礦業(yè)用地用途管制的路徑取向

康紀田，劉衛(wèi)常

（湖南婁底行政學(xué)院，湖南·婁底 417000）

礦業(yè)用地用途管制的路徑取向

康紀田，劉衛(wèi)常

（湖南婁底行政學(xué)院，湖南·婁底 417000）

實行嚴格的土地用途管制，是多數(shù)國家的成熟做法。如果全國建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，則農(nóng)村集體土地可直接用于礦山企業(yè)，但只有符合規(guī)劃和用途的農(nóng)村土地才能許可開發(fā)利用。應(yīng)明晰市場的自由與限制，集體土地物權(quán)的市場交易是自由的，土地利用的行業(yè)準入則應(yīng)受到嚴格限制。嚴格用途管制，主要目的是為了社會公眾利益以彌補市場不足，基本依據(jù)是土地利用規(guī)劃和年度計劃，市場工具是增減掛鉤以及“地票”形式等。

礦業(yè)用地；用途管制；路徑取向；集體土地；土地使用權(quán)；土地發(fā)展權(quán)

黨的十八屆三中全會《決定》第11條明確：“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價”[1,2]。這一決定內(nèi)容只要上升為法律，就意味著農(nóng)村集體所有的土地可以在不通過征收途徑以及不改變所有權(quán)性質(zhì)的條件下，直接用于礦業(yè)開發(fā)。礦業(yè)開發(fā)用地面積的絕大多數(shù)處在農(nóng)村集體土地上，中央的決定為農(nóng)村礦業(yè)用地的獲取和利用提供了市場捷徑。但是，在礦業(yè)用地的經(jīng)濟利益驅(qū)動下，防止擅自將農(nóng)業(yè)用地變更為建設(shè)用地，實行嚴格用途管制則成為未來土地市場的新問題。為此，需要重新探索礦業(yè)用地用途管制的對象、環(huán)節(jié)及其方式等路徑。

1 礦業(yè)用地市場準入是用途管制的主要環(huán)節(jié)

黨中央關(guān)于建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場的決定只要上升為法律，礦山企業(yè)則有了國有礦產(chǎn)與集體土地直接結(jié)合的自由。但是，主體對物的利用不可能絕對自由，必須受到不同程度的限制。限制的程度，主要是由被限制的客體滿足社會功能的大小所決定。礦業(yè)用地的主要對象在農(nóng)村，而農(nóng)村集體土地承載著國家糧食生產(chǎn)的功能，保障其農(nóng)業(yè)用途關(guān)系到國家經(jīng)濟安全。尤其是我國的國情決定，保護耕地的任務(wù)非常艱難。這就是農(nóng)村礦業(yè)用地必須受到嚴格管制的客觀現(xiàn)實。按照制度走向，礦山企業(yè)可直接從市場獲取農(nóng)村集體土地。如果不對集體土地入市進行嚴格的用途管制，必定會引起用地秩序混亂、基本農(nóng)田耗竭、環(huán)境嚴重破壞等后果。因為市場追求利潤最大化而無法阻止這些后果的出現(xiàn)，市場對于控制土地用途的無序顯得無能為力。市場的局限性必須通過政府為了公共利益目的的用途管制才能彌補。市場失靈的必然現(xiàn)象，昭示我們“對農(nóng)地用途的變更進行管制，不能隨意變更，特別是對農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地進行嚴格限制”[3]。

礦業(yè)用地嚴格用途管制就是對市場失靈時的彌補，但必須防止政府管制的錯位與缺位。為此，明確土地用途管制的對象與環(huán)節(jié)，明確政府管制什么以及在什么時候管制，是防止土地用途管制失靈的關(guān)鍵。根據(jù)當前的情勢，土地用途管制錯位的問題在于管制對象，一般將土地使用權(quán)視為管制對象。這就需要明確集體土地用途與集體土地使用權(quán)的關(guān)系。有學(xué)者認為，土地用途包含于土地使用權(quán)之內(nèi)：“土地的具體用途類型原則上應(yīng)當被包含于土地所有權(quán)或用益物權(quán)的權(quán)利之內(nèi)，并當然地被作為土地所有權(quán)或用益物權(quán)的一項內(nèi)容來看待，而不具有獨立的討論意義”[4]。受這種權(quán)利“包含”關(guān)系的影響，便將政府管制的對象替換為市場產(chǎn)權(quán)的“交易許可管制”：“集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)入市,必須進行條件審查和交易許可管制。凡是符合土地利用規(guī)劃、用地性質(zhì)合法、用地手續(xù)齊全、不存在權(quán)屬爭議的集體建設(shè)用地，才能經(jīng)交易許可后依法流轉(zhuǎn)”[5]。由于“包含”關(guān)系導(dǎo)致政府管制對象的“替換”以后，使政府的用途管制異化成土地物權(quán)交易即土地使用權(quán)交易必須經(jīng)政府審查批準。很明顯，如果實行集體土地“交易許可管制”，就等于土地資源的市場配置要由政府職權(quán)參與甚至取代，那么市場配置資源的決定作用在此失效。

