法治：必須告別“運(yùn)動(dòng)式治理”

法治：必須告別“運(yùn)動(dòng)式治理”

■專家名片

祁凡驊中國(guó)人民大學(xué)國(guó)家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院副院長(zhǎng)

在我國(guó)，各部門、各地區(qū)各種“專項(xiàng)行動(dòng)”似乎早已形成一種模式：證監(jiān)會(huì)部署“2015證監(jiān)法網(wǎng)專項(xiàng)執(zhí)法行動(dòng)”，安全生產(chǎn)領(lǐng)域“打非治違”專項(xiàng)行動(dòng)，全國(guó)開(kāi)展整治互聯(lián)網(wǎng)低俗之風(fēng)專項(xiàng)行動(dòng)等等。尤其是環(huán)保系統(tǒng)，多年來(lái)專項(xiàng)行動(dòng)更是數(shù)不勝數(shù)，最為著名的是“零點(diǎn)行動(dòng)”，而后是大大小小、自上而下的執(zhí)法大檢查、各地的專項(xiàng)整治、集中創(chuàng)建等等。這些名目多樣的“專項(xiàng)行動(dòng)”，使得全社會(huì)看到政府部門對(duì)社會(huì)熱點(diǎn)問(wèn)題積極作為的同時(shí)，也讓人們看到“運(yùn)動(dòng)式治理”范式的常態(tài)化?！斑\(yùn)動(dòng)式治理”已經(jīng)成為當(dāng)前國(guó)家與政府治理工具箱中最常用的治理范式，這種范式是國(guó)家治理現(xiàn)代化過(guò)程中最需要轉(zhuǎn)變的，為法治社會(huì)建設(shè)增加了難度。

傳承路徑

中國(guó)運(yùn)動(dòng)式治理具有權(quán)威性、有效性、運(yùn)動(dòng)性、反彈性和動(dòng)員性等特點(diǎn)，是當(dāng)前我國(guó)政府治理的一種方式。無(wú)論是從規(guī)范研究還是從經(jīng)驗(yàn)研究，中國(guó)運(yùn)動(dòng)式治理課題都為當(dāng)今學(xué)術(shù)界提供了研究的素材和拓寬了研究的空間。

“運(yùn)動(dòng)式治理”可以追溯到革命戰(zhàn)爭(zhēng)年代。革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期的農(nóng)民運(yùn)動(dòng)、整風(fēng)運(yùn)動(dòng)是早期的運(yùn)動(dòng)治理形式。在社會(huì)主義建設(shè)時(shí)期，“運(yùn)動(dòng)式治理”模式得到了充分的繼承和發(fā)揮?！叭础?、“五反”、“人民公社”、“大煉鋼鐵”、“文化大革命”、“批林批孔”等運(yùn)動(dòng)形式多樣，雖然針對(duì)的問(wèn)題和著力點(diǎn)不同，但都帶有濃重的政治色彩。

改革開(kāi)放之后，政治領(lǐng)域的“運(yùn)動(dòng)式治理”慢慢淡出，但行政領(lǐng)域中針對(duì)社會(huì)問(wèn)題的“運(yùn)動(dòng)式治理”得到了延續(xù)和保留。各種“嚴(yán)打”、“集中整治”、“專項(xiàng)行動(dòng)”等在當(dāng)今的治理中仍然是使用頻率頗高的治理工具。

在公共管理理念和工具廣為傳播的今天，為什么“運(yùn)動(dòng)式治理”在我國(guó)治理工具箱中一直占據(jù)著重要的地位，其首要的原因是治理的路徑依賴。當(dāng)公共事務(wù)出現(xiàn)要解決的議題時(shí)，“運(yùn)動(dòng)式治理”成了熟悉的、駕輕就熟的選擇。

