分類進(jìn)行開(kāi)發(fā)區(qū)土地集約利用評(píng)價(jià)探索研究

劉海梅

（上海城市房地產(chǎn)估價(jià)有限公司，上海 200003）

分類進(jìn)行開(kāi)發(fā)區(qū)土地集約利用評(píng)價(jià)探索研究

劉海梅

（上海城市房地產(chǎn)估價(jià)有限公司，上海 200003）

基于現(xiàn)有開(kāi)發(fā)區(qū)土地集約利用評(píng)價(jià)體系，通過(guò)對(duì)不同發(fā)展階段開(kāi)發(fā)區(qū)土地利用特點(diǎn)及管理重點(diǎn)的分析，建議在現(xiàn)有分類基礎(chǔ)上，對(duì)工業(yè)主導(dǎo)型開(kāi)發(fā)區(qū)按照發(fā)展階段分類進(jìn)行土地集約利用評(píng)價(jià)，并給出了相應(yīng)的分類評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和權(quán)重區(qū)間調(diào)整建議，以期更好地實(shí)現(xiàn)開(kāi)發(fā)區(qū)土地集約利用目的。

開(kāi)發(fā)區(qū)；土地集約利用；評(píng)價(jià)體系；權(quán)重區(qū)間

1 現(xiàn)有開(kāi)發(fā)區(qū)土地集約利用評(píng)價(jià)體系

2008年，我國(guó)開(kāi)展了首輪開(kāi)發(fā)區(qū)土地集約利用評(píng)價(jià)工作，此后每?jī)赡陮?duì)評(píng)價(jià)成果進(jìn)行一次更新，2014年開(kāi)展了第四輪開(kāi)發(fā)區(qū)土地集約利用評(píng)價(jià)工作，目前已形成比較完善的開(kāi)發(fā)區(qū)工作方法和評(píng)價(jià)體系，詳見(jiàn)《開(kāi)發(fā)區(qū)土地集約利用評(píng)價(jià)規(guī)程（2014年度試行）》（以下簡(jiǎn)稱“規(guī)程”）。

“規(guī)程”根據(jù)開(kāi)發(fā)區(qū)工礦倉(cāng)儲(chǔ)用地和住宅用地占已建成城鎮(zhèn)建設(shè)用地的比例狀況，將開(kāi)發(fā)區(qū)劃分為“產(chǎn)城融合型”和“工業(yè)主導(dǎo)型”兩種評(píng)價(jià)類型，不同類型的開(kāi)發(fā)區(qū)采用的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和權(quán)重區(qū)間進(jìn)行區(qū)別設(shè)置，同時(shí)對(duì)上一輪評(píng)價(jià)指標(biāo)體系進(jìn)行了調(diào)整和簡(jiǎn)化[1]。

調(diào)整后的“產(chǎn)城融合型”及“工業(yè)主導(dǎo)型”開(kāi)發(fā)區(qū)土地集約利用評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系和權(quán)重區(qū)間如表1。

表1 產(chǎn)城融合型與工業(yè)主導(dǎo)型開(kāi)發(fā)區(qū)土地集約利用評(píng)價(jià)指標(biāo)及權(quán)重區(qū)間Table 1 Evaluation indicators and weight ranges for industry-city integrated development zones and industry-oriented development zones

2 現(xiàn)有開(kāi)發(fā)區(qū)土地集約利用評(píng)價(jià)體系的不足

從兩種不同類型開(kāi)發(fā)區(qū)的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和權(quán)重區(qū)間設(shè)置可以看出，根據(jù)用地結(jié)構(gòu)對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)進(jìn)行分類，能夠體現(xiàn)不同類型開(kāi)發(fā)區(qū)的特點(diǎn)，更有針對(duì)性地進(jìn)行土地集約利用評(píng)價(jià)，也增強(qiáng)了同類開(kāi)發(fā)區(qū)評(píng)價(jià)結(jié)果的可比性和借鑒性，是開(kāi)發(fā)區(qū)土地集約利用評(píng)價(jià)體系的一次重要改進(jìn)和完善。但結(jié)合開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展的實(shí)際情況，作者認(rèn)為目前的評(píng)價(jià)體系仍然存在以下兩方面的不足。