錯位問題出在權(quán)利的“包含”關(guān)系。土地用途不是包含于物權(quán)之內(nèi)，而是與物權(quán)相分離并獨立存在的一種土地發(fā)展權(quán)。土地發(fā)展權(quán)，是對土地在利用范圍內(nèi)進行延續(xù)使用的權(quán)利，不能改變現(xiàn)有使用性質(zhì)；若需改變，如農(nóng)業(yè)用途改為礦業(yè)開發(fā)，則必須經(jīng)政府許可。土地發(fā)展權(quán)也并非土地物權(quán)所派生的，是因為國家管制權(quán)的行使而成為一項獨立的權(quán)利，直接關(guān)系到改變土地用途而產(chǎn)生的發(fā)展性權(quán)利。因而，土地所有權(quán)或用益物權(quán)與土地用途形成于不同產(chǎn)權(quán)狀態(tài)。土地所有權(quán)或使用權(quán)，是物的一種靜態(tài)歸屬物權(quán)，是主體對土地的支配狀態(tài)。農(nóng)民集體對土地享有所有權(quán)、農(nóng)戶對集體土地享有承包經(jīng)營權(quán)，均為靜態(tài)歸屬物權(quán)；通過市場交易變更為礦山企業(yè)的物權(quán)，物的權(quán)利屬于誰這樣一種歸屬權(quán)變更與設(shè)立是自由的。土地用途，是對土地歸屬物權(quán)的一種利用狀態(tài)，對有歸屬權(quán)土地進行利用才能產(chǎn)生收益；農(nóng)戶或礦山企業(yè)利用土地的行為是不自由的，應(yīng)當受到不同程度的約束。從土地用途權(quán)利的“包含”關(guān)系轉(zhuǎn)向“并列”關(guān)系以后，才能從權(quán)利制度上和政府管制方面不致于錯位：礦山企業(yè)直接獲取農(nóng)村集體土地，屬于在產(chǎn)權(quán)交易方面的自由；集體土地改變農(nóng)業(yè)用途，必須經(jīng)政府規(guī)劃、審查和批準，屬于土地發(fā)展權(quán)方面的用途管制。

土地用途的限制與土地物權(quán)的自由，形成于不同的產(chǎn)權(quán)市場。一方面，土地歸屬物權(quán)的自由形成于要素市場。農(nóng)戶從集體經(jīng)濟組織獲取物權(quán)性的承包經(jīng)營權(quán)，礦業(yè)用地選擇入股、出讓、租賃等方式從農(nóng)戶或集體經(jīng)濟組織手中獲取集體土地使用權(quán)，兩者都是在要素交易市場實現(xiàn)的，市場以價格信號決定土地資源配置的去向。要素交易市場，依各方通過談判和簽約來完成土地物權(quán)的設(shè)立、變更和終止，所以無須政府干預(yù)。另一方面，土地利用的政府管制形成于產(chǎn)業(yè)市場。獲取集體土地后能否用于建設(shè)或進行礦業(yè)開發(fā)活動，這已經(jīng)不是由要素市場決定而是產(chǎn)業(yè)市場的行為。進入產(chǎn)業(yè)市場交易的行為活動權(quán)，是明確靜態(tài)歸屬物權(quán)后發(fā)揮效用過程中的土地延續(xù)行使權(quán)。多數(shù)產(chǎn)業(yè)市場的進入不是自由的而是有準入門檻的，礦業(yè)土地利用市場是要經(jīng)過政府特許授權(quán)才能進入的。在礦山進入產(chǎn)業(yè)市場時，政府職能部門審查礦業(yè)用土地符合規(guī)劃和計劃的用途以后才準予開發(fā)；對于未經(jīng)用地許可的土地，說明礦山企業(yè)未獲土地發(fā)展權(quán)，則不得進入土地開發(fā)市場?？偟目磥?，不同產(chǎn)權(quán)狀態(tài)的土地分別形成于不同市場，要素市場獲取土地使用權(quán)而產(chǎn)業(yè)市場獲取土地發(fā)展權(quán)，不同市場中的不同權(quán)利對社會的影響程度不同。

