政府環(huán)境責(zé)任如何化虛為實(shí)？

劉曉星

政府環(huán)境責(zé)任如何化虛為實(shí)？

地方保護(hù)主義、政府不作為是導(dǎo)致污染事件的重要因素，建立科學(xué)和可操作的政府環(huán)境責(zé)任考核評(píng)估與追究體系顯得至關(guān)重要。

劉曉星

5月28日，北京遭受光化學(xué)煙霧污染侵?jǐn)_，空氣質(zhì)量下降。CFP/供圖

面對(duì)日益嚴(yán)峻的環(huán)境形勢(shì)，人們不禁疑問：為什么制定了這么多條環(huán)境法律法規(guī)，發(fā)起了這么多次環(huán)保行動(dòng)，下了這么大的決心，仍然是年年立法，年年治污，年年污染，治理速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)趕不上公眾期望，有些地區(qū)仍然走不出環(huán)境污染和生態(tài)破壞繼續(xù)惡化的怪圈？

發(fā)生環(huán)境污染事故，直接肇事者難辭其咎。然而，分析重大環(huán)境事件的原因，看似責(zé)任在企業(yè)，實(shí)則與當(dāng)?shù)卣摬涣烁上?。地方保護(hù)主義、政府不作為是導(dǎo)致污染事件的重要因素，建立科學(xué)和可操作的政府環(huán)境責(zé)任考核評(píng)估與追究體系顯得至關(guān)重要。

現(xiàn)有政府環(huán)境責(zé)任追究制度存在哪些缺陷？應(yīng)建立怎樣的責(zé)任追究機(jī)制？在政府環(huán)境責(zé)任追究體制和手段上應(yīng)做出哪些改進(jìn)？政府環(huán)境責(zé)任追究如何做到科學(xué)、明確、量化、細(xì)化？

政府在環(huán)境管理中應(yīng)扮什么角色？

從2004年的沱江重大水污染事件到2005年原國家環(huán)?？偩志o急叫停“未環(huán)評(píng)先上馬”的30個(gè)大型違規(guī)建設(shè)項(xiàng)目；從2006年甘肅徽縣數(shù)百人血鉛超標(biāo)事件到湖南岳陽飲用水水源砷超標(biāo)事件，我們不難發(fā)現(xiàn)，日益頻發(fā)的環(huán)境污染事件，與政府有著千絲萬縷的聯(lián)系。

保護(hù)環(huán)境和生態(tài)是政府的基本公共職能之一。這一點(diǎn)，無論是我國《憲法》還是環(huán)境資源保護(hù)類法律都有明確的規(guī)定。根據(jù)我國相關(guān)法律的規(guī)定，地方人民政府負(fù)有發(fā)展經(jīng)濟(jì)和保護(hù)環(huán)境的雙重責(zé)任，這是政府作為公共利益的代表者和公共管理者所必須履行的法定職責(zé)，處理好經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，是地方人民政府對(duì)人民負(fù)責(zé)的應(yīng)有之義。

“由于種種原因，地方政府對(duì)GDP的追求遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過生態(tài)環(huán)境保護(hù)，今天出現(xiàn)的很多環(huán)境問題，都是沒有正確處理兩者關(guān)系的結(jié)果?！焙笔≌f(xié)副主席、湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院院長呂忠梅說。

上海交通大學(xué)法學(xué)院環(huán)境資源法研究所所長王曦認(rèn)為，在環(huán)境保護(hù)法律關(guān)系中，政府應(yīng)當(dāng)只有一種身份即環(huán)境管理者。但在實(shí)踐過程中，政府卻表現(xiàn)出環(huán)境管理者和“間接的環(huán)境污染者或生態(tài)破壞者”雙重身份。

作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的決策者，政府有可能成為“間接的環(huán)境污染或生態(tài)破壞者”。在我國現(xiàn)有國情下，政府不僅是環(huán)境管理者，而且是經(jīng)濟(jì)建設(shè)的主導(dǎo)者和主要驅(qū)動(dòng)力量。換言之，政府是經(jīng)濟(jì)建設(shè)的規(guī)劃者、計(jì)劃者、投資者和招商者。也就是說，政府不僅是裁判員，也是運(yùn)動(dòng)員。

