《美國超級基金法》能否“洋為中用”？

劉曉星

《美國超級基金法》能否“洋為中用”？

劉曉星

35年前，美國為了治理企業(yè)搬遷后遺留下來的有毒“棕色地塊”，出臺了超級基金法。實(shí)踐證明，只有將污染場地防治制度上升到法律層面，才能把監(jiān)督、修復(fù)落到實(shí)處。目前，我國這方面總體上還處于立法缺位的狀態(tài)。

“棕地”是國際上對高污染、高耗能企業(yè)設(shè)施搬遷后遺留下地塊的統(tǒng)稱。美國國會1980年通過了《環(huán)境應(yīng)對、賠償和責(zé)任綜合法》，批準(zhǔn)設(shè)立污染場地管理與修復(fù)基金，即“超級基金”，授權(quán)環(huán)保署對全國“棕地”進(jìn)行管理。政府以這一基金為核心，制定了全面有效的“棕地”管理框架，從環(huán)境監(jiān)測、風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)到場地修復(fù)都建立了標(biāo)準(zhǔn)的管理體系，為污染地塊的管理和土地再利用提供了有力支持。

但是，《美國超級基金法》自誕生之日起就充滿爭議，也引發(fā)美國工業(yè)界尤其是那些“百年老店”的不滿，甚至有家全球著名的公司還向聯(lián)邦法院數(shù)次提起了《美國超級基金法》違憲之訴。那到底該如何評價(jià)這部法律？其“不同以往”的特色是什么？在解決美國歷史遺留的污染方面成效幾何？是否能夠“洋為中用”？日前，由專家、學(xué)者以及部分媒體代表聚首北京，出席由環(huán)保部宣傳教育中心“我的綠色大學(xué)”主辦的研討會，就《美國超級基金法研究》一書進(jìn)行解讀。

當(dāng)“愛河”變“毒河”，推動立法意義幾何？

《超級基金法》治理污染場地分為四步，發(fā)現(xiàn)并調(diào)查污染場地；對污染程度進(jìn)行定義；確定整治修復(fù)方案；進(jìn)行為期五年的跟蹤監(jiān)測。

1978年春，離尼亞加拉瀑布不遠(yuǎn)的紐約州拉夫運(yùn)河(Lovecanal)，原意為“愛河”，一個(gè)令人傷痛且改變美國歷史的案件在這里發(fā)生。

這是典型的美國城市郊區(qū)，是藍(lán)領(lǐng)集中的社區(qū)。這里環(huán)境宜人，工薪一族在這里擁有自己的住房，他們生兒育女，生活美滿。

洛伊斯·吉布斯是一名家庭主婦，有兩個(gè)孩子，5歲大的兒子麥克患有肝病、癲癇、哮喘和免疫系統(tǒng)紊亂癥。5年間，她絕大多數(shù)時(shí)間是在醫(yī)院兒科病房度過的。她不明白為什么兒子小小年紀(jì)竟會患上這么多奇怪的病癥。有一天，她偶然從報(bào)紙上得知，拉夫運(yùn)河小區(qū)曾經(jīng)是一個(gè)堆滿化學(xué)廢料的大填埋場，于是她開始懷疑兒子的病是不是由這些化學(xué)廢料導(dǎo)致的。

當(dāng)她把自己的懷疑說給鄰居們聽的時(shí)候，許多人也產(chǎn)生了同樣的懷疑。隨后吉布斯聯(lián)絡(luò)了一些姐妹開始進(jìn)行調(diào)查，看是否還有類似遭遇的家庭。結(jié)果她們吃驚地發(fā)現(xiàn)了一個(gè)又一個(gè)家庭都曾出現(xiàn)流產(chǎn)、死胎和新生兒畸形、缺陷等經(jīng)歷。此外，許多成年人體內(nèi)長出了各種腫瘤。

隨即，一個(gè)令人不安的事實(shí)被曝光：1947年到1952年之間，當(dāng)?shù)匾患颐麨楹说幕瘜W(xué)工業(yè)公司把含二惡英和苯等82種致癌物質(zhì)、共21800多噸重的工業(yè)垃圾傾倒在該運(yùn)河中。運(yùn)河被填埋后，這一帶便成了一片廣闊的土地。

