應對氣候變化信息公開制度研究

一、應對氣候變化信息公開的含義和范圍

狹義上講，信息公開制度中的“信息”僅指“政府信息”，即“行政機關在履行職責過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息”。廣義上講，信息公開制度中的“信息”指的是所有特定主體掌握的、不為普通公眾所知悉的信息。由于氣候變化涉及政府、企業(yè)、社會團體和個人等多類不同性質的主體，各主體均掌握一定的溫室氣體排放和管理信息。因此應對氣候變化領域信息公開制度中的“信息”應該是廣義的，既包括國家政府作為公權力主體應依職權主動公開或依申請公開的信息，也包括企業(yè)、社會團體等私權力主體依法公開的自身溫室氣體排放信息，甚至從國際層面，《聯(lián)合國氣候變化框架公約》下各締約方提交并公布國家自主貢獻、全球環(huán)境基金公布捐資國的捐資信息等行為，也屬于應對氣候變化信息公開的范疇。

二、應對氣候變化信息公開的重要意義

（一）信息公開順應簡政放權的改革方向

簡政放權、減少新增行政許可和行政審批是建立“大市場、小政府”的改革方向，傳統(tǒng)上依靠行政許可、行政審批管理社會公共資源的模式，不能夠充分調(diào)動民智民力，不能適應市場的發(fā)展。而信息的充分透明是調(diào)動公眾參與積極性，充分發(fā)揮市場作用的客觀要求。信息公開制度能夠對政府管理和排放主體發(fā)揮重要的監(jiān)督作用，政府可以通過信息公開制度實現(xiàn)管理溫室氣體排放的行政目的。

我國預計將于2017年建立全國統(tǒng)一的碳排放權交易市場，政府管理部門及時向社會公布納入碳排放權交易的溫室氣體種類、納入行業(yè)、重點排放單位納入標準、排放配額分配和使用方法等信息，有利于降低市場交易主體的交易成本，構建公平合理的良性市場環(huán)境，充分發(fā)揮市場在控制溫室氣體排放中的作用。

在中國應對氣候變化管理領域存在著“上大下小”的政府資源配置情況，國家層面應對氣候變化的管理體制機制較為健全，省級居中，而市、區(qū)、縣級政府則缺乏專門應對氣候變化的機構、人才和資金配置。中國氣候變化治理還沒有形成環(huán)境監(jiān)察大隊、安全生產(chǎn)監(jiān)察、城市管理大隊這樣能夠進行現(xiàn)場檢查的行政執(zhí)法隊伍。在這種情況下，政府對于全國各類分散的排放源的管理能力受到很大限制。而如果通過立法賦予重點排放主體將溫室氣體排放的信息公開的法律義務，就可以有效解決行政管理中執(zhí)法能力不足的問題。重點排放主體公開的溫室氣體排放信息可以通過社會獨立的第三方核查機構進行核查，以確保公開信息的準確性。氣候變化領域中獨立第三方核查機構和審計公司、律師事務所類似，是完全按照市場規(guī)則提供專業(yè)服務的公司，比在政府體系中新增一系列執(zhí)法監(jiān)察組織更為專業(yè)、經(jīng)濟，更加符合“大市場、小政府”的行政體制改革方向。

（二）信息公開有利于監(jiān)督政府行使溫室氣體管理權力

我國2008年施行的《政府信息公開條例》建立了針對政府的信息公開制度，包括總則、公開的范圍、公開的方式和程序、監(jiān)督和保障、附則五部分，規(guī)定了行政機關和具有管理公共事務職能的組織關于信息公開方面的規(guī)則。應對氣候變化領域的政府信息公開無疑應適用該條例規(guī)定。

應對氣候變化領域的政府管理分為國家、省、市縣三個層級，承擔著制定減排目標、分配減排配額、編制氣候變化規(guī)劃、管理氣候變化專項資金、統(tǒng)計核算溫室氣體排放信息、監(jiān)管溫室氣體排放權交易市場、防災減災等職能。這些政府針對溫室氣體的管控涉及到公民、法人或者其他組織的切身利益，尤其涉及到公共資金、財物、以及碳排放配額這些權屬的分配，應該按照《政府信息公開條例》進行公開。