正如王曦所言，政府的規(guī)劃、計(jì)劃、投資和招商引資如果沒有協(xié)調(diào)好發(fā)展經(jīng)濟(jì)與保護(hù)環(huán)境的關(guān)系，沒有充分考慮環(huán)境資源的支撐能力，從而做出有違科學(xué)發(fā)展的錯(cuò)誤決策的話，政府就成了環(huán)境問題的制造者。

在王曦看來，執(zhí)法不力和行政懈怠也可能使政府成為“間接的環(huán)境污染或生態(tài)破壞者”。由于在政績(jī)考核標(biāo)準(zhǔn)中，經(jīng)濟(jì)發(fā)展是首屈一指的“硬指標(biāo)”。因此，地方政府對(duì)企業(yè)的環(huán)境污染和生態(tài)破壞行為常常 “睜一只眼，閉一只眼”，不愿對(duì)其實(shí)施限期治理等嚴(yán)厲的處罰措施。此外，企業(yè)和利益集團(tuán)等的“尋租行為”，如行賄、利誘等，也使得許多地方政府充當(dāng)著污染企業(yè)的“保護(hù)傘”。

近年來，我國發(fā)生的重大環(huán)境污染事件，許多都與政府監(jiān)管不力有關(guān)。例如，江蘇省儀征市某化工園區(qū)某些化工企業(yè)長期違法排放致畸、致癌、致突變的“三致”廢水，給當(dāng)?shù)厝嗣竦慕】祹韲?yán)重危害。民間人士從2006年起多次向上級(jí)反映相關(guān)問題。但因有關(guān)企業(yè)是當(dāng)?shù)乩惔髴?，?dāng)?shù)卣畬?duì)群眾的強(qiáng)烈反映置之不理。直到2009年國家環(huán)保部門出面干預(yù)及媒體曝光才使得問題得到當(dāng)?shù)卣恼J(rèn)真對(duì)待。

作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的決策者，政府有可能成為“間接的環(huán)境污染或生態(tài)破壞者”。

在呂忠梅看來，近年來多起因環(huán)境污染引發(fā)的群體性事件，顯現(xiàn)出“企業(yè)污染——政府埋單——百姓受害——生態(tài)遭殃”的惡性循環(huán)，其原因正是政府責(zé)任不明以及相關(guān)部門作為執(zhí)法主體之間的職權(quán)劃分、權(quán)力協(xié)調(diào)缺乏合理的規(guī)則和機(jī)制所帶來的法律執(zhí)行沖突。

毫無疑問，政府不應(yīng)當(dāng)淪為“間接的環(huán)境污染或生態(tài)破壞者”。王曦認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)做出相關(guān)的制度設(shè)計(jì)，以制度來避免和糾正政府角色的這種異化和沉淪，回歸它所應(yīng)當(dāng)扮演的唯一角色——環(huán)境管理者。

政府環(huán)境責(zé)任追究制度有哪些缺陷？

從環(huán)保先進(jìn)國家的普遍經(jīng)驗(yàn)來看，“環(huán)?？空笔且痪渲晾砻?。無論從政治體制、司法體制、經(jīng)濟(jì)模式、社會(huì)結(jié)構(gòu)哪一方面來講，政府力量都是我國環(huán)境治理和法律實(shí)施的關(guān)鍵因素，也就是說，我國環(huán)境保護(hù)法的實(shí)施更加有賴于政府的支持和推動(dòng)。

在北京師范大學(xué)法學(xué)院教授冷羅生看來，當(dāng)前環(huán)境法實(shí)施不力、環(huán)境每況愈下的重要原因是“政府在環(huán)境保護(hù)方面不作為、干預(yù)執(zhí)法及決策失誤”。

不扭轉(zhuǎn)政府在環(huán)境保護(hù)上的消極立場(chǎng)，不贏得環(huán)境監(jiān)管者的真心支持和積極行動(dòng)，再多先進(jìn)立法也將英雄無用武之地。實(shí)施政府主導(dǎo)環(huán)境保護(hù)、明確政府環(huán)境責(zé)任實(shí)為推進(jìn)我國環(huán)境法治的關(guān)鍵之所在。

中國人民大學(xué)環(huán)境資源法研究中心主任周珂教授認(rèn)為，環(huán)境問題越來越嚴(yán)重與政府環(huán)境責(zé)任制度缺失有直接的關(guān)系。

現(xiàn)有的政府環(huán)境責(zé)任法律條款規(guī)定得不明確、不具體，沒有力、沒有抓住要害和關(guān)鍵， 可操作性、可實(shí)施性較差是許多法律專家的共識(shí)。