2.1 指標(biāo)設(shè)計(jì)未能體現(xiàn)用地結(jié)構(gòu)與開(kāi)發(fā)區(qū)規(guī)劃和定位的一致性要求

要實(shí)現(xiàn)一個(gè)區(qū)域或城市土地利用價(jià)值最大化，必須從該區(qū)域或城市的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境等各方面統(tǒng)籌規(guī)劃[2]，開(kāi)發(fā)區(qū)作為該區(qū)域的重要部分，符合區(qū)域整體規(guī)劃和土地利用規(guī)劃是土地集約利用的重要方面[3]。因此，開(kāi)發(fā)區(qū)土地集約利用評(píng)價(jià)指標(biāo)體系應(yīng)該對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)土地開(kāi)利用是否符合規(guī)劃進(jìn)行衡量[4,5]，而目前評(píng)價(jià)指標(biāo)體系設(shè)計(jì)未能體現(xiàn)用地結(jié)構(gòu)與開(kāi)發(fā)區(qū)規(guī)劃和定位的一致性要求。

2.2 指標(biāo)和權(quán)重設(shè)計(jì)未能與不同發(fā)展階段開(kāi)發(fā)區(qū)管理重點(diǎn)相結(jié)合

一般來(lái)說(shuō)，開(kāi)發(fā)區(qū)的生命周期大體可分為四個(gè)階段，初始階段、擴(kuò)張階段、成熟階段和調(diào)整階段[6,7]。處于不同發(fā)展階段的開(kāi)發(fā)區(qū)，其土地集約利用的內(nèi)涵和土地利用管理重點(diǎn)也有所不同[8]。例如，對(duì)處于初始階段和處于成熟階段的開(kāi)發(fā)區(qū)而言，其土地利用狀況和用地產(chǎn)出效益區(qū)別是很明顯的，管理單位關(guān)注的側(cè)重點(diǎn)也有所不同，因此采用相同的指標(biāo)體系和權(quán)重設(shè)計(jì)顯然是不合理的，但現(xiàn)行評(píng)價(jià)指標(biāo)體系并未對(duì)其加以區(qū)別。

3 不同發(fā)展階段開(kāi)發(fā)區(qū)的特征及土地管理重點(diǎn)

鑒于以上兩方面的原因，作者建議在現(xiàn)有分類基礎(chǔ)上，結(jié)合各發(fā)展階段開(kāi)發(fā)區(qū)的發(fā)展特征和土地管理重點(diǎn)，對(duì)工業(yè)主導(dǎo)型開(kāi)發(fā)區(qū)按照發(fā)展階段分類進(jìn)行土地集約利用評(píng)價(jià)。

3.1 不同發(fā)展階段開(kāi)發(fā)區(qū)的特征

（1）初始階段

初始階段也即開(kāi)發(fā)區(qū)的設(shè)立階段，是政府根據(jù)區(qū)域或城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，劃定一定的區(qū)域，制定相關(guān)政策，進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，再進(jìn)行招商引資。其土地利用特點(diǎn)是區(qū)內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)先行。

（2）擴(kuò)張階段

開(kāi)發(fā)區(qū)利用初始階段積累的資源及政策優(yōu)勢(shì)，進(jìn)一步吸引外部資源，產(chǎn)業(yè)用地的開(kāi)發(fā)和建設(shè)逐步加快，開(kāi)發(fā)區(qū)的功能也由單一的工業(yè)功能，逐步得到完善，開(kāi)發(fā)區(qū)逐步成型，為向成熟期發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

（3）成熟階段

經(jīng)過(guò)擴(kuò)張階段的快速發(fā)展，開(kāi)發(fā)區(qū)逐步發(fā)展成熟，區(qū)內(nèi)土地已基本建設(shè)完成，區(qū)內(nèi)企業(yè)效益也處于一個(gè)相對(duì)穩(wěn)定的發(fā)展水平。成熟階段，開(kāi)發(fā)區(qū)更加注重土地的產(chǎn)出效益和擴(kuò)區(qū)需求。從各地情況來(lái)看，開(kāi)發(fā)區(qū)從設(shè)立到發(fā)展成熟大致需要15～20年時(shí)間。

（4）調(diào)整階段

由于區(qū)域和城市的發(fā)展一直處在一個(gè)不斷發(fā)展變化的社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，因此開(kāi)發(fā)區(qū)的發(fā)展規(guī)劃定位也會(huì)隨著環(huán)境的變化不斷進(jìn)行調(diào)整，此時(shí)，開(kāi)發(fā)區(qū)將會(huì)通過(guò)從重規(guī)模擴(kuò)張向重挖潛、重效率轉(zhuǎn)變，并開(kāi)始注意開(kāi)發(fā)區(qū)的生態(tài)環(huán)境及可持續(xù)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)內(nèi)涵式增長(zhǎng)。調(diào)整階段，不符合區(qū)域整體規(guī)劃定位、產(chǎn)出效益不好的開(kāi)發(fā)區(qū)將進(jìn)行整體轉(zhuǎn)型重建；與區(qū)域整體規(guī)劃定位相契合，土地產(chǎn)出效益比較穩(wěn)定的開(kāi)發(fā)區(qū)，此時(shí)更加注重對(duì)區(qū)內(nèi)存量土地的挖潛。