根據(jù)土地用途與土地使用權(quán)形成于不同市場的區(qū)別來看，土地用途的管制，主要通過政府對產(chǎn)業(yè)市場的準入管制以彌補市場的不足。黨的十八屆三中全會決定建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場，那么在統(tǒng)一城鄉(xiāng)建設(shè)用地“要素市場”的同時，應(yīng)緊隨著對“產(chǎn)業(yè)市場”準入的政府管制。兩個市場之間的自由與限制的關(guān)系，可以明確市場與政府職能的分工，再通過這種分工來明確土地用途管制的對象和環(huán)節(jié)：管制產(chǎn)業(yè)行為的市場準入。這意味著政府的管制土地用途的環(huán)節(jié)是產(chǎn)業(yè)市場的進入，而不是農(nóng)村集體土地的要素市場的進入。政府根據(jù)土地規(guī)劃的用地指標或農(nóng)地轉(zhuǎn)用事項進行審查，對于符合統(tǒng)一建設(shè)用地市場要求的農(nóng)村集體土地，可以批準、登記和發(fā)給礦業(yè)用地許可證。凡使用農(nóng)村集體土地的礦山企業(yè)，在領(lǐng)取了用地許可證以后方可進行礦業(yè)開發(fā)。

2 土地利用規(guī)劃是用途管制的基本依據(jù)

使用土地必須依據(jù)土地利用規(guī)劃[6]，符合規(guī)劃是土地利用管制的關(guān)鍵。為了保障耕地的可持續(xù)性發(fā)展，我國自上世紀90年代末開始實施農(nóng)地用途的嚴格管制?！锻恋毓芾矸ā返?條明確規(guī)定：“國家實行土地用途管制制度，任何使用土地的單位和個人必須嚴格按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途使用土地，嚴格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量，對耕地實行特殊保護”；《物權(quán)法》第43條同樣規(guī)定：“國家對耕地實行特殊保護，嚴格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量”；黨的十八屆三中全會關(guān)于“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”的決定中也明確，“在符合規(guī)劃和用途管制前提下”才能直接使用集體土地。這是我國法律和政策關(guān)于依據(jù)規(guī)劃與計劃管制礦業(yè)用地用途的強制性規(guī)定，也是行政職能部門審查產(chǎn)業(yè)市場準入的依據(jù)。在集體土地農(nóng)業(yè)用途轉(zhuǎn)化為礦山企業(yè)用地的土地發(fā)展權(quán)之前，由政府職能部門審查該土地是否符合土地利用總體規(guī)劃、控制性詳細規(guī)劃、建設(shè)用地年度計劃等。如果符合規(guī)劃與計劃，則由政府批準該土地轉(zhuǎn)為礦業(yè)用地并頒發(fā)用地許可證，礦山企業(yè)則獲得了該集體土地發(fā)展權(quán)；不符合利用規(guī)劃的集體土地，則禁止礦山企業(yè)使用。至于農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批程序，是指涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)化為礦業(yè)開發(fā)用地之前，要由申請人向土地審批機關(guān)申請批準、登記、發(fā)證的管制實施過程。目前，在政府加大放權(quán)的前提下，必須防止各項必要管制的弱化或退化。比如，提出農(nóng)地用途“管制僅僅以協(xié)調(diào)土地權(quán)利人之間的關(guān)系為限”[7]，就是在弱化甚至異化土地用途管制。這種趨向不利于農(nóng)村集體土地直接入市的管理，必須予以抵制。