為何揮之不去

“運(yùn)動(dòng)式治理”之所以不斷地老樹(shù)開(kāi)新花，其中緣由是多方面的，最根本的是中國(guó)常態(tài)治理能力的不足。

首先，“運(yùn)動(dòng)式治理”的方式是中國(guó)的執(zhí)政黨和政府對(duì)社會(huì)問(wèn)題的回應(yīng)性宣示。一些社會(huì)熱點(diǎn)問(wèn)題是長(zhǎng)期積累下來(lái)的痼疾，很難在短時(shí)間內(nèi)藥到病除，社會(huì)民眾身受困擾，關(guān)切度很高。比如霧霾、水危機(jī)、土壤污染等環(huán)境問(wèn)題，事關(guān)廣大民眾身心健康，社會(huì)關(guān)注度極高，采取的運(yùn)動(dòng)式治理方式，可以展示對(duì)這些問(wèn)題的高度關(guān)注與重視的態(tài)度，是對(duì)民眾需求的強(qiáng)有力的回應(yīng)。其次，這種方式是集中力量下猛藥，短期績(jī)效明顯?！斑\(yùn)動(dòng)式治理”常常通過(guò)動(dòng)員發(fā)起，集中多部門人力、物力和財(cái)力，短時(shí)間內(nèi)強(qiáng)勢(shì)作為?！斑\(yùn)動(dòng)式治理”的暴風(fēng)驟雨必然收到明顯的短期效果。這一點(diǎn)也迎合了部分領(lǐng)導(dǎo)者對(duì)任期內(nèi)績(jī)效、短期績(jī)效的追求。

同時(shí)，還要看到的一點(diǎn)是，“運(yùn)動(dòng)式治理”可以彌補(bǔ)常態(tài)治理能力的不足。當(dāng)正常的制度、機(jī)制不能奏效時(shí)，運(yùn)動(dòng)式治理可以打破體制機(jī)制局限，通過(guò)臨時(shí)機(jī)制來(lái)緩解問(wèn)題，起到打補(bǔ)丁的作用。比如APEC會(huì)議期間，對(duì)北京周邊地區(qū)環(huán)境的集中治理，換來(lái)了會(huì)議期間的藍(lán)天白云，會(huì)議在良好的環(huán)境下舉辦，國(guó)家、民眾都避免了在環(huán)境問(wèn)題上的尷尬。

江西省九江市一名小學(xué)教師揮刀殺人，被警方押送。身為教育工作者的法治意識(shí)都沒(méi)有，建立法治的路仍漫長(zhǎng)。CFP/供圖

對(duì)法治建設(shè)的傷害

盡管“運(yùn)動(dòng)式治理”的盛行有其存在的理由，但是，“運(yùn)動(dòng)式治理”與國(guó)家治理現(xiàn)代化的內(nèi)在追求是相悖的。它會(huì)對(duì)國(guó)家治理現(xiàn)代化造成四方面的傷害。

第一，“運(yùn)動(dòng)式治理”常常是短期、臨時(shí)的集體行動(dòng)，缺乏穩(wěn)定的組織、機(jī)制、資源支持，缺乏系統(tǒng)性。雖然可以猛藥見(jiàn)效，可以彌補(bǔ)常態(tài)治理能力的不足，但無(wú)法達(dá)到長(zhǎng)治。假如“運(yùn)動(dòng)式治理”成為“常態(tài)”，那么治理體系的系統(tǒng)性將經(jīng)常性的受到破壞。

第二，“運(yùn)動(dòng)式治理”會(huì)侵蝕規(guī)則與法律的權(quán)威，與依法治理背道而馳。依法治理是國(guó)家治理現(xiàn)代化的路徑選擇，而“運(yùn)動(dòng)式治理”往往伴隨著從重、從嚴(yán)的懲治思維，同樣的違規(guī)行為，與常態(tài)相比，在“運(yùn)動(dòng)式治理”期間會(huì)受到更為嚴(yán)厲的懲罰。這種懲治思維與法治思維中的公平理念相沖突。法規(guī)有了彈性，也就失去了權(quán)威?！斑\(yùn)動(dòng)式治理”是“人治”的選擇。

第三，“運(yùn)動(dòng)式治理”助長(zhǎng)投機(jī)心理與行為，有礙于現(xiàn)代國(guó)家治理長(zhǎng)治、穩(wěn)定的目標(biāo)訴求?！斑\(yùn)動(dòng)式治理”的集中作為、短期行為特征，使違規(guī)者感覺(jué)過(guò)了這陣風(fēng)就會(huì)雨過(guò)天晴，助長(zhǎng)違規(guī)者的僥幸和投機(jī)心理。專項(xiàng)行動(dòng)期間，違規(guī)者停止違規(guī)行為往往就能逃過(guò)懲罰。等專項(xiàng)行動(dòng)過(guò)去后，違規(guī)行為又故態(tài)萌發(fā)、死灰復(fù)燃?！盎春恿泓c(diǎn)行動(dòng)”后，淮河沿線水污染問(wèn)題依然是治理的重點(diǎn)問(wèn)題之一；各級(jí)政府經(jīng)常針對(duì)環(huán)境問(wèn)題進(jìn)行過(guò)多種數(shù)次的專項(xiàng)執(zhí)法行動(dòng)，但環(huán)保問(wèn)題依然沒(méi)有得到有效解決。由此我們可以發(fā)現(xiàn)，“運(yùn)動(dòng)式治理”并不能收到長(zhǎng)期根治的效果，無(wú)益于國(guó)家治理現(xiàn)代化長(zhǎng)治目標(biāo)的達(dá)成。

