農(nóng)村居民點(diǎn)用地整治潛力分析方法和應(yīng)用實(shí)踐
——以上海市閔行區(qū)為例

朱 蕾

（1. 上海市地質(zhì)調(diào)查研究院，上海 200072；2. 上海市國(guó)土資源調(diào)查研究院，上海 200072）

農(nóng)村居民點(diǎn)用地整治潛力分析方法和應(yīng)用實(shí)踐
——以上海市閔行區(qū)為例

朱 蕾1,2

（1. 上海市地質(zhì)調(diào)查研究院，上海 200072；2. 上海市國(guó)土資源調(diào)查研究院，上海 200072）

農(nóng)村居民點(diǎn)用地整治是提高農(nóng)村土地集約化程度和用地效率，促進(jìn)農(nóng)村土地有序、合理科學(xué)利用，改善農(nóng)村生活環(huán)境，建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的重要手段，而土地整治潛力分析測(cè)算是編制土地整治規(guī)劃和開展土地整治項(xiàng)目的重要前期研究，本文總結(jié)了農(nóng)村居民點(diǎn)用地整治潛力分析方法并應(yīng)用于實(shí)踐，同時(shí)提出了農(nóng)村居民點(diǎn)用地整治的政策措施。

土地整治；農(nóng)村居民點(diǎn)；潛力分析；應(yīng)用實(shí)踐

“潛力”是指在一定時(shí)期、一定生產(chǎn)力水平和某種既定用途下某一指標(biāo)可能提高或節(jié)約的能力，土地整治潛力是指通過土地整治的各種工程技術(shù)手段能夠減少建設(shè)用地或補(bǔ)充耕地的能力[1]，是編制土地整治規(guī)劃和開展土地整治項(xiàng)目的重要前期研究，根據(jù)土地整治類型分類，土地整治潛力一般包括農(nóng)用地整治潛力、農(nóng)村居民點(diǎn)用地整治潛力、工業(yè)用地整治潛力、其他農(nóng)村建設(shè)用地整治潛力、未利用地整治潛力以及城市土地整治潛力、生態(tài)整治潛力。

上海作為超大型城市，建設(shè)用地已占陸域面積的44%，遠(yuǎn)高于國(guó)際大都市和北京、天津、廣州等國(guó)內(nèi)大城市的水平，建設(shè)用地內(nèi)部結(jié)構(gòu)在中心城、近郊區(qū)和遠(yuǎn)郊區(qū)差異明顯，用地績(jī)效也依次遞減，尤其是近郊和遠(yuǎn)郊區(qū)，還分布有一定數(shù)量不符合規(guī)劃、用地低效的農(nóng)村建設(shè)用地，其中近郊區(qū)的農(nóng)村居民點(diǎn)用地整治尤其值得關(guān)注。以近郊的閔行區(qū)為例，其建設(shè)用地總面積為28001hm2，農(nóng)村居民點(diǎn)用地面積為2770hm2，人均農(nóng)村居民點(diǎn)用地面積達(dá)400多m2，農(nóng)村居民點(diǎn)用地整治潛力很大。

1 農(nóng)村居民點(diǎn)用地整治潛力測(cè)算方法

根據(jù)一些專家學(xué)者的研究[1～5]，目前關(guān)于農(nóng)村居民點(diǎn)整理潛力面積的測(cè)算方法有若干種，比較常用的方法簡(jiǎn)述如下：

1.1 理論潛力測(cè)算方法

（1）人均建設(shè)用地指標(biāo)法

依據(jù)國(guó)家規(guī)定的人均建設(shè)用地指標(biāo)，在預(yù)期規(guī)劃期末的人口數(shù)量基礎(chǔ)上，計(jì)算得到理論上農(nóng)村居民點(diǎn)的用地面積，并將其與現(xiàn)狀居民點(diǎn)用地的面積計(jì)算差值得到整理可獲得的潛力面積。計(jì)算公式如下：