土地利用總體規(guī)劃與年度計劃，是政府從宏觀方面調(diào)控土地市場的基本手段，具有計劃性、強制性和法定性的特征。礦山企業(yè)從要素市場交易獲取的集體土地使用物權(quán)，在符合土地利用規(guī)劃與年度計劃時，政府才能許可礦山企業(yè)開發(fā)。礦業(yè)用地制度，涉及礦產(chǎn)開發(fā)和土地利用的兩個資源行業(yè)，既是礦產(chǎn)開發(fā)制度的重要內(nèi)容，也是土地利用制度的重要組成部分。那么，礦業(yè)用地用途管制所依據(jù)的規(guī)劃，既是土地利用總體規(guī)劃的專項規(guī)劃，又是礦產(chǎn)開發(fā)總體規(guī)劃中的用地規(guī)劃。因此，為了集體土地不經(jīng)過國家征收而直接用于建設(shè)用地，必須在未來的規(guī)劃制度中強調(diào)增設(shè)礦業(yè)用地規(guī)劃的制定。在增設(shè)規(guī)劃過程中，兩個行業(yè)規(guī)劃的科學(xué)協(xié)調(diào)，是解決未來礦業(yè)開發(fā)與土地利用沖突問題的基本手段。為此，在礦業(yè)規(guī)劃與土地規(guī)劃的行業(yè)總體規(guī)劃編制、審批和執(zhí)行階段中，應(yīng)協(xié)調(diào)并統(tǒng)一礦產(chǎn)開發(fā)總規(guī)劃與土地利用總規(guī)劃兩者之間的關(guān)系，將礦產(chǎn)資源開發(fā)規(guī)劃中的礦業(yè)用地需求與土地利用總體規(guī)劃中的土地供給相互銜接。這就必須把礦產(chǎn)資源開發(fā)所需求的集體土地面積與區(qū)位等，納入土地利用總體規(guī)劃和土地利用專項計劃之中進行安排，從土地利用規(guī)劃方面為礦產(chǎn)資源開發(fā)留足礦山企業(yè)所需的集體土地。

由此看來，作為礦業(yè)用地指標的宏觀調(diào)控，只能通過國家土地利用總體規(guī)劃和專項規(guī)劃落實礦業(yè)用地的供給指標。但是，我國目前實行土地利用規(guī)劃與計劃只落實到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，仍缺少村以及組等區(qū)域?qū)用娴霓r(nóng)村集體土地利用規(guī)劃布局，更沒有關(guān)于礦業(yè)用地的專項計劃指標。因為缺乏覆蓋農(nóng)村集體土地的利用規(guī)劃與礦業(yè)用地的專項計劃，對于在農(nóng)村集體土地上開發(fā)礦產(chǎn)資源的企業(yè)來說，無論是通過征收集體土地還是直接使用集體土地，都缺乏農(nóng)業(yè)土地改變用途以獲得土地發(fā)展權(quán)的依據(jù)。目前，農(nóng)村“多數(shù)礦山企業(yè)不辦理任何用地手續(xù)，采取私自租用農(nóng)民集體土地的方式用地”[8]。其根本原因，就在于必須大面積使用集體土地的實際與總體規(guī)劃缺乏礦業(yè)用地指標的矛盾所造成的。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，就應(yīng)當合理編制城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地利用規(guī)劃。因此，在農(nóng)村集體土地入市交易的發(fā)展趨勢下，應(yīng)重視以土地專項規(guī)劃的形式明確農(nóng)村礦業(yè)用地具體范圍、指標以及年度計劃等。