1954年，胡克公司將垃圾埋藏

封存在那里之后，以一美元的價(jià)格將土地賣給了當(dāng)?shù)氐慕逃瘑T會，并附有關(guān)于有毒物質(zhì)的警告。然而，政府明知土地已被污染，仍在那里建立了一所小學(xué)。不久之后，小學(xué)周邊的地區(qū)開始繁盛起來，逐漸形成了今天的拉夫運(yùn)河小區(qū)。新來的居民哪里知道有毒物質(zhì)正在滲入他們的社區(qū)？那些化學(xué)廢料逐漸滲出地面，威脅著人們的健康。

這一事實(shí)的揭露令小區(qū)居民震驚不已。人們走上大街游行示威，要求政府進(jìn)行更加詳細(xì)的調(diào)查，并做出合理的解釋和相應(yīng)的措施。

1978年4月，當(dāng)時(shí)的紐約衛(wèi)生局局長羅伯特·萬雷親自前往視察，他親眼見到以前埋在地下的金屬容器已經(jīng)露出了地面，流出黏乎乎的液體，像是重油一樣，又黑又稠。

4個(gè)月后，紐約衛(wèi)生局宣布小區(qū)處于緊急狀態(tài)。拉夫運(yùn)河小區(qū)的居民們意識到必須團(tuán)結(jié)起來，他們扣留了美國環(huán)保署代表作為人質(zhì)，要求白宮答應(yīng)幫助他們解決問題，疏散居民，并宣布這里是重災(zāi)區(qū)。

一時(shí)間事件鬧得沸沸揚(yáng)揚(yáng)，各路媒體也表現(xiàn)出了驚人的一致，紛紛發(fā)表文章譴責(zé)政府，宣稱支持居民的行動，呼吁政府就這一丑聞盡快做出解釋，并妥善解決。

幾天后，居民們終于得到了回應(yīng)?？ㄌ乜偨y(tǒng)頒布了緊急令，允許聯(lián)邦政府和紐約州政府為尼亞加拉瀑布區(qū)的拉夫運(yùn)河小區(qū)近700戶人家實(shí)行暫時(shí)性的搬遷。

7個(gè)月后，也就是1980年，美國國會通過了《環(huán)境應(yīng)對、賠償和責(zé)任綜合法》，規(guī)定由聯(lián)邦政府設(shè)立專門的基金，并授權(quán)環(huán)?？偸鸾M織對污染場地進(jìn)行治理， 同時(shí)向污染場地的責(zé)任人追回治理費(fèi)用。超級基金法案主要針對的是廢棄或已經(jīng)被再開發(fā)的場地，那些仍在使用中的場地上發(fā)生的污染由之前頒發(fā)的“資源保護(hù)和回收法案”來管理。因?yàn)樵摲ㄌ岢鲈O(shè)立“超級基金”來為污染去除或環(huán)境修復(fù)提供資金，故在實(shí)踐中又稱該法為《美國超級基金法》。

事實(shí)上，早在拉夫河事件發(fā)生前，美國就出現(xiàn)了一引起歷史遺留污染造成的公眾健康受損案例，只是因?yàn)橐?guī)模較小未曾引起廣泛關(guān)注。雖然在《清潔水法》、《資源保護(hù)與恢復(fù)法》以及《有毒物質(zhì)控制法》中有零散的規(guī)定，但是無法為清理歷史遺留污染場地和消除對公眾健康的隱患提供有力的法律支持，尤其對那些法律生效前產(chǎn)生的污染問題的追責(zé)，更是束手無策。

環(huán)保部宣傳教育中心主任賈峰帶領(lǐng)青年研究團(tuán)隊(duì)用3年時(shí)間完成《美國超級基金法研究》的編著。

賈峰表示，上世紀(jì)，美國“拉夫運(yùn)河事件”的爆發(fā)政府處置不力以及隨后政府必須承擔(dān)數(shù)十億美元的沉重財(cái)政壓力，讓國會面臨失職的指責(zé)，迫使國會在1980年后半年加速了立法進(jìn)程，最終在當(dāng)年國會休會前，以《危險(xiǎn)廢棄物污染法》為藍(lán)本，在吸收另外三個(gè)方案內(nèi)容的基礎(chǔ)上，出臺了《綜合環(huán)境反應(yīng)、賠償和責(zé)任法》，并獲得通過。