第四，“運(yùn)動(dòng)式治理”的高成本有?，F(xiàn)代治理的高效追求。“運(yùn)動(dòng)式治理”常常是集中多方資源，以高強(qiáng)度的投入爭(zhēng)取迅速見(jiàn)效?！斑\(yùn)動(dòng)式治理”是只看結(jié)果不看成本的粗放型治理，而成本考量是現(xiàn)代政府治理的基本理念與追求?！斑\(yùn)動(dòng)式治理”減不下去，治理的成本就很難真正減下去。

轉(zhuǎn)變的路徑分類應(yīng)對(duì)

我們不可能揮舞著“人治”的大棒來(lái)追求“法治”的理想。十八屆四中全會(huì)提出的依法治國(guó)方略實(shí)質(zhì)是國(guó)家治理范式轉(zhuǎn)移的一種政治宣誓。那么，如何實(shí)現(xiàn)治理范式的轉(zhuǎn)移呢？立刻、完全禁止“運(yùn)動(dòng)式治理”肯定是不可能做到的，也不是一項(xiàng)理性的選擇。合理的策略應(yīng)當(dāng)是對(duì)公共事務(wù)和議題進(jìn)行分類，不同的問(wèn)題采用不同的治理模式。一類是經(jīng)常發(fā)生和出現(xiàn)的公共議題，比如食品安全問(wèn)題、環(huán)境保護(hù)問(wèn)題、困難群眾幫扶、貧困地區(qū)教育發(fā)展、城市排水系統(tǒng)改造等等。應(yīng)對(duì)這類問(wèn)題需要建標(biāo)準(zhǔn)、建制度，實(shí)施常態(tài)治理，著力制度的實(shí)施。假如以“運(yùn)動(dòng)式治理”來(lái)應(yīng)對(duì)經(jīng)常發(fā)生的公共問(wèn)題，結(jié)果只能雨過(guò)地皮濕，治標(biāo)不治本。此類問(wèn)題應(yīng)禁止采用“運(yùn)動(dòng)式治理”。

另一類公共問(wèn)題屬于偶發(fā)性、應(yīng)急性議題，比如災(zāi)害天氣、疫情、環(huán)境突發(fā)事件等突發(fā)事項(xiàng)。此類公共議題可以組成臨時(shí)機(jī)構(gòu)，整合不同部門，集中各類資源，以“運(yùn)動(dòng)式治理”的方式加以應(yīng)對(duì)。但這類公共議題解決的如何，基礎(chǔ)還在“常態(tài)治理”。比如，地震屬應(yīng)急類問(wèn)題，但假如建筑物的防震標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行嚴(yán)格、人們防震知識(shí)日常普及扎實(shí)，地震發(fā)生時(shí)的臨時(shí)應(yīng)對(duì)就會(huì)相對(duì)容易。所以，我們所談的分類應(yīng)對(duì)的策略實(shí)質(zhì)上是一種漸進(jìn)轉(zhuǎn)變的路徑。

隨著制度的健全和切實(shí)執(zhí)行，常態(tài)治理的能力必須要日漸加強(qiáng)，偶發(fā)性、應(yīng)急性公共問(wèn)題才會(huì)隨之減少，從“運(yùn)動(dòng)治理范式”向“常態(tài)治理范式”的轉(zhuǎn)變也才會(huì)隨之而來(lái)。

湖北省十堰市70余名一把手?jǐn)y配偶到市看守所警方教育基地體驗(yàn)為期半天的“高墻鐵窗”生活。CFP/供圖

■名詞解釋：

運(yùn)動(dòng)式治理指各類治理主體憑借政治權(quán)威，采用自上而下的方式，動(dòng)員各級(jí)相關(guān)人員集中力量、廣泛參與，對(duì)存在的社會(huì)問(wèn)題進(jìn)行短時(shí)間、高強(qiáng)度的疏導(dǎo)與排解。