3.2 不同發(fā)展階段開(kāi)發(fā)區(qū)土地管理重點(diǎn)

對(duì)于處于初始和擴(kuò)張階段的開(kāi)發(fā)區(qū)（包括成熟開(kāi)發(fā)區(qū)的新擴(kuò)區(qū)部分以及啟動(dòng)整體轉(zhuǎn)型重建的開(kāi)發(fā)區(qū)）（以下簡(jiǎn)稱“第一類開(kāi)發(fā)區(qū)”），管理單位監(jiān)管的重點(diǎn)在于開(kāi)發(fā)區(qū)是否嚴(yán)格按照土地利用總體規(guī)劃和控制性詳細(xì)規(guī)劃進(jìn)行土地開(kāi)發(fā)和供應(yīng)，區(qū)內(nèi)批而未征、征而未供、供而未用的土地的動(dòng)態(tài)變化情況，建設(shè)單位是否嚴(yán)格按照土地出讓合同中批準(zhǔn)的容積率、建筑密度、單位土地固定資產(chǎn)投資額等指標(biāo)進(jìn)行開(kāi)發(fā)建設(shè)等方面。對(duì)于與區(qū)域整體規(guī)劃定位相契合，發(fā)展比較成熟，土地產(chǎn)出效益比較穩(wěn)定的開(kāi)發(fā)區(qū)（以下簡(jiǎn)稱“第二類開(kāi)發(fā)區(qū)”），管理單位監(jiān)管的重點(diǎn)在于已建成各類土地的產(chǎn)出效益以及區(qū)內(nèi)閑置和低效存量土地的挖潛情況。

4 對(duì)不同發(fā)展階段開(kāi)發(fā)區(qū)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系及權(quán)重區(qū)間設(shè)置建議

4.1 指標(biāo)體系及權(quán)重區(qū)間設(shè)置建議

基于上文對(duì)不同發(fā)展階段開(kāi)發(fā)區(qū)的土地利用特征及管理重點(diǎn)的分析，第一類開(kāi)發(fā)區(qū)評(píng)價(jià)的重點(diǎn)應(yīng)放在土地利用程度、土地利用結(jié)構(gòu)、已建成產(chǎn)業(yè)用地的土地利用強(qiáng)度和固定資產(chǎn)投入強(qiáng)度方面，而用于衡量開(kāi)發(fā)區(qū)整體土地利用強(qiáng)度指標(biāo)如綜合容積率和建筑密度則意義不大[9]。另外，相對(duì)于固定資產(chǎn)投入強(qiáng)度而言，用地產(chǎn)出效益也可相對(duì)弱化。同時(shí)，該類型開(kāi)發(fā)區(qū)的土地利用監(jiān)管重點(diǎn)在于已出讓的土地是否按照合同批準(zhǔn)的各項(xiàng)用地指標(biāo)落實(shí)到位[10,11]。

第二類開(kāi)發(fā)區(qū)評(píng)價(jià)的重點(diǎn)應(yīng)放在用地強(qiáng)度和產(chǎn)出效益，但同時(shí)也需要強(qiáng)調(diào)土地利用程度和用地結(jié)構(gòu)的影響。對(duì)于比較成熟的開(kāi)發(fā)區(qū)，其土地利用程度的理想狀態(tài)應(yīng)是已批租的土地100%已開(kāi)發(fā)，已開(kāi)發(fā)的土地100%已供應(yīng)，已供應(yīng)土地100%建成，區(qū)內(nèi)不存在閑置土地；用地結(jié)構(gòu)符合開(kāi)發(fā)區(qū)規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)定位，如果區(qū)內(nèi)土地用途不符合規(guī)劃及產(chǎn)業(yè)發(fā)展定位，則應(yīng)該逐步進(jìn)行調(diào)整，如進(jìn)行整體轉(zhuǎn)型重建，則可以劃歸第一類開(kāi)發(fā)區(qū)進(jìn)行評(píng)價(jià)。與第一類開(kāi)發(fā)區(qū)評(píng)價(jià)側(cè)重點(diǎn)有所不同，相對(duì)于固定資產(chǎn)投入強(qiáng)度而言，第二類開(kāi)發(fā)區(qū)應(yīng)該強(qiáng)化用地產(chǎn)出效益；另外，對(duì)區(qū)內(nèi)閑置和低效土地的處置情況應(yīng)作為土地管理重點(diǎn)予以關(guān)注。