所以，在很大程度上《美國超級基金法》的出臺源于公眾的不滿和輿論的壓力，促使該法成為美國乃至全球環(huán)境法律中嚴(yán)刑峻法的典型。

根據(jù)《超級基金法》的治理方式，第一步，通過環(huán)境管理部門監(jiān)測、公眾檢舉、土地使用者通報(bào)、土地用途改變過程中的污染檢測等方式發(fā)現(xiàn)污染場地，并對污染場地進(jìn)行調(diào)查。第二步，根據(jù)污染危害評分系統(tǒng)的相關(guān)指標(biāo)，對污染程度進(jìn)行定義。符合標(biāo)準(zhǔn)的場地將被列入《國家優(yōu)先治理污染現(xiàn)場順序名單》（NPL）。第三步，對納入NPL名單的污染場地進(jìn)行整治調(diào)查與可行性研究，再由聯(lián)邦政府提出《整治修復(fù)方案》。該方案經(jīng)社區(qū)民眾參與討論并提出建議后，由政府形成決策報(bào)告書。第四步，當(dāng)修復(fù)達(dá)標(biāo)后,還需進(jìn)行5年的跟蹤監(jiān)測,確定穩(wěn)定達(dá)標(biāo)時(shí),可將其從NPL中刪除。

如何找出潛在責(zé)任方？

《超級基金法》打破了法律界、學(xué)術(shù)界、司法界多年不變的原則：法不溯及既往。按照《超級基金法》，此前的許多污染行為即使當(dāng)時(shí)是合法的，也應(yīng)依法承擔(dān)污染物清理或環(huán)境修復(fù)的法律責(zé)任；責(zé)任人之間是無限連帶的，可以只針對其中一個(gè)或幾個(gè)實(shí)力雄厚的潛在責(zé)任人提起追償訴訟。

我國2014年發(fā)布的《全國土壤污染狀況調(diào)查公報(bào)》顯示，全國土

壤的點(diǎn)位超標(biāo)率為16.1%，重度污染占比1.1%；耕地的點(diǎn)位超標(biāo)率為19.4%，重度污染占比1.1%。更糟糕的是，其中很多超標(biāo)點(diǎn)位屬于歷史遺留的污染場地。

武漢漢陽，漢江邊原武漢農(nóng)藥廠片區(qū)進(jìn)行土壤修復(fù)治理。CFP/供圖

這一切，誰來埋單？“關(guān)于歷史遺留污染場地的治理，目前國內(nèi)主要有兩種不同意見。”賈峰告訴記者，一種觀點(diǎn)認(rèn)為，應(yīng)在堅(jiān)持法不溯及既往的前提下，由政府對其治理；另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，完全由政府治理財(cái)政壓力過大，放棄對污染者的追究也不盡公平合理。

其實(shí)，歷史遺留污染場地治理責(zé)任承擔(dān)問題并不是一個(gè)新課題，拉夫運(yùn)河事件的爆發(fā)，讓現(xiàn)行法律的缺陷暴露——當(dāng)時(shí)，民意認(rèn)為若污染者不承擔(dān)消除污染或環(huán)境修復(fù)的責(zé)任而由政府兜底實(shí)則是公眾來埋單，那顯然是有失公允的。

環(huán)境法律責(zé)任主體是誰？《超級基金法》規(guī)定的責(zé)任主體不僅包括污染物排放者和排放時(shí)的業(yè)主，還包括該不動產(chǎn)當(dāng)前的業(yè)主或使用人。1996年《超級基金法》修正法案規(guī)定：“污染設(shè)施的信托人對保管期間的污染應(yīng)在其實(shí)際保管的財(cái)產(chǎn)價(jià)值范圍內(nèi)承擔(dān)責(zé)任?！睂τ谖廴臼鹿守?fù)有責(zé)任的高管人員也被列入責(zé)任主體范圍。