式中：ΔS為農(nóng)村居民點(diǎn)土地整理潛力；S為農(nóng)村居民點(diǎn)的現(xiàn)狀用地面積；Bt為規(guī)劃目標(biāo)年的人均建設(shè)用地指標(biāo)；P0為現(xiàn)狀農(nóng)村居民點(diǎn)的人口數(shù)量；Pt為規(guī)劃期末的農(nóng)村居民點(diǎn)人口數(shù)量；r為人口自然增長(zhǎng)率；T為規(guī)劃年期；ΔP為規(guī)劃期內(nèi)人的機(jī)械變動(dòng)量。

（2）戶均建設(shè)用地指標(biāo)法

戶均建設(shè)用地指標(biāo)法和人均建設(shè)用地指標(biāo)法都與政策制度的規(guī)定直接相關(guān)。然而，兩者又有著一定的差異，何英彬等曾提出兩套指標(biāo)是在不同的條件下制定的，戶均標(biāo)準(zhǔn)用地面積并不是人均標(biāo)準(zhǔn)用地面積與農(nóng)戶人口數(shù)的乘積[2]。在農(nóng)戶數(shù)量的取值方面，多數(shù)選擇的是規(guī)劃期末農(nóng)戶數(shù)為標(biāo)準(zhǔn)，雖然預(yù)期農(nóng)戶數(shù)量的工作比較困難，但測(cè)算結(jié)果更加現(xiàn)實(shí)可行。

計(jì)算公式如下：

式中：ΔS為農(nóng)村居民點(diǎn)整理的潛力；S為農(nóng)村居民點(diǎn)的現(xiàn)狀用地面積；Mt為目標(biāo)農(nóng)戶的數(shù)量；At為規(guī)劃期末的戶均建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)。

（3）農(nóng)村居民點(diǎn)內(nèi)部土地閑置率法

這種測(cè)算方法考慮到了農(nóng)村居民點(diǎn)內(nèi)部的閑置土地的整理潛力，這部分整理潛力幾乎可以全部轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的潛力。但這種方法需要一定量的外業(yè)調(diào)研，比較適合范圍較小的整治區(qū)域，對(duì)大范圍區(qū)域，則需要各評(píng)價(jià)單位農(nóng)村居民點(diǎn)閑置情況基本相似，可以將外業(yè)調(diào)查的樣點(diǎn)區(qū)域閑置率進(jìn)行推廣，才可以采用此方法，否則該方法并不適用較大區(qū)域農(nóng)村居民點(diǎn)用地整治潛力測(cè)算。

計(jì)算公式如下：

式中：ΔS為農(nóng)村居民點(diǎn)整理潛力；S為農(nóng)村居民點(diǎn)現(xiàn)狀用地；α為居民點(diǎn)內(nèi)部土地閑置率。

（4）以人均城市用地標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算整理潛力法

目前，部分居民點(diǎn)整理項(xiàng)目區(qū)，特別是臨近城市郊區(qū)的農(nóng)村居民點(diǎn)在整治拆遷后采用的集中居住住房條件是小區(qū)式的多層公寓樓，以公寓樓代替原有的住房，這樣的整理方式可獲得的整理潛力更大。

式中：ΔS為農(nóng)村居民點(diǎn)整理潛力；S為農(nóng)村居民點(diǎn)現(xiàn)狀用地；C為城市人均用地標(biāo)準(zhǔn)；Qt為規(guī)劃期末村內(nèi)的常住人口數(shù)量。

（5）建筑容積率法

這種方法適用于有村莊規(guī)劃或城鄉(xiāng)總規(guī)覆蓋的地區(qū)，主要考慮規(guī)劃后容積率提高可節(jié)約出的農(nóng)村居民點(diǎn)用地面積，從而測(cè)算整治潛力。這種方法忽略了閑置地及空宅的土地整治潛力，另外規(guī)劃容積率的確定是關(guān)鍵。

式中：S現(xiàn)狀為現(xiàn)狀農(nóng)村居民點(diǎn)用地面積；Am為通過抽樣調(diào)查法得出現(xiàn)狀建筑容積率；An為規(guī)劃容積率。

1.2 現(xiàn)實(shí)潛力測(cè)算方法

（1）多因素分析法

多因素分析法是較常用的現(xiàn)實(shí)潛力分析方法，這種方法是在理論潛力分析基礎(chǔ)上，結(jié)合自然限制性、經(jīng)濟(jì)限制性和社會(huì)限制性等因素進(jìn)行修正得到的現(xiàn)實(shí)潛力，也即目前自然經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件下可以實(shí)現(xiàn)的潛力[5]。