冷羅生也表達(dá)了相同的看法，現(xiàn)有法條的規(guī)定總體看來較為細(xì)致，但著重體現(xiàn)了政府在環(huán)境監(jiān)督管理方面的權(quán)力，極少看到制約。其他環(huán)保法律即使有零星的政府責(zé)任條款，也較之抽象，失之籠統(tǒng)，且缺乏明確后果和問責(zé)機(jī)制，對(duì)地方政府的行為缺乏實(shí)質(zhì)性的約束力。

對(duì)政府而言，環(huán)境責(zé)任不是一種道德責(zé)任，而是一種法律責(zé)任。只有通過法律的明確規(guī)定，借助法律的平臺(tái)，才能將政府所應(yīng)承擔(dān)的環(huán)境責(zé)任量化，并借此加以問責(zé)，推進(jìn)政府積極履行環(huán)境保護(hù)的義務(wù)和責(zé)任。

“從現(xiàn)行環(huán)境法律規(guī)定來看，我國主要強(qiáng)調(diào)政府在第一層面（特別是政府環(huán)境職權(quán)）上的環(huán)境責(zé)任，而對(duì)政府因違反其第二層面上（包括不履行政府環(huán)境職責(zé)和義務(wù)、不行使政府環(huán)境職權(quán)和權(quán)力、違法行使政府環(huán)境職權(quán)等）的責(zé)任而依法承擔(dān)的否定性法律后果則缺乏明確而具體的責(zé)任規(guī)定。在規(guī)定法律責(zé)任的條文中，作為否定性責(zé)任的第二層面上的環(huán)境責(zé)任僅被規(guī)定在環(huán)境行政責(zé)任中。”冷羅生說。

換言之，政府不履行義務(wù)可以不承擔(dān)法律責(zé)任；對(duì)各相關(guān)職能部門，法律責(zé)任的規(guī)定也比較原則。這樣的法律制度，至多是“無牙的老虎”，導(dǎo)致了種種不良現(xiàn)象：地方政府對(duì)環(huán)境質(zhì)量不負(fù)責(zé)，只有環(huán)保部門一家唱“獨(dú)角戲”。有的地方政府不惜和污染企業(yè)站在一起，追求“帶毒”的GDP。在很多地方，環(huán)保局長是一個(gè)很尷尬的角色：堅(jiān)持原則的干不長，還容易被認(rèn)為和政府“對(duì)著干”；不堅(jiān)持原則的干得長，但怠于履職甚至扭曲履職。環(huán)保局長成了一個(gè)沒有人愿意干的“苦差事”。

在王曦看來，環(huán)保事業(yè)中的各種主體，都基于自己的利益參與環(huán)保事業(yè)，在這個(gè)過程中進(jìn)行利益的交換。一個(gè)企業(yè)，從創(chuàng)辦、建設(shè)到投產(chǎn)、經(jīng)營甚至破產(chǎn)或關(guān)閉，在各個(gè)主要環(huán)節(jié)上都有環(huán)境資源保護(hù)法律、法規(guī)的規(guī)范和制約。大量的環(huán)境污染和生態(tài)破壞事件表明，問題主要在于地方政府環(huán)境執(zhí)法不力。

而地方政府環(huán)境執(zhí)法不力的一個(gè)很重要的原因是它們沒有受到第三方主體的有力監(jiān)督。在缺乏第三方主體有力監(jiān)督的情況下，地方政府難以避免行政懈怠或者在規(guī)劃地方經(jīng)濟(jì)、招商引資、興辦建設(shè)項(xiàng)目等方面的決策失誤。

“第三方主體監(jiān)督不力的一個(gè)重要原因是法律沒有為這種監(jiān)督提供完善的制度保障。”王曦說。

就第三方主體中的人民代表大會(huì)對(duì)政府的監(jiān)督而言，我國雖然有《全國人大常委會(huì)監(jiān)督法》，但該法如何適用于政府，特別是地方上有關(guān)政府環(huán)保行為的監(jiān)督，仍然缺乏可操作的制度和程序。

正是因?yàn)檫@種制度缺陷，很多地方的群眾在走投無路的情況下，不得不“鋌而走險(xiǎn)”，選擇了激烈的街頭抗?fàn)幏绞健?/p>

冷羅生認(rèn)為，政府環(huán)境責(zé)任包括兩方面內(nèi)容：一是指中央和地方各級(jí)人民政府以及執(zhí)行公務(wù)的人員，根據(jù)環(huán)境保護(hù)的需要和政府的職能定位，所確定的分內(nèi)應(yīng)做的事；二是沒有做或沒有做好分內(nèi)應(yīng)做的事時(shí)，所要承擔(dān)的不利后果。

如何構(gòu)建全程監(jiān)管的政府環(huán)境責(zé)任體系?