3 礦業(yè)用地指標交易是用途管制的市場工具

礦業(yè)用地許可的審查與批準，以是否符合用地規(guī)劃和計劃為依據(jù)，無用地規(guī)劃的土地則禁止礦山企業(yè)利用。必須以規(guī)劃為依據(jù)，才能體現(xiàn)用途管制的強制性和嚴格性。但是，礦業(yè)開發(fā)用地主要對象在農(nóng)村，甚至處在山區(qū)，這將導(dǎo)致用途管制與總體規(guī)劃的失靈。主要是礦產(chǎn)資源開發(fā)規(guī)劃與土地利用規(guī)劃，在制定過程中因為未來的不確定性而缺乏周全性，因為在執(zhí)行過程中的嚴肅性和強制性原則而缺乏靈活性，這種規(guī)劃的“失靈”現(xiàn)象必然致使一些必須開發(fā)的礦產(chǎn)資源開發(fā)新增用地缺乏相應(yīng)的用地規(guī)劃。礦業(yè)用地的實際需求與規(guī)劃控制相脫節(jié)時，必要的農(nóng)村礦業(yè)用地缺乏通過用途管制的可能。而且問題的關(guān)鍵在于礦業(yè)用地的顯著特點，就是用地處區(qū)位的固定性和用地對象的不可替代性。就是說，當必須開發(fā)的礦產(chǎn)資源賦存地沒有被規(guī)劃為建設(shè)用地時，卻沒有任何可能去選擇己經(jīng)作了用地規(guī)劃的其他區(qū)位。礦業(yè)開發(fā)的必要用地因總體規(guī)劃的失靈而陷入困境。農(nóng)村礦山必須用地但又沒有列入規(guī)劃，這在目前是一種普遍現(xiàn)象，即使在國家土地利用的總體規(guī)劃進行改革創(chuàng)新的未來也是不可避免的。這也可以說是礦業(yè)用地領(lǐng)域獨有的現(xiàn)象[9]。

出路在于政府的用途管制可利用市場交易的工具?，F(xiàn)在農(nóng)村還有較多的建設(shè)用地存量，按照政府關(guān)于增減掛鉤的原則，可以通過市場盤活農(nóng)村存量建設(shè)用地用于必要的礦業(yè)開發(fā)。本來，土地用途管制與土地利用總體規(guī)劃屬于公權(quán)力手段，通常的行政許可以不可交易為原則。但是，為了彌補政府與市場的雙向失靈，在市場上可以讓看得見的手與看不見的手“握手”，即可以將公權(quán)力手段的既成規(guī)劃投入市場交易?？山灰自S可作為一種市場工具，是發(fā)達國家的通行做法，特別是在環(huán)境許可方面。在土地利用許可方面，政府利用市場交易的主要工具形式是：增減掛鉤與“地票”制度。作為一種交易工具，土地增減掛和“地票”制度，不觸動18億畝耕地紅線，能保障國家糧食安全；進一步充分利用各區(qū)域土地資源的比較優(yōu)勢，既能盤活農(nóng)村建設(shè)用地的存量又能滿足礦產(chǎn)資源開發(fā)的需要；可有效實現(xiàn)土地資源的市場流動與土地增值，讓土地的農(nóng)戶、需用地的企業(yè)與規(guī)劃的國家各方實現(xiàn)共贏。增減掛鉤與“地票”制度，實質(zhì)上仍然是土地利用規(guī)劃的指標通過市場交易后的流轉(zhuǎn)制度，并沒有繞過國家的總體規(guī)劃。

在農(nóng)村必須進行的礦產(chǎn)資源開發(fā)，如果在相關(guān)區(qū)位規(guī)劃缺乏礦業(yè)用地的規(guī)劃指標，可采用集體所有土地的增減掛鉤方式換取需用地區(qū)位的指標。目前的學(xué)術(shù)理論和相關(guān)政策認為，實行城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤制度，將掛鉤中所獲得的建設(shè)用地指標作為政府許可礦產(chǎn)資源開發(fā)用地的審批依據(jù)；以此滿足必要的礦業(yè)開發(fā)建設(shè)需求，既不占用規(guī)劃內(nèi)年度用地指標，又能滿足耕地占補平衡的總體目標。土地增減掛鉤政策，可以有效合理規(guī)劃農(nóng)村建設(shè)用地布局，緩解建設(shè)用地指標的矛盾[10]。根椐農(nóng)村的發(fā)展趨勢，礦產(chǎn)資源開發(fā)用地盤活存量建設(shè)用地的增減掛鉤方式主要有兩種：同區(qū)域內(nèi)的掛鉤與異地之間的掛鉤。一是同區(qū)域內(nèi)的地塊存量盤活。所謂同區(qū)域內(nèi)，是指在同一個土地規(guī)劃管制區(qū)的不同集體組織之間或同一集體組織之內(nèi)。礦山企業(yè)將同一區(qū)域內(nèi)現(xiàn)存的、分散的、廢棄的礦業(yè)用地或其他的建設(shè)用地，自行或委托他人按要求進行整理、復(fù)墾、復(fù)綠，并經(jīng)政府相關(guān)職能部門驗收。政府職能部門驗收認可的已復(fù)墾面積，可用來抵作為同區(qū)域內(nèi)礦產(chǎn)資源開發(fā)用地的規(guī)劃指標。二是異地之間的土地存量盤活。所謂異地區(qū)域，是指用地指標與供地指標不處在同一個土地規(guī)劃管制區(qū)。由需用土地指標的礦山企業(yè)負責或組織，專門將其他區(qū)域內(nèi)已關(guān)閉的磚瓦窯、廢棄工礦、報廢尾礦庫、倒閉的小廠以及閑置的宅基地等建設(shè)用地進行整治、復(fù)墾與復(fù)綠。由此復(fù)墾還原的耕地面積，到復(fù)墾地所在的政府部門領(lǐng)取等量建設(shè)用地指標，將該指標轉(zhuǎn)換向礦山企業(yè)需用地區(qū)域的土地用途管制機關(guān)作為礦山企業(yè)審批用地的規(guī)劃依據(jù)。在增減掛鉤方面，國家職能部門已作出了相關(guān)規(guī)定，2010年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于嚴格規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點切實做好農(nóng)村土地整治工作的通知》；部分省市及地區(qū)已取得了可供行使的相關(guān)經(jīng)驗，并在進一步的探索之中。利用土地增減掛鉤方式，在維持農(nóng)村耕地總量的動態(tài)平衡的前提下，是推動農(nóng)村集體土地直接入市制度改革創(chuàng)新之舉，是緩解農(nóng)村礦業(yè)用地困境的有效途徑。

