地下水管理：日本東京和美國(guó)加州奧蘭治地區(qū)的比較

巖雪松

過(guò)度開采地下水逐漸成為一個(gè)全球關(guān)注的問(wèn)題。一般來(lái)說(shuō)，人們對(duì)自然資源的管理（例如對(duì)地下水的管理），其方法可以分為三類：即直接管理、用市場(chǎng)手段管理（例如稅收和交易許可），以及以社區(qū)為基礎(chǔ)的管理。當(dāng)然，每種方法單獨(dú)使用并不能解決所有地下水問(wèn)題。這些方法通常和其他方法結(jié)合在一起使用，例如人工補(bǔ)充地下水、建設(shè)供水工程等。

本文對(duì)日本東京和美國(guó)加州的奧蘭治行政區(qū)的地下水管理情況進(jìn)行了比較，前者是從政府層面解決很多社會(huì)問(wèn)題，包括其供水問(wèn)題，后者是一個(gè)臨時(shí)性的政府措施，其任務(wù)僅限于當(dāng)?shù)氐牡叵滤芾怼１容^的時(shí)間是20世紀(jì)50年代到現(xiàn)在。

日本東京和美國(guó)奧蘭治地區(qū)都面臨著地下水過(guò)度開采的困局，但是兩者所采取的應(yīng)對(duì)措施卻各不相同。東京的主要策略是建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施改善地表水供應(yīng)，并完善技術(shù)監(jiān)管，而在美國(guó)的奧蘭治行政區(qū)，應(yīng)對(duì)措施是收取泵稅和使用人工回灌技術(shù)補(bǔ)充地下水。兩種政策所得的結(jié)果形成了鮮明的對(duì)比：在東京，供水水源幾乎全部由地下水轉(zhuǎn)變?yōu)榈乇硭?，而在奧蘭治地區(qū)，地下水仍然是供水的重要的水源。

日本東京和美國(guó)奧蘭治地區(qū)地下水管理的差異，主要受3個(gè)因素的影響：地下水開采補(bǔ)貼政策、抽取地下水的相關(guān)法律和當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)政府的執(zhí)政能力。在日本東京，1956年就通過(guò)了《行業(yè)水法》，該法律嚴(yán)格規(guī)定了開采地下水水井的大小和數(shù)量，使得挖井的行為非常昂貴。同時(shí)，該法律允許政府為工業(yè)水廠提供建設(shè)資金，以降低地表水的價(jià)格。日本《行業(yè)水法》的實(shí)施，促進(jìn)了東京用水從地下水向地表水的轉(zhuǎn)換。

另一方面，在美國(guó)的奧蘭治地區(qū)，并沒(méi)有來(lái)自地區(qū)、州和聯(lián)邦的水補(bǔ)貼。因此，奧蘭治地區(qū)別無(wú)選擇，只能靠自身財(cái)政能力管理好地下水，該地區(qū)在1954年制定了泵稅，因?yàn)槿绻揽孔陨淼呢?cái)政能力修建取水工程，將是困難的，另外，如果沒(méi)有政府補(bǔ)貼也很難把水價(jià)降下來(lái)。奧蘭治地區(qū)的地下水補(bǔ)給主要依賴于當(dāng)?shù)氐氖グ材群?，這就避免了建設(shè)水的存儲(chǔ)和輸送基礎(chǔ)設(shè)施。

在日本引入泵稅是困難的，主要是由于地下水在該國(guó)的法律定義造成的。地下水在日本被認(rèn)為是土地所有權(quán)的一部分，因此對(duì)地下水進(jìn)行公共管理的政府職能非常薄弱。該定義最初是由日本最高法院于1896年確定，后來(lái)由日本民法細(xì)化。日本法律承認(rèn)土地所有者對(duì)地下水的自由處置和使用的權(quán)利。其結(jié)果是，對(duì)地下水的調(diào)控往往被視為是對(duì)土地所有權(quán)的侵犯。

奧蘭治地區(qū)地下水利用的一個(gè)基本原則，就是所謂的合理使用原則。雖然禁止向其他地區(qū)轉(zhuǎn)讓地下水，但卻承認(rèn)了土地?fù)碛姓邚V泛的酌情權(quán)。在這個(gè)意義上，規(guī)則與日本類似。然而，奧蘭治地區(qū)卻出臺(tái)了泵稅制度。這一點(diǎn)與東京不同。

東京和奧蘭治地區(qū)管理地下水的策略各有優(yōu)缺點(diǎn)。東京的措施有效地控制了地面沉降，但也有不利的方面，例如長(zhǎng)期不使用地下水導(dǎo)致地下水水位上升得太高，同時(shí)修建工業(yè)化的取水工程，使國(guó)家處于長(zhǎng)期的負(fù)債狀態(tài)。奧蘭治地區(qū)的地下水管理，促進(jìn)了當(dāng)?shù)赜盟畞?lái)源的多樣化，并在一定程度上實(shí)施了污染者付費(fèi)的原則。奧蘭治地區(qū)也最大限度地利用了當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)服務(wù)系統(tǒng)。然而，奧蘭治的泵稅不會(huì)減少地下水的需求，因?yàn)楸枚惖亩惵试O(shè)置太低了。

分析日本東京和美國(guó)奧蘭治的地下水管理，我們可以得出以下經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。首先，無(wú)論是技術(shù)法規(guī)，還是征收泵稅，都不能單獨(dú)提供地下水的完美解決方案。其次，雖然地下水管理可能有許多政策選擇，但卻受制于法律和社會(huì)因素。最后，完全將地下水轉(zhuǎn)變?yōu)榈乇硭赡軙?huì)導(dǎo)致地下水水位上升過(guò)高的問(wèn)題。