5月21日，北京市政府組織媒體參觀環(huán)境監(jiān)測(cè)中心，表明其向清潔能源轉(zhuǎn)變的努力。CFP/供圖

環(huán)境污染問題日益嚴(yán)重，其引發(fā)的后果常是不可逆的，在很多情況下，僅依靠事后追究政府或企業(yè)相關(guān)人員的責(zé)任為時(shí)已晚。事后責(zé)任追究只能是“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”。要解決環(huán)境問題必須防患于未然，從源頭進(jìn)行預(yù)防，政府必須主動(dòng)承擔(dān)前瞻性責(zé)任。

自2005年“環(huán)保風(fēng)暴”以來，環(huán)保部門接連采取“設(shè)立區(qū)域環(huán)境監(jiān)察中心”、“區(qū)域限批”、“行業(yè)限批”、“流域限批”等一系列行政措施，制止嚴(yán)重違反環(huán)境法律法規(guī)的現(xiàn)象。

王曦認(rèn)為，前述措施的實(shí)施一方面說明《環(huán)保法》、《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》等環(huán)境法律法規(guī)沒有真正起到約束和限制作用，同時(shí)也說明地方政府沒有履行職能。

正如中國政法大學(xué)研究生院副院長、教授解志勇所言，現(xiàn)在存在一種不好的行政思路，就是造成既定事實(shí)，然后群眾對(duì)此無可奈何。

毫無疑問，依據(jù)事后責(zé)任追究模式來進(jìn)行責(zé)任追究，不可能從根本上解決日益嚴(yán)峻的環(huán)境問題。大量的環(huán)境污染和生態(tài)破壞事件，特別是歷次“行政限批”所針對(duì)的情況，都表明地方政府在制定經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、招商引資、建設(shè)項(xiàng)目審批時(shí)，比較嚴(yán)重地違反或者規(guī)避環(huán)境法律法規(guī)。

冷羅生表示，應(yīng)構(gòu)建事前預(yù)防、事中監(jiān)管與事后問責(zé)的政府環(huán)境責(zé)任追究模式。

決策失誤是源頭的失誤。如果在決策過程中，有關(guān)部門做好了信息公開和聽取當(dāng)事人及社會(huì)意見的工作，有些污染事件是可以避免的。

冷羅生認(rèn)為，事前預(yù)防主要應(yīng)健全以下幾方面制度：一是完善環(huán)境信息公開制度。涉及環(huán)境影響的項(xiàng)目從決策開始就必須公開，并且主動(dòng)要求社會(huì)監(jiān)督，保證事前預(yù)防機(jī)制發(fā)揮作用。二是依法實(shí)施規(guī)劃或項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度。對(duì)未通過環(huán)評(píng)的項(xiàng)目一律不準(zhǔn)動(dòng)工興建。三是推進(jìn)公眾參與地方政府的環(huán)保決策。四是突出人大、政協(xié)以及上一級(jí)政府對(duì)下一級(jí)政府環(huán)境責(zé)任的監(jiān)督。

政府作為環(huán)境保護(hù)公共服務(wù)的提供者，在進(jìn)行有關(guān)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展決策時(shí)，必須充分考慮環(huán)境保護(hù)。在很多情況下，環(huán)保部門看到了政府決策對(duì)環(huán)境不利的一面，但由于缺乏制度保障，難以表達(dá)意見。

“建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防為主的環(huán)境監(jiān)管模式，明確各級(jí)政府以及相關(guān)職能部門在決策中的環(huán)保權(quán)限和責(zé)任，建立環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展綜合決策機(jī)制，才能實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防。”呂忠梅說。她認(rèn)為，法律法規(guī)要以保護(hù)生態(tài)安全、保障人體健康為立法目標(biāo)，規(guī)定風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防基本原則，明確將地方政府的發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃納入環(huán)境影響評(píng)價(jià)的范圍，確立戰(zhàn)略環(huán)評(píng)、規(guī)劃環(huán)評(píng)制度，保證將環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展同時(shí)決策。