發(fā)端于重慶、成都等實驗地區(qū)的“地票”制度，是緩解農(nóng)村礦業(yè)用地用途管制困境的又一條出路。礦山企業(yè)以外的集體經(jīng)濟組織、企業(yè)單位、其他組織等，將所在區(qū)域現(xiàn)有的存量建設(shè)用地復(fù)墾復(fù)綠為耕地以后，申請復(fù)墾地所在的規(guī)劃管控機關(guān)將已復(fù)墾的土地面積置換為建設(shè)用地指標，并以“地票”的表達形式頒發(fā)給土地復(fù)墾者。然后，“地票”持有人，將所持“地票”上市進行交易。需用地的礦山企業(yè)以合理價格通過市場購得“地票”，到企業(yè)所在區(qū)域的政府規(guī)劃管控部門換取落地的等量用地指標；以此指標做為農(nóng)村礦業(yè)用地許可的審查依據(jù)，這一周轉(zhuǎn)安排可滿足礦業(yè)開發(fā)的需要。異地配置土地資源的“地票”制度，能盤活當?shù)氐拇媪客恋刭Y源，通過盤活獲得收入而改變地區(qū)之間的分配格局；不僅緩解礦業(yè)用地的急需，還能創(chuàng)新社會復(fù)墾計劃的管理模式，讓一些專門從事復(fù)墾復(fù)綠的環(huán)境恢復(fù)公司從中發(fā)展起來。地票形式，在性質(zhì)上體現(xiàn)為一種土地規(guī)劃指標的象征，具有完善耕地占補平衡、協(xié)調(diào)土地市場和管理秩序、優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)用地布局的功能。未來制度是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地交易市場，必須建立和完善地票制度：由社會資本注冊成立的生態(tài)環(huán)境恢復(fù)公司將農(nóng)村存量建設(shè)用地恢復(fù)為質(zhì)量較高的耕地，政府部門以“地票”形式證實所恢復(fù)的耕地面積及其質(zhì)量，并認定“地票”可作為土地產(chǎn)權(quán)市場建設(shè)用地的指標進行交易。以“地票”作為礦業(yè)用地市場的交易標的，實質(zhì)上仍是增減掛鉤的另一種實現(xiàn)形式?！皩①彽玫牡仄奔{入城市的新增建設(shè)用地計劃，實現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地的遠距離、大范圍的增減掛鉤”[11]。