第一、二類開(kāi)發(fā)區(qū)指標(biāo)體系和權(quán)重區(qū)間設(shè)置建議如表2。

表2 第一二類開(kāi)發(fā)區(qū)土地集約利用評(píng)價(jià)指標(biāo)及權(quán)重區(qū)間表建議Table 2 Evaluation indicators and weight ranges for type I and II development zones

4.2 相關(guān)指標(biāo)及權(quán)重區(qū)間調(diào)整說(shuō)明

（1）指標(biāo)及權(quán)重區(qū)間調(diào)整說(shuō)明

第一類開(kāi)發(fā)區(qū)，土地利用程度子目標(biāo)增加土地開(kāi)發(fā)率指標(biāo)，與土地供應(yīng)率和建成率一起衡量開(kāi)發(fā)區(qū)的開(kāi)發(fā)建設(shè)程度；用地結(jié)構(gòu)狀況子目標(biāo)用規(guī)劃符合率替代工業(yè)用地率指標(biāo)，用以強(qiáng)調(diào)規(guī)劃對(duì)土地利用的導(dǎo)向作用，同時(shí)也可以避免產(chǎn)業(yè)定位變化對(duì)該子目標(biāo)得分的影響；土地利用強(qiáng)度子目標(biāo)刪除綜合容積率和建筑密度，調(diào)整工業(yè)用地容積率和用地建筑系數(shù)為產(chǎn)業(yè)用地綜合容積率和建筑系數(shù)；產(chǎn)業(yè)用地投入產(chǎn)出效益子目標(biāo)，把工業(yè)用地地均稅收調(diào)整為產(chǎn)業(yè)用地地均稅收；土地利用監(jiān)管績(jī)效子目標(biāo)，把土地閑置率指標(biāo)調(diào)整為合同執(zhí)行到位率。

第二類開(kāi)發(fā)區(qū)，土地利用程度、用地結(jié)構(gòu)、土地利用強(qiáng)度和產(chǎn)業(yè)用地投入產(chǎn)出效益子目標(biāo)，參照第一類開(kāi)發(fā)區(qū)進(jìn)行設(shè)置；不同之處在于，土地利用程度子目標(biāo)部分，刪除土地開(kāi)發(fā)率指標(biāo)，可以避免部分開(kāi)發(fā)區(qū)已建成農(nóng)村工礦倉(cāng)儲(chǔ)用地較多產(chǎn)生的影響；土地利用強(qiáng)度子目標(biāo)，保留原評(píng)價(jià)體系中綜合容積率和建筑密度指標(biāo)，用于衡量開(kāi)發(fā)區(qū)整體土地利用強(qiáng)度水平；土地利用監(jiān)管績(jī)效子目標(biāo)，選用土地閑置率和閑置及低效土地處置率兩個(gè)指標(biāo)用以衡量開(kāi)發(fā)區(qū)土地閑置情況以及存量土地挖潛情況。

對(duì)指標(biāo)進(jìn)行調(diào)整和區(qū)別設(shè)置的同時(shí)，指標(biāo)權(quán)重也應(yīng)更具有針對(duì)性地進(jìn)行設(shè)置和調(diào)整，根據(jù)管理側(cè)重點(diǎn)不同而有所側(cè)重。對(duì)于三項(xiàng)目標(biāo)的權(quán)重區(qū)間，保持土地管理績(jī)效的權(quán)重不變，調(diào)增第一類開(kāi)發(fā)區(qū)土地利用狀況目標(biāo)的權(quán)重，相應(yīng)地調(diào)減用地效益目標(biāo)權(quán)重；對(duì)第二類開(kāi)發(fā)區(qū)進(jìn)行反方向調(diào)整。對(duì)子各項(xiàng)目標(biāo)，保持用地結(jié)構(gòu)狀況權(quán)重區(qū)間不變，第一類開(kāi)發(fā)區(qū)調(diào)增土地利用狀況子目標(biāo)權(quán)重，相應(yīng)調(diào)減土地利用強(qiáng)度子目標(biāo)權(quán)重；同樣對(duì)第二類開(kāi)發(fā)區(qū)進(jìn)行反方向調(diào)整。