公式如下：

（五）重視補(bǔ)水 水是動(dòng)物血液和體液的重要組成成分，是消化、吸收、運(yùn)送養(yǎng)分、排出廢物的溶劑，對(duì)調(diào)節(jié)體溫和調(diào)節(jié)體液電解質(zhì)平衡起著重要作用。由于新生仔豬體溫高、呼吸快、生長(zhǎng)發(fā)育快、代謝旺盛，母豬乳汁濃（乳脂率8%左右），故仔豬需水量大，如得不到水的補(bǔ)充會(huì)造成食欲下降，失水，消化作用減緩，常因口渴而飲污水或尿液，損害健康，引起下痢，為保證仔豬飲水，最好采用自動(dòng)飲水。

式中：P(R)為自然經(jīng)濟(jì)社會(huì)潛力；P(T)為理論潛力；f(N)為自然限制性修正系數(shù)；f(E)為經(jīng)濟(jì)限制性修正系數(shù)；f(S)為社會(huì)限制性系數(shù)。

自然限制性修正系數(shù)：選取土壤質(zhì)地、土壤有機(jī)質(zhì)級(jí)別（農(nóng)用地分等規(guī)程）、地下水資源開采潛力、土壤污染程度、地下水指數(shù)，適宜性評(píng)價(jià)，得出自然限制性修正系數(shù)=農(nóng)村居民點(diǎn)自然適宜評(píng)價(jià)中的宜耕地面積/農(nóng)村居民點(diǎn)用地面積。經(jīng)濟(jì)限制性修正系數(shù)：選取投資能力（人均GDP、一般預(yù)算內(nèi)縣級(jí)財(cái)政收入、農(nóng)民人均純收入）、收益（小麥、玉米、稻谷）、經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度（人均GDP增速、預(yù)算內(nèi)縣級(jí)財(cái)政收入增速、農(nóng)民人均純收入增速），綜合因素法。社會(huì)限制性修正系數(shù)：農(nóng)業(yè)人口中從事二三產(chǎn)業(yè)的人口比例、人口素質(zhì)、年齡構(gòu)成、農(nóng)民的社會(huì)保障程度等。

（2）區(qū)位地形和集聚分析法

這種方法主要是考慮距離鎮(zhèn)區(qū)、交通要道較遠(yuǎn)、生活生產(chǎn)條件較差、地形條件較差、集聚度較低的農(nóng)村居民點(diǎn)用地整治的必要性較高，通過距離分析、地形分析、集聚分析等GIS分析方法測(cè)算得到農(nóng)村居民點(diǎn)用地整治的現(xiàn)實(shí)潛力。這些GIS分析中的參數(shù)如距離、坡度、集聚距離和面積的確定需要根據(jù)評(píng)價(jià)分析區(qū)域?qū)嶋H情況確定。

2 農(nóng)村居民點(diǎn)用地整治潛力測(cè)算實(shí)例研究

2.1 理論潛力測(cè)算

通過對(duì)以上潛力分析測(cè)算方法的比較，考慮到可以搜集到的資料，閔行區(qū)居民點(diǎn)用地整治補(bǔ)充耕地?cái)?shù)量潛力采取戶均建設(shè)用地指標(biāo)法。根據(jù)第六次人口普查中的農(nóng)業(yè)戶數(shù)和第二次全國(guó)土地調(diào)查合法變更數(shù)據(jù)（2013年）中農(nóng)村居民點(diǎn)面積計(jì)算全區(qū)各鎮(zhèn)鄉(xiāng)戶均農(nóng)村居民點(diǎn)面積，同時(shí)根據(jù)上海市農(nóng)村村民住房建設(shè)有關(guān)規(guī)定[6]，確定戶均標(biāo)準(zhǔn)為180m2/戶，以此計(jì)算需要退出的農(nóng)村居民點(diǎn)面積即為全區(qū)農(nóng)村居民點(diǎn)整治理論潛力。但考慮到規(guī)劃建設(shè)區(qū)內(nèi)農(nóng)村居民點(diǎn)退出后將用于開發(fā)建設(shè)，因此應(yīng)按照規(guī)劃集中建設(shè)區(qū)外農(nóng)村居民點(diǎn)面積占總的農(nóng)村居民點(diǎn)面積比例對(duì)農(nóng)村居民點(diǎn)新增耕地潛力作修正，最終得到閔行區(qū)規(guī)劃建設(shè)區(qū)外農(nóng)村居民點(diǎn)整治補(bǔ)充耕地理論潛力為447hm2。