公開政府在應對氣候變化方面的信息，一方面有利于彰顯中國在應對氣候變化方面的努力與成效，另一方面有利于監(jiān)督政府在陽光下行使公權力，杜絕腐敗現(xiàn)象。

（三）有利于監(jiān)督企業(yè)控制溫室氣體排放

生態(tài)環(huán)境保護涉及全球共同利益，保護生態(tài)環(huán)境帶有“正義”的色彩，而任何破壞生態(tài)環(huán)境的行為必然受到譴責?；谶@樣的道理，超額排放溫室氣體的行為一旦曝光于公眾，都必將受到輿論譴責，一些具有一定知名度和美譽度的企業(yè)有可能因顧忌企業(yè)形象而減少排放。

信息公開是信用管理的重要方式。如果通過立法，將企業(yè)排放溫室氣體情況公開，將企業(yè)年度配額清繳情況納入企業(yè)信用管理體系，則有助于迫使企業(yè)努力改良技術、提高能效、提高可再生能源使用比例，從而減少排放。同時很多企業(yè)為了提高企業(yè)美譽度，種植碳匯林，開展自愿減排，這些行動如果能夠及時公開，有利于彰顯企業(yè)的社會責任，帶動其余企業(yè)和社會公眾來低碳生產(chǎn)、改善環(huán)境。

三、應對氣候變化信息公開制度的責任主體

由于應對氣候變化領域中的信息公開指的是廣義范圍的信息公開，因此信息公開的責任主體包括溫室氣體管理者（包括各級政府應對氣候變化主管部門）和溫室氣體排放者（包括企業(yè)、社會組織、社會團體和個人）。

從溫室氣體管理者的角度，“縣級以上地方人民政府辦公廳（室）或者縣級以上地方人民政府確定的其他政府信息公開工作主管部門”具有信息公開的責任。從立法的角度應該明確哪些內(nèi)容由國家政府部門公開，哪些由省級政府部門公開，哪些由縣級政府部門公開。根據(jù)與省級發(fā)展改革委氣候主管處室代表實地座談發(fā)現(xiàn)，應著重賦予國家和省級應對氣候變化主管部門信息公開的責任，而對于縣、市一級政府則只應作原則性的規(guī)定。因為目前國內(nèi)在縣、市級政府幾乎還沒有專設氣候變化工作管理的處室，承擔該項管理職責的處室大多同時承擔著節(jié)能環(huán)保、區(qū)域發(fā)展等多項職能，對氣候變化難以做到專人負責，如果被賦予過細的信息公開責任實踐中難以完成。

從溫室氣體排放者的角度，溫室氣體的排放源眾多，不可能全部納入立法的范疇。而由于溫室氣體排放主要是化石能源燃燒產(chǎn)生的，絕大部分來工業(yè)、建筑、交通幾個重點領域。因此在設計氣候變化信息公開制度時，應以排放單位的上一年度排放量為標準，賦予某些重點溫室氣體排放單位公開溫室氣體排放信息的義務。當然需要注意的是排放企業(yè)屬于私權利主體，公布過細溫室氣體排放信息可能會有泄露商業(yè)機密的風險，因此應處理好信息公開和秘密保護的關系，對企業(yè)公布的信息不能要求過細。

四、應對氣候變化信息公開制度的內(nèi)容和要求

（一）應公開的應對氣候變化信息內(nèi)容

在國際層面，中國作為《聯(lián)合國氣候變化框架公約》的履約方應該每兩年向公約秘書處提交國家履約信息通報，根據(jù)公約歷次締約方大會的要求提交相關履約信息。為了向國際社會彰顯我國對全球應對氣候變化作出的貢獻，國家應對氣候變化主管部門應該每年公開國家應對氣候變化公報、國家應對氣候變化的政策與行動（即白皮書）等信息。例如中國于2015年6月向公約秘書處提交了應對氣候變化國家自主貢獻文件——《強化應對氣候變化行動——中國國家自主貢獻》，提出了我國的碳排放峰值目標和強度目標，就是向國際社會進行信息公開的一種方式。