更重要的是，“《超級基金法》打破了法律界、學(xué)術(shù)界、司法界多年不變的原則：法不溯及既往?！辟Z峰表示。他說，按照《超級基金法》，此前的許多污染行為即使當(dāng)時(shí)是合法的，也應(yīng)依法承擔(dān)污染物清理或環(huán)境修復(fù)的法律責(zé)任；責(zé)任人之間是無限連帶的，可以只針對其中一個(gè)或幾個(gè)實(shí)力雄厚的潛在責(zé)任人提起追償訴訟。

《超級基金法》以追溯既往的方式對整治和修復(fù)義務(wù)規(guī)定了嚴(yán)格的無限連帶法律責(zé)任。任何一個(gè)責(zé)任方均可以被要求向政府或受害人賠償全部污染治理和損害賠償?shù)馁M(fèi)用。無論某一責(zé)任方主觀上是否有過錯(cuò)，均應(yīng)承擔(dān)責(zé)任。該責(zé)任并不會因?yàn)樨?zé)任方屬于責(zé)任有限的組織形式而受到限制，任何對其控股或參股的組織或個(gè)人均可能成為責(zé)任主體。即使法律行為或法律事實(shí)發(fā)

生在《超級基金法》頒布之前，并在當(dāng)時(shí)被認(rèn)為是合法的，也不能免責(zé)。

應(yīng)該說，《美國超級基金法》的責(zé)任機(jī)制突破了過去約定俗成的法律原則，產(chǎn)生了巨大的反響。嚴(yán)格的責(zé)任機(jī)制對污染者產(chǎn)生了巨大的震懾作用，為源頭控制污染作出巨大貢獻(xiàn)。

為了促進(jìn)反應(yīng)行動快速有效地進(jìn)行，相較于美國其他環(huán)境法律，《美國超級基金法》賦予行政機(jī)關(guān)更為強(qiáng)有力的反應(yīng)權(quán)力，也建立了相應(yīng)的權(quán)力制衡機(jī)制。該法授權(quán)總統(tǒng)對危險(xiǎn)物質(zhì)的釋放或釋放威脅進(jìn)行處理，總統(tǒng)有權(quán)（或者說有義務(wù)）采取清除行動以及相關(guān)的修復(fù)行動來保護(hù)公眾健康和環(huán)境安全?？偨y(tǒng)又將該項(xiàng)權(quán)力授予國家環(huán)保局，并敦促其他內(nèi)閣部門密切配合。強(qiáng)力授權(quán)和有效制衡對于法律的順利實(shí)施、反應(yīng)行動的迅速開展以及污染場地的快速清理起到了積極作用。

費(fèi)用如何確定及負(fù)擔(dān)？

《超級基金法》規(guī)定，政府和公民均可以對責(zé)任方提起“司法檢控”程序。

在污染場地被發(fā)現(xiàn)和緊急危險(xiǎn)被處理后，美國環(huán)保局開始查找潛在責(zé)任方。這些查找技術(shù)包括查閱場地文件記錄，尋找場地內(nèi)桶罐和材料上的名字，或是采訪場地的前雇員和鄰居。一旦確認(rèn)了潛在責(zé)任方，美國環(huán)保局將用信件通知他們。信件介紹美國環(huán)保局用于確認(rèn)潛在責(zé)任方的信息，并鼓勵(lì)他們與美國環(huán)保局合作來承認(rèn)對場地清理修復(fù)負(fù)有責(zé)任。

潛在責(zé)任方可能需要負(fù)擔(dān)全部清理修復(fù)費(fèi)用。因此，能在前期與美國環(huán)保局談判中獲得公平合理的清理修復(fù)計(jì)劃，將從長遠(yuǎn)上節(jié)省清理修復(fù)的時(shí)間和成本。

如果潛在責(zé)任方不予合作，美國環(huán)保局既可通過訴諸法庭強(qiáng)制要求責(zé)任方清理修復(fù)，也可以利用超級基金的資金開展修復(fù)。

根據(jù)規(guī)定，場地所在州應(yīng)分擔(dān)聯(lián)邦的清理修復(fù)成本，州政府必須承擔(dān)至少10%的清理修復(fù)費(fèi)用，并且負(fù)責(zé)場地的運(yùn)營和維護(hù)。