2.2 現(xiàn)實(shí)潛力測(cè)算

現(xiàn)實(shí)潛力測(cè)算主要是考慮地理因素以及整治的必要性，考慮到資料搜集的情況，本次現(xiàn)實(shí)潛力分析綜合了多因素分析法和區(qū)位集聚分析法。上海市地形平坦，不存在地形上的限制條件，而閔行區(qū)交通優(yōu)勢(shì)明顯，交通和區(qū)位對(duì)居民點(diǎn)的限制影響因素也不明顯，因此現(xiàn)實(shí)潛力分析重點(diǎn)考慮農(nóng)村居民點(diǎn)用地集聚程度。利用GIS軟件對(duì)農(nóng)村居民點(diǎn)的集聚程度進(jìn)行了分析，以30m為集聚距離生成集聚區(qū)域，面積大于5hm2的集聚區(qū)域外零星分布的農(nóng)村居民點(diǎn)用地為待拆除復(fù)墾區(qū)域，再結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)實(shí)際情況以及對(duì)農(nóng)村居民點(diǎn)拆除復(fù)墾和集中歸并意愿情況進(jìn)行修正，得到農(nóng)村居民點(diǎn)用地整治新增耕地面積為163hm2。因此，閔行區(qū)集建區(qū)外農(nóng)村居民點(diǎn)整治補(bǔ)充耕地的現(xiàn)實(shí)潛力為163hm2（圖1）。

圖1 閔行區(qū)各鎮(zhèn)農(nóng)村居民點(diǎn)用地整治補(bǔ)充耕地潛力Fig.1 Rural residential land consolidation potential column of each town in Minhang district of Shanghai

2.3 農(nóng)村居民點(diǎn)用地整治潛力分級(jí)

閔行區(qū)農(nóng)村居民點(diǎn)整治補(bǔ)充耕地理論潛力為447hm2，農(nóng)村居民點(diǎn)整治補(bǔ)充耕地現(xiàn)實(shí)潛力為163hm2，是考慮經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展影響后的結(jié)果。因本次土地整治潛力測(cè)算的評(píng)價(jià)單元為村，因此按照計(jì)算出的各鎮(zhèn)鄉(xiāng)農(nóng)村居民點(diǎn)整治潛力結(jié)合各村現(xiàn)狀農(nóng)村居民點(diǎn)占全鎮(zhèn)的面積比例得到各村農(nóng)村居民點(diǎn)整治潛力。

以行政村為分級(jí)單元，在全區(qū)范圍內(nèi)進(jìn)行潛力分級(jí)，潛力級(jí)別為四個(gè)級(jí)別，新增耕地≤1hm2的村潛力級(jí)別為四級(jí)，新增耕地＞1hm2、≤3hm2的村潛力級(jí)別為三級(jí)，新增耕地＞3hm2、≤4hm2的村莊潛力級(jí)別為二級(jí)，新增耕地＞4hm2的村潛力級(jí)別為一級(jí)（圖2）。

圖2 閔行區(qū)土地利用現(xiàn)狀(a)及農(nóng)村居民點(diǎn)用地整治分村潛力(b)Fig.2 Land use current situation (a) and village rural residential land consolidation potential (b) in Minhang district of Shanghai

3 農(nóng)村居民點(diǎn)整治對(duì)策建議

上海市農(nóng)村居民點(diǎn)用地整治是提高農(nóng)民居住條件、改善農(nóng)村生活環(huán)境、減少建設(shè)用地比例、優(yōu)化用地布局、改善郊區(qū)生態(tài)環(huán)境的重要途徑[7～9]，但農(nóng)村居民點(diǎn)用地整治必須尊重農(nóng)民意愿，符合區(qū)域發(fā)展和規(guī)劃，注意保護(hù)農(nóng)村的歷史文化和風(fēng)貌景觀。在上海因?yàn)椴疬w補(bǔ)償費(fèi)用較高，農(nóng)村居民點(diǎn)用地整治難度較大，因此從資金、規(guī)劃、政策方面作如下建議。

