中國(guó)轉(zhuǎn)型社會(huì)背景下的政社關(guān)系：公共服務(wù)的取向

齊海麗

[摘 要]公共服務(wù)供給問(wèn)題產(chǎn)生于公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域的分離，在這兩者分離與融合的過(guò)程中，公共服務(wù)的供給呈現(xiàn)出不同的特點(diǎn)。當(dāng)前的中國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，這一轉(zhuǎn)型社會(huì)的特征要求政社關(guān)系進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整和合理的定位。轉(zhuǎn)型社會(huì)背景下的政社關(guān)系的制度性定位體現(xiàn)在兩者要由縱向的管理轉(zhuǎn)為橫向的合作，而良性互動(dòng)關(guān)系的建立要具備信任理念、制度環(huán)境和契約機(jī)制等條件。

[關(guān)鍵詞] 轉(zhuǎn)型社會(huì) 公共服務(wù) 政社關(guān)系

一、問(wèn)題的提出

馬克思認(rèn)為，國(guó)家是人類(lèi)社會(huì)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物。國(guó)家作為公權(quán)力的代表，體現(xiàn)的是公共領(lǐng)域的公益宗旨和服務(wù)精神;而社會(huì)作為私權(quán)力的象征，則更多體現(xiàn)的是私人福祉。國(guó)家與社會(huì)代表了人類(lèi)發(fā)展的兩個(gè)領(lǐng)域——公共領(lǐng)域和私人領(lǐng)域。但無(wú)論是公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域的分離，還是兩者的融合，公共服務(wù)的供給都是題中應(yīng)有之義。也正是在公私領(lǐng)域的關(guān)系界定中，在公共服務(wù)供給主體的選擇和公共服務(wù)供給模式的確定中，政府與社會(huì)的關(guān)系重要性日益凸顯。

基于中國(guó)公民社會(huì)的特征闡釋?zhuān)芯空邔?duì)于政府與社會(huì)組織的關(guān)系模式有著不同的概括，比較有代表性的觀點(diǎn)主要有：何增科的“五模式”說(shuō)，即公民社會(huì)制衡國(guó)家、公民社會(huì)對(duì)抗國(guó)家、公民社會(huì)與國(guó)家共生共強(qiáng)、公民社會(huì)參與國(guó)家、公民社會(huì)與國(guó)家合作互補(bǔ)?？禃怨獾热颂岢隽恕靶姓{社會(huì)”模式，他們認(rèn)為這種模式更能概括我國(guó)現(xiàn)階段的國(guó)家與社會(huì)關(guān)系。劉鵬在“分類(