“與此同時(shí)，現(xiàn)在的環(huán)境監(jiān)管也需要我們轉(zhuǎn)變理念，在法律上明確各級(jí)政府及相關(guān)部門之間的協(xié)同責(zé)任，建立權(quán)力間協(xié)調(diào)與執(zhí)法協(xié)同機(jī)制?！眳沃颐氛f。

從過去的“政府環(huán)境監(jiān)管”到“社會(huì)環(huán)境治理”，在這種體制下政府要發(fā)揮主導(dǎo)作用，政府要有“柔性執(zhí)法”的手段和措施，如行政指導(dǎo)、生態(tài)保護(hù)協(xié)議、生態(tài)補(bǔ)償、政府獎(jiǎng)勵(lì)、經(jīng)濟(jì)激勵(lì)等需要由法律加以規(guī)定；同時(shí)，從過去的“條塊分割”到“協(xié)同執(zhí)法”，需要建立協(xié)調(diào)機(jī)制、協(xié)作機(jī)制、協(xié)力機(jī)制，真正做到執(zhí)法“無縫隙”。

在采訪中，法學(xué)專家都表達(dá)了一個(gè)同樣的觀點(diǎn)，即法律應(yīng)當(dāng)為第三方主體中的人民代表大會(huì)、公眾和公眾團(tuán)體對(duì)地方政府的環(huán)保決策和環(huán)境執(zhí)法進(jìn)行監(jiān)督提供制度保障。

如何建立規(guī)范政府環(huán)保履職的制度框架？

目前的法律法規(guī)中僅提出政府對(duì)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，所涉及的領(lǐng)域過于狹窄。如何豐富對(duì)政府環(huán)境責(zé)任監(jiān)督內(nèi)容，完善監(jiān)督方式，是業(yè)內(nèi)關(guān)注的重要話題。

采訪中，專家們表示，注重單純經(jīng)濟(jì)增長考核是環(huán)境法律法規(guī)不能嚴(yán)格執(zhí)行的重要原因。轉(zhuǎn)變?cè)u(píng)價(jià)考核方式可以有效解決問題，使環(huán)保轉(zhuǎn)變成為“硬約束”而不是“軟指標(biāo)”。

呂忠梅認(rèn)為，考評(píng)體系是否科學(xué)合理，直接關(guān)系到考評(píng)體系的效果與功能。

科學(xué)合理的考評(píng)體系首先應(yīng)是動(dòng)力，能夠最大限度地鼓勵(lì)各級(jí)政府及其工作人員、激勵(lì)企業(yè)和社會(huì)公眾參與生態(tài)文明建設(shè)的積極性，充分發(fā)揮各主體的能動(dòng)性與創(chuàng)造力?！叭绻荚u(píng)體系只有壓力，簡(jiǎn)單問責(zé)或者懲罰，變成機(jī)械的條條框框，可能會(huì)與建設(shè)生態(tài)文明的目標(biāo)背道而馳。生態(tài)文明建設(shè)必須要有各方面主體的主動(dòng)參與和積極行動(dòng)才可能實(shí)現(xiàn)?！眳沃颐氛f。

王曦認(rèn)為，由于地方人大掌握著地方政府官員的任免權(quán)和罷免權(quán)，如果敢于運(yùn)用并運(yùn)用得當(dāng)，地方人大對(duì)有關(guān)政府的環(huán)境行為監(jiān)督可以產(chǎn)生很好效果。他提出，應(yīng)把《各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》的監(jiān)督延伸并落實(shí)到有關(guān)政府環(huán)境行為上。

監(jiān)督內(nèi)容應(yīng)至少包括三方面內(nèi)容：一是地方環(huán)境質(zhì)量的變化狀況。二是地方政府執(zhí)行環(huán)境資源保護(hù)類法律法規(guī)的情況。三是地方政府有關(guān)環(huán)境的決策情況，如地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和招商引資活動(dòng)的環(huán)境影響和社會(huì)反映等情況。

有業(yè)內(nèi)人士曾形象地將環(huán)保比喻為“不通電的高壓線”，而高壓線之所以通不了電，就在于地方政府不送電。政府環(huán)境責(zé)任追究與問責(zé)密不可分。在我國問責(zé)機(jī)制體系尚不健全的情況下，目前的環(huán)境責(zé)任追究顯得缺乏可操作性。