（1）加強(qiáng)宣傳，提高認(rèn)識(shí)。通過多種形式、各種活動(dòng)宣傳土地管理的法律、法規(guī)和政策，使廣大干部群眾認(rèn)識(shí)到農(nóng)村居民點(diǎn)用地整治不僅能夠節(jié)約土地、增加耕地、提高土地利用效益，而且能夠改善農(nóng)民居住條件和居住環(huán)境，加快小城鎮(zhèn)建設(shè)的步伐，全面推進(jìn)農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)。

（2）加強(qiáng)規(guī)劃引導(dǎo)，規(guī)范有序推進(jìn)。結(jié)合自然條件、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和歷史風(fēng)貌等情況，在土地利用總體規(guī)劃中充分考慮村鎮(zhèn)發(fā)展需求，預(yù)留村鎮(zhèn)建設(shè)用地區(qū)，在銜接城鄉(xiāng)總體規(guī)劃體系和村莊規(guī)劃的前提下，按照建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的要求，因地制宜制定農(nóng)村居民點(diǎn)用地整治規(guī)劃，合理測(cè)算潛力，科學(xué)進(jìn)行規(guī)劃，認(rèn)真分析成本和投資。

（3）多種模式推進(jìn)整治。以中心村、生態(tài)村整治為重點(diǎn)，以點(diǎn)帶面，穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村居民點(diǎn)整治，從農(nóng)村實(shí)際出發(fā)，采取多種模式進(jìn)行整治[10]，主要的整治模式有規(guī)劃調(diào)整型、集中合并型、保留改善型、拆遷撤并型。

（4）積極探索政策創(chuàng)新。積極引導(dǎo)農(nóng)村居民點(diǎn)用地整治，加大政策扶持和資金補(bǔ)貼力度。完善整治指標(biāo)統(tǒng)籌和有償調(diào)劑制度，加大對(duì)農(nóng)村居民點(diǎn)用地整治和耕地保護(hù)完成情況好的鎮(zhèn)、村的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，激發(fā)農(nóng)村居民點(diǎn)用地整治和耕地保護(hù)的主動(dòng)性和熱情。積極推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤并和農(nóng)用地整治緊密結(jié)合，高效集約利用土地資源。

（5）多渠道籌集整治資金。建立整治專項(xiàng)基金，基金專項(xiàng)存儲(chǔ)?？顚Ｓ糜谕恋卣?，對(duì)于農(nóng)村居民點(diǎn)用地等建設(shè)用地整治，可適當(dāng)增加獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)貼；鼓勵(lì)自力更生和市場(chǎng)化運(yùn)作，開辟區(qū)、鎮(zhèn)政府、集體、農(nóng)民和經(jīng)濟(jì)實(shí)體共同投資的多元化融資渠道，整理復(fù)墾形成的耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)由復(fù)墾主體優(yōu)先使用。

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Potential method for analysis of rural and residential land use consolidation: A case study in the Minhang District, Shanghai

ZHU Lei1,2
(1. Shanghai Institute of Geological Survey, Shanghai 200072, China; 2. Shanghai Institute of Land Resources Survey, Shanghai 200072, China)

Rural and residential land use consolidation can improve land use efficiency and the rural ecological environment. The approach is important for promoting an orderly, systematic, rational, and efficient transition from rural to urban land use. The analysis of the potential for land use consolidation is an important step in consolidation planning and management. This paper summarizes potential methods of analysis of rural and residential land consolidation (the Land Consolidation Project) and applies the method in a case study in the Minhang District, Shanghai. The study also proposes implementation policies and measures.

land consolidation; rural residential; potential analysis; application practice

F301.2

A

2095-1329(2015)03-0049-04

10.3969/j.issn.2095-1329.2015.03.011

2015-03-23

2015-05-30

朱蕾(1979-),女,博士,高級(jí)工程師,主要從事土地規(guī)劃研究.

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