當(dāng)污染責(zé)任方無法被識別或無力支付清理修復(fù)費(fèi)用時(shí)，美國環(huán)保局使用信托基金即超級基金中的錢清理修復(fù)污染最嚴(yán)重的場地。

“超級基金”先行墊付費(fèi)用，然后通過訴訟等方式向最終責(zé)任方追索。資金將被用于支付以下費(fèi)用：“不屬于《國家應(yīng)急計(jì)劃法》管轄范疇的遷移和補(bǔ)救費(fèi)用；任何個(gè)人實(shí)施的不屬于《國家應(yīng)急計(jì)劃法》管轄范疇的其他“必須”的責(zé)任費(fèi)用；申請人因他人污染而造成的對“自然資源”的損害并且該種損害無法獲得司法救濟(jì)；對環(huán)保治污技術(shù)研發(fā)的資助以及對地方政府治污費(fèi)用支出的補(bǔ)償。”

超級基金的主要來源先后包括原料稅、環(huán)境稅、財(cái)政撥款經(jīng)費(fèi)以及對責(zé)任的追償費(fèi)用和罰款。根據(jù)美國政府績效辦公室的報(bào)告，截至2007年財(cái)政年度，超級基金總計(jì)融資423億美元，算上責(zé)任人主動修復(fù)污染場地花費(fèi)的225億美元，總金額達(dá)到648億美元。此外，聯(lián)邦和州政府啟動了棕色地塊再開發(fā)計(jì)劃、州自愿治理計(jì)劃等項(xiàng)目，推動私人資本參與較輕污染場地的修復(fù)治理和再開發(fā)，上述各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)來源為《美國超級基金法》的實(shí)施及相關(guān)修復(fù)治理計(jì)劃提供了充裕的資金保障，確保法律出臺有足夠的實(shí)施資金。

《超級基金法》如何“洋為中用”？

如今，《超級基金法》已實(shí)施30余年，雖然在實(shí)施過程中存在一些爭議，但成效也顯而易見：據(jù)統(tǒng)計(jì)，自1983～2008年，超級基金項(xiàng)目共清理有害土壤、廢物和沉積物1億多立方米，清理垃圾滲濾液、地下水、地表水約12.9億立方米，為數(shù)萬人提供了潔凈的飲用水源。截至2014年6月，1158塊場地已完成修復(fù)工程，占累計(jì)列入國家優(yōu)先治理名錄場地的68.1%。為推動地下水修復(fù)技術(shù)向前發(fā)展，EPA設(shè)立了“超級基金創(chuàng)新技術(shù)評價(jià)”標(biāo)志和場地清理技術(shù)交流平臺，鼓勵(lì)企業(yè)與科研單位的技術(shù)創(chuàng)新。

正如賈峰所言：《美國超級基金法》的實(shí)施還產(chǎn)生了諸多不可量化的效益，例如提升被修復(fù)場地及其周邊社區(qū)的公眾的愉悅感、減少土地資源閑置和浪費(fèi)、推動環(huán)境保護(hù)的公眾參與和信息公開、防止危險(xiǎn)物質(zhì)不受控制的釋放、提高政府與公眾的應(yīng)急反應(yīng)能力等?！睹绹壔鸱ā返膶?shí)施還催生并發(fā)展了環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)等一系列新型環(huán)境治理工具，對美國的環(huán)境管理創(chuàng)新起到了積極促進(jìn)作用。此外，該法最為顯著的一個(gè)不可量化的效益在于其對企業(yè)的巨大威懾作用，促使企業(yè)迫于法律威嚴(yán)而重視環(huán)保，使諸多的污染問題在源頭得以預(yù)防。

然而，即使如此，美國的超級基金法案支持下的棕地治理仍然存

在不足和爭議。專家認(rèn)為，該基金在“棕地”修復(fù)上效率過低，由于需要律師訴訟，很大一部分的資金和時(shí)間被用于漫長的司法程序，并且修復(fù)的時(shí)間極長，通常修復(fù)一個(gè)場地需要幾年到十幾年的時(shí)間，與此同時(shí)，其資金的來源缺口越來越大，每年資金數(shù)量都在銳減，這些都不利于嚴(yán)峻的“棕地”治理現(xiàn)實(shí)。