總而言之，增減掛鉤以及發(fā)端于重慶的地票交易制度，主要目標還是為了礦業(yè)用地的規(guī)劃作為用地許可的依據(jù)。增減掛鉤與地票制度，是農(nóng)村礦業(yè)用地市場化進程中土地流轉(zhuǎn)的創(chuàng)新和嘗試，是農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地直接進入礦業(yè)用地市場的基本方向。農(nóng)村建設(shè)用地的遠距離增減掛鉤和地票制度的土地供給模式，可以通過社會組織來推進農(nóng)村礦業(yè)用地市場的統(tǒng)籌發(fā)展。發(fā)展經(jīng)營性的環(huán)境恢復(fù)公司，利用其專有的技術(shù)、資金、經(jīng)驗和設(shè)施等，幫助農(nóng)村組織將分散的、廢棄的存量建設(shè)用地恢復(fù)為可供利用的耕地，并幫助農(nóng)村或企業(yè)將已恢復(fù)的土地規(guī)劃指標上市進行流轉(zhuǎn)，應(yīng)當?shù)玫秸c社會的認可和支持。而且，政府應(yīng)當主導(dǎo)建立土地指標交易的流轉(zhuǎn)市場，讓環(huán)境恢復(fù)公司或中介組織成為市場土地指標流轉(zhuǎn)的重要力量。因為屬于政府管控指標的交易，其間的尋租空間較大，所以務(wù)必加強土地指標交易市場的監(jiān)管。必須經(jīng)有權(quán)管理部門審核和批準后，才能將復(fù)墾利用周轉(zhuǎn)指標納入礦山企業(yè)用地的年度計劃。在這一方面，礦山企業(yè)既要解決礦業(yè)用地的獲取途徑又要承擔社會責任。

4 結(jié)語

按照中央關(guān)于農(nóng)村土地制度的改革趨勢，礦山企業(yè)可直接從市場上獲取農(nóng)村集體所有的土地。改變國家壟斷建設(shè)用地市場的格局，就是對集體土地利用權(quán)利的解放和擴展。但是，在集體土地權(quán)獲得新的權(quán)利和自由以后，必須對新的權(quán)利設(shè)定邊界以進行新的約束。礦山企業(yè)利用集體土地的規(guī)劃和用途管制，就是給予新權(quán)利的一種邊界和約束。在這種權(quán)利解放和新權(quán)利約束的過程中，既要保護土地歸屬物權(quán)的自由，又要嚴格土地用途的政權(quán)管制，實現(xiàn)兩者的均衡需挑戰(zhàn)政府的治理能力。堅定嚴格用途管制的決心，明確用途管制的環(huán)節(jié)、方式和工具，是礦業(yè)用地用途管制的基本路徑。

管制不僅限制了農(nóng)村土地利用權(quán)利，而且直接提升了農(nóng)村集體土地的利用價值。這種限制和提升，是土地發(fā)展權(quán)的來源和本質(zhì)。嚴格集體土地的用途管制，就是依據(jù)土地的利用規(guī)劃和計劃所實行的一種法律型的行政管理。“在建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場過程中，必須以土地利用規(guī)劃為依托”[12]。關(guān)鍵是，土地利用規(guī)劃的制定要公開、透明、科學(xué)和完備，礦業(yè)用地嚴格用途管制就必須強調(diào)規(guī)劃的制定和執(zhí)行?！兜V產(chǎn)資源法》修改應(yīng)增加“礦業(yè)用地”為一章，將礦產(chǎn)開發(fā)規(guī)劃以及礦業(yè)用地規(guī)劃納入礦業(yè)立法，以此實現(xiàn)礦業(yè)用地用途管制的法治化。

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Options for control on the use of mining land

KANG Ji-Tian, LIU Wei-Chang
(Hunan Loudi Administrative College, Hunan Loudi 417000, China)

Strict control of land use is a mature approach in most countries. China has established a market for construction land. Rural collective land is used directly by mining companies. Only areas designated construction land are permitted to be developed. It is necessary to clarify the limit and freedom of the market, as market transactions involving collective property attract no charge, and the development ability of such land is limited. Strict control of land use is necessary to make up for the lack of a land market and to protect the public interest. The fundamental basis of such control is land use planning and the formulation of annual plans, and a useful tool is change links or land ticket.

mining land; use control; path choices; collective land; land use right; land development right

F301.2

A

2095-1329(2015)03-00012-05

10.3969/j.issn.2095-1329.2015.03.003

2015-05-11

2015-06-30

康紀田(1957-),男,法學(xué)教授,主要從事礦產(chǎn)資源法研究.

電子郵箱: kjt8091@163.com

聯(lián)系電話: 0738-8322355

湖南省哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃基金項目“農(nóng)村礦業(yè)用地遴選股份合作的路徑探索及其立法研究”(13YBB188)