（2）新設(shè)指標(biāo)內(nèi)涵說(shuō)明

與“規(guī)程”相比，本文新設(shè)了規(guī)劃符合率、產(chǎn)業(yè)用地綜合容積率、產(chǎn)業(yè)用地建筑系數(shù)、產(chǎn)業(yè)用地地均稅收、合同執(zhí)行到位率和閑置及低效土地處置率指標(biāo)。對(duì)這些指標(biāo)的內(nèi)涵進(jìn)行如下定義和說(shuō)明：

規(guī)劃符合率：嚴(yán)格按照開(kāi)發(fā)區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃開(kāi)發(fā)建設(shè)的土地面積與已建成土地面積的比值，數(shù)值以%表示；

產(chǎn)業(yè)用地綜合容積率：已建成工礦倉(cāng)儲(chǔ)、商服以及其他產(chǎn)業(yè)用地上的建筑面積與已建成工礦倉(cāng)儲(chǔ)、商服以及其他產(chǎn)業(yè)用地土地面積比值，無(wú)量綱；

產(chǎn)業(yè)用地建筑系數(shù)：已建成工礦倉(cāng)儲(chǔ)、商服以及其他產(chǎn)業(yè)用地內(nèi)的基底面積與已建成工礦倉(cāng)儲(chǔ)、商服以及其他產(chǎn)業(yè)用地土地面積比值，數(shù)值以%表示；

產(chǎn)業(yè)用地地均稅收：已建成工礦倉(cāng)儲(chǔ)、商服以及其他產(chǎn)業(yè)用地范圍內(nèi)的二、三產(chǎn)業(yè)稅收總額與已建成工礦倉(cāng)儲(chǔ)、商服以及其他產(chǎn)業(yè)用地土地面積的比值，單位為萬(wàn)元/公頃；

合同執(zhí)行到位率：嚴(yán)格按照土地出讓合同批準(zhǔn)土地用途、容積率、建筑系數(shù)以及固定資產(chǎn)投入強(qiáng)度等指標(biāo)要求開(kāi)發(fā)建設(shè)的土地面積與已建成土地面積的比值，數(shù)值以%表示；

閑置及低效土地處置率：已處置閑置及低效土地面積與區(qū)內(nèi)全部閑置和低效土地面積的比值。其中，閑置及低效土地即包括規(guī)程定義中認(rèn)定的閑置土地，也包括爛尾樓以及容積率和建筑密度低于一定標(biāo)準(zhǔn)并且產(chǎn)出效益連續(xù)多年達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)的土地。土地利用強(qiáng)度和產(chǎn)出效益標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)結(jié)合區(qū)域內(nèi)所有開(kāi)發(fā)區(qū)的實(shí)際情況進(jìn)行統(tǒng)一設(shè)定，限于篇幅，本文不做展開(kāi)論述。

本文是作者結(jié)合自身實(shí)際工作，對(duì)完善開(kāi)發(fā)區(qū)土地集約利用評(píng)價(jià)體系提出的一點(diǎn)個(gè)人淺見(jiàn)，供相關(guān)人士共同研究探討。

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An exploratory study on the classified evaluation of intensive land utilization in development zones

LIU Hai-Mei
(Shanghai Urban Real Estate Appraisal Co., Ltd., Shanghai 20003, China)

This study analyzes the characteristics and management focus in different development stages of the existing evaluation system of intensive land utilization in development zones. Using this analysis and classification, the author proposes a classified evaluation of intensive land utilization by development stage for industry-oriented development zones. In addition, an indicator system corresponding to this classified evaluation and some advice on weight ranges are provided for further study and discussion, in a bid to achieve better intensive utilization of land in development zones.

development zone; intensive utilization of land; evaluation system; weight ranges

F293.22

A

2095-1329(2015)03-0035-04

10.3969/j.issn.2095-1329.2015.03.008

2015-04-30

2015-05-20

劉海梅(1979-),女,碩士,高級(jí)經(jīng)濟(jì)師,注冊(cè)房地產(chǎn)估價(jià)師,注冊(cè)咨詢工程師(投資).主要從事房地產(chǎn)評(píng)估及土地評(píng)價(jià)研究.

電子郵箱: haimei319@163.com

聯(lián)系電話:021-63589988×6203

上海市規(guī)劃和國(guó)土資源管理局科研項(xiàng)目