對比美國和我國搬遷企業(yè)遺留場地的開發(fā)，我們發(fā)現(xiàn)，對搬遷企業(yè)遺留場地再開發(fā)過程中各利益相關(guān)方責(zé)任的規(guī)定對場地的再開發(fā)有舉足輕重的影響。歷史上美國法律對于開發(fā)商責(zé)任的規(guī)定過于廣泛和嚴(yán)厲，嚴(yán)重阻礙了遺留場地的再開發(fā)；美國的法律法規(guī)越來越傾向于減免開發(fā)商的責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)，越來越鼓勵(lì)地方政府強(qiáng)制進(jìn)行棕地的治理和開發(fā)；但開發(fā)過程仍然具有巨大的不確定性，開發(fā)商對開發(fā)棕地仍然不夠積極；國內(nèi)現(xiàn)有的搬遷企業(yè)遺留場地開發(fā)模式非常粗放，沒有具體規(guī)定各利益相關(guān)方的責(zé)任，特別是污染者的治理責(zé)任沒有得到體現(xiàn)；各方對于開發(fā)涉及的責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)的意識非常淡薄。這種粗放的開發(fā)模式很可能在不久的將來導(dǎo)致各方之間的糾紛，妨礙搬遷場地的順利開發(fā)。

南京利用生物對黑臭河“打針吃藥動手術(shù)”CFP/供圖

中國污染場地修復(fù)立法缺位

除美國的《超級基金法》外，加拿大的《國家污染場地修復(fù)計(jì)劃》、日本的《土壤污染對策法》等，都是針對污染場地預(yù)防和治理的專門法規(guī)。只有將污染場地防治制度上升到法律層面，才能落實(shí)到實(shí)處。目前我國這方面總體上還處于立法缺位的狀態(tài)，業(yè)內(nèi)專家建議，借鑒《超級基金法》的立法經(jīng)驗(yàn)，盡快建立我國的污染場地管理法律體系，是環(huán)境保護(hù)工作中的重要任務(wù)。

在立法中，應(yīng)制定針對不同類型污染場地的監(jiān)測和修復(fù)技術(shù)規(guī)范，根據(jù)土地的不同功能制定適合我國國情的污染程度認(rèn)定與修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)，以及修復(fù)效果的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。明確污染場地調(diào)查、治理、評價(jià)及監(jiān)督的法定程序。應(yīng)在明確對責(zé)任方以追溯既往的方式承擔(dān)嚴(yán)格的無限連帶責(zé)任的同時(shí)，規(guī)定當(dāng)責(zé)任方暫時(shí)不能確定、無力支付或情況緊急時(shí)，由“專項(xiàng)基金”先行墊付治理、賠償費(fèi)用，并由“專項(xiàng)基金”向責(zé)任方追償。對于基金的來源可以采用多種渠道，包括稅收、高污染企業(yè)提交的保證金，以及社會資金等。對于基金的建立，要給予應(yīng)有的政策拉動和保護(hù)。同時(shí)，對基金的運(yùn)作程序，分配方式作出明確的規(guī)定。為實(shí)現(xiàn)基金的優(yōu)化運(yùn)用，應(yīng)借鑒《超級基金法》，建立污染評分系統(tǒng)，制定“污染場地優(yōu)先治理順序名單”，名單中應(yīng)動態(tài)反映污染場地的區(qū)域、時(shí)空分布，污染的面積、類型和污染程度等數(shù)據(jù)。

由于土壤污染的隱蔽性和不可逆轉(zhuǎn)性，污染場地在我國應(yīng)引起足夠的重視。美國《超級基金法》及其相關(guān)制度的實(shí)施為我國提供了寶貴經(jīng)驗(yàn)。國外的經(jīng)驗(yàn)表明，僅依靠環(huán)保執(zhí)法人員，難以及時(shí)發(fā)現(xiàn)污染場地，必須依靠全社會的共同努力。我國應(yīng)結(jié)合國情，合理借鑒，從立法層面上和行政層面上共同促進(jìn)，從政府層面和社會層面上共同努力。