在國家管理層面，國務院應對氣候變化主管部門應該向社會公布國家應對氣候變化目標、國家對各省碳排放目標的分解及考核結果、國家應對氣候變化規(guī)劃、低碳技術目錄、重大低碳政策、重大建設項目、專項資金分配等信息，這些內(nèi)容除了涉及國家秘密的之外，都應該公開。同時，國務院應對氣候變化主管部門在履行國家碳排放權交易管理職責中，應及時向社會公布納入碳排放權交易的溫室氣體種類、納入行業(yè)，重點排放單位納入標準、排放配額分配和使用方法，各年度重點排放單位的排放和配額清繳情況，具備資質的核查機構和交易機構名單等信息。

在地方層面，省級政府應對氣候變化主管部門承擔著編制本行政區(qū)域應對氣候變化規(guī)劃、分配碳排放配額、將本行政區(qū)排放指標進行分解考核、編制溫室氣體排放清單、監(jiān)督第三方核查機構等職能，這些信息應該主動向社會公開?？h級以上地方人民政府應當每年向社會公布本地區(qū)控制溫室氣體排放目標完成情況、應對氣候變化工作進展等信息。

在企業(yè)層面，應該建立溫室氣體報告制度，明確企業(yè)達到重點企事業(yè)單位排放量門檻的單位應當按照國務院應對氣候變化主管部門的有關規(guī)定，向省級人民政府應對氣候變化主管部門如實報告溫室氣體排放情況。除涉及國家秘密和商業(yè)秘密的內(nèi)容外，重點溫室氣體排放單位應當每年向社會公開上一年度的溫室氣體排放數(shù)據(jù)和配額清繳情況。

（二）應對氣候變化信息公開的要求

應對氣候變化信息公開制度還包括對信息公開的具體要求和罰則。在信息公開的制度設計過程中，應該明確相關信息的公開時限、公開途徑（通過媒體、網(wǎng)站以及公報等）、公開方式（是主動公開還是依申請公開）、與秘密保護的關系等內(nèi)容。

只有罰則明確才能讓一項制度具有可行性。在信息公開制度中，應該分幾種情形明確相關責任：一是信息公開責任主體應當公開的應對氣候變化信息未及時公開的，應該不再拖延，立即及時公開。二是當公開的信息出現(xiàn)錯誤的，信息公開責任主體應立即改正，因信息錯誤造成損失的，由信息公開責任單位承擔賠償責任。三是信息公開責任主體故意隱瞞、更改或延遲公開重要應對氣候變化信息的，相關負責人應該受到警告等處罰，造成損失的，應予賠償。

五、應對氣候變化信息公開制度的立法建議

在開展應對氣候變化立法中，信息公開制度的應重點圍繞誰公開、公開什么、公開要求和罰則等內(nèi)容展開。主要有以下兩種立法路徑：

一是按照信息公開的主體、內(nèi)容、要求、罰則的邏輯，在《應對氣候變化法》中設定信息公開制度的專門條款。

二是就應對氣候變化信息公開問題專門制定法律位階較低的條例、部門規(guī)章或者規(guī)范性文件。研究起草《應對氣候變化信息公開條例》或者《應對氣候變化信息公開管理辦法》，專門對應對氣候變化領域中的信息公開制度進行系統(tǒng)規(guī)定。在與未來將要出臺的《應對氣候變化法》和已有的《政府信息公開條例》不沖突的情況下，重點規(guī)定應對氣候變化領域信息公開的詳細規(guī)則。

參考文獻：

[1]強化應對氣候變化行動——中國國家自主貢獻[R].2015

[2]解振華.中國應對氣候變化的政策與行動——2014年度報告[M].北京：中國環(huán)境出版社，2015

[3]中華人民共和國政府信息公開條例[Z].2007

[4]田丹宇.中國目前氣候治理組織機構評析[J].中國政法大學學報，2013（1）

（田丹宇，1978年生，博士，國家應對氣候變化戰(zhàn)略研究和國際合作中心政策法規(guī)部助理研究員。研究方向：應對氣候變化法律、制度、政策）