利水平，確保公務(wù)員享有較高的物質(zhì)生活條件，這也是公務(wù)員安心工作、規(guī)避外部利益誘惑的一項(xiàng)重要物質(zhì)保障。

（二）強(qiáng)化對(duì)公務(wù)員的日常監(jiān)督

新加坡政府公務(wù)人員在正常工作時(shí)間內(nèi)的行為會(huì)受到極為嚴(yán)密的監(jiān)督。公務(wù)人員在正常辦公時(shí)間內(nèi)有客人來訪，必須要詳細(xì)記錄來訪者的身份、姓名和來訪事由；每一個(gè)公務(wù)員都會(huì)有日記本來專門記錄自己的的公私生活，而且要求每個(gè)人日記本必須隨身攜帶，不允許亂丟亂放，更不能遺失，每周一要將日記本送交主管官員進(jìn)行審查，審查后簽名再送還。新加坡政府通過這種極為嚴(yán)密的監(jiān)督方式，不斷壓縮公務(wù)員以權(quán)謀私、貪污受賄的空間。雖然這種方式在很大程度上損害了公務(wù)人員的隱私權(quán)，然而政府公務(wù)人員對(duì)內(nèi)是普通公民的公仆、對(duì)外是國家形象的代表，一旦成為政府公務(wù)員，就應(yīng)該具備強(qiáng)烈的責(zé)任意識(shí)和奉獻(xiàn)精神。這種極為嚴(yán)密的監(jiān)督理念對(duì)于我國當(dāng)前的公務(wù)員隊(duì)伍現(xiàn)狀而言是極為必要的。這樣一來既可以有效防止公務(wù)人員違法違紀(jì)行為的發(fā)生，還可以有效促進(jìn)工作效率的提高。我們沒有必要完全照搬其監(jiān)督模式，可以在此基礎(chǔ)上進(jìn)行靈活的變動(dòng)，通過一些技術(shù)手段，將公務(wù)員行為文字化、音頻化和視頻化，更直觀地來記錄其工作狀態(tài)，增強(qiáng)其工作的透明性，以使失職與瀆職行為能夠找到足夠的處罰事實(shí)依據(jù)。

（三）擴(kuò)大政務(wù)公開的范圍

新加坡政府非常重視政務(wù)的公開透明，政務(wù)公開也是民眾積極參與的前提和基礎(chǔ)，擴(kuò)大政務(wù)公開的范圍是當(dāng)前公共行政發(fā)展的一大趨勢(shì)。除了涉及國家機(jī)密、商業(yè)機(jī)密及個(gè)人隱私的內(nèi)容之外，其他一切政務(wù)信息都應(yīng)該向公民和社會(huì)公開，并且要保證信息的真實(shí)性，通過電視、報(bào)紙及網(wǎng)絡(luò)等媒體及時(shí)向公眾傳播政府決策、政府動(dòng)向、政府財(cái)政等關(guān)系民生的重大政務(wù)信息，讓公眾能夠清楚了解政府在做什么、怎么做以及做得怎么樣，從而使得公民問責(zé)真正落到實(shí)處。

（四）強(qiáng)化法律執(zhí)行的有效性

在我國，關(guān)于行政問責(zé)的法律法規(guī)及相關(guān)的紀(jì)律條例已不在少數(shù)，但就行政問責(zé)制度的推行情況來看，仍然沒有達(dá)到我們預(yù)期的水平，一個(gè)重要的原因就在于其執(zhí)行過程中的無效性。我們應(yīng)該借鑒新加坡公共服務(wù)委員會(huì)及貪污調(diào)查局的制度，成立類似于此的獨(dú)立于政府之外的專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)執(zhí)行相關(guān)法律法規(guī)及紀(jì)律條例的實(shí)施，并賦予這類機(jī)構(gòu)足夠強(qiáng)大的調(diào)查特權(quán)，保證其職內(nèi)的工作能夠順利進(jìn)行，利用這種集權(quán)形式的高效性特點(diǎn)擺脫問責(zé)制度執(zhí)行中的無效性。十八大之后，我們已經(jīng)開展實(shí)施的中央巡視制度與新加坡的這種專門機(jī)構(gòu)問責(zé)制度有相類似之處，并且已初步發(fā)揮出了其應(yīng)有的作用，這正是我們強(qiáng)化法律執(zhí)行有效性的一個(gè)重要表現(xiàn)。在行政問責(zé)的實(shí)踐中，我們需要不斷地進(jìn)行這種嘗試，在不斷的摸索中取得進(jìn)步。

（四）增強(qiáng)問責(zé)處罰力度

嚴(yán)酷的刑罰不是預(yù)防犯罪的根本手段，然而其強(qiáng)大的威懾力卻是預(yù)防犯罪的一個(gè)重要基礎(chǔ)。但縱觀我國行政問責(zé)處罰的實(shí)際情況，往往是“調(diào)查的雷聲大，處罰的雨點(diǎn)小”，眾多被問責(zé)官員在蟄伏幾年之后，重新在異地任職的現(xiàn)象已不是少數(shù)。這種“問而不責(zé)”現(xiàn)象的存在往往為官員再次違法違紀(jì)提供了可能。因此，我們要加大懲罰的力度，在刑罰上，不能僅是簡(jiǎn)單的重刑化，不能僅將刑罰標(biāo)準(zhǔn)定義在較大的問責(zé)案件中，要根據(jù)實(shí)際情況適當(dāng)?shù)財(cái)U(kuò)大刑罰的覆蓋范圍，讓每一位公務(wù)人員都能感受到時(shí)刻存在于身邊的威懾。在經(jīng)濟(jì)上，除去重金處罰之外，還可以對(duì)其各種獎(jiǎng)金、福利甚至是養(yǎng)老金予以一定程度的取消或沒收，進(jìn)行極具震懾力的物質(zhì)處罰；還可以進(jìn)行一定的名譽(yù)處罰，對(duì)問責(zé)對(duì)象的違法違紀(jì)過程進(jìn)行相關(guān)報(bào)道，使其深感社會(huì)輿論的壓力，增加其違法違紀(jì)成本，讓每一位政府公務(wù)人員不敢以身試法。