“我國的問責(zé)機(jī)制比較混亂，問責(zé)的主體、啟動(dòng)、程序、標(biāo)準(zhǔn)都沒有明確規(guī)定?！敝袊ù髮W(xué)教授解志勇一針見血地指出。

有業(yè)內(nèi)人士曾形象地將環(huán)保比喻為“不通電的高壓線”，而高壓線之所以通不了電，就在于地方政府不送電。

呂忠梅認(rèn)為，在政府環(huán)境責(zé)任追究體制上，除了要進(jìn)一步完善傳統(tǒng)的政府法律責(zé)任形式外，當(dāng)前的重點(diǎn)應(yīng)建立完善國家環(huán)境行政監(jiān)察機(jī)制，完善行政問責(zé)制度。

有調(diào)查顯示，如果市委書記和市長在任期內(nèi)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展增速比上一任高，其升職的概率也高，但如果他們?cè)谌纹趦?nèi)長期把錢花在民生和環(huán)保上，則升職概率是負(fù)值。

呂忠梅建議，將環(huán)境保護(hù)工作納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展評(píng)價(jià)范圍和領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核中，明確將考核結(jié)果作為領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)、評(píng)定年度考核等級(jí)以及干部選拔任用和獎(jiǎng)懲等方面的重要依據(jù)之一，把環(huán)保與工作業(yè)績(jī)和個(gè)人升遷獎(jiǎng)懲掛鉤，切實(shí)實(shí)行“環(huán)保一票否決制”。對(duì)于考核不合格的領(lǐng)導(dǎo)干部，應(yīng)設(shè)定相應(yīng)的明確的懲戒措施，如通報(bào)批評(píng)、公開道歉甚至調(diào)整工作或轉(zhuǎn)任非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)等。

冷羅生認(rèn)為，在招商引資行政決策過程中，政府應(yīng)公開可能對(duì)環(huán)境產(chǎn)生不利影響的信息，盡最大可能對(duì)環(huán)境利益給予充分關(guān)注與考量。同時(shí)，明確規(guī)定政府環(huán)保履職的內(nèi)部監(jiān)督制度和外部監(jiān)督制度。

承擔(dān)責(zé)任的形式不同，追究的主體也不相同。冷羅生介紹說，若追究刑事責(zé)任，則只能由公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)來進(jìn)行偵查和起訴，再由人民法院做出判決。公眾、公民團(tuán)體與不被管制和約束的企業(yè)只能向國家公權(quán)力機(jī)關(guān)行使檢舉、控告環(huán)境犯罪的行為。

若追究行政責(zé)任，則可由公眾、公民團(tuán)體與不被管制和約束的企業(yè)向人民法院提起行政不作為等行政訴訟，再由人民法院責(zé)令其履行職責(zé)；或者由公眾、公民團(tuán)體與不被管制和約束的企業(yè)向人大、政協(xié)、上一級(jí)人民政府進(jìn)行控告，通過行政組織程序?qū)ω?zé)任人予以行政處分。

若追究民事責(zé)任，則需區(qū)分公益訴訟和私益訴訟。

綜上，追究主體有公安、檢察、法院、人大、政協(xié)、上一級(jí)人民政府、公眾、公民團(tuán)體以及不被管制和約束的企業(yè)。

在呂忠梅看來，政府環(huán)境責(zé)任的追究應(yīng)建立多元化機(jī)制，具體包括三方面：行政問責(zé)機(jī)制、行政訴訟和刑事機(jī)制、公益訴訟機(jī)制。

在行政問責(zé)機(jī)制方面，呂忠梅認(rèn)為，行政問責(zé)由行政監(jiān)察部門實(shí)施，這主要是行政系統(tǒng)內(nèi)部的追究機(jī)制。各級(jí)行政監(jiān)察部門應(yīng)將對(duì)地方政府的環(huán)保行政問責(zé)作為今后的工作重點(diǎn)。

冷羅生則介紹說，日本的環(huán)境管理體制呈現(xiàn)為“分散”的水平結(jié)構(gòu)（中央政府），而地方政府主導(dǎo)作用與企業(yè)自主管理呈現(xiàn)垂直結(jié)構(gòu)，其環(huán)境管理的社會(huì)基礎(chǔ)是由政府、企業(yè)和公眾組成的“三元結(jié)構(gòu)”制衡機(jī)制。日本合作式的環(huán)境管理體制值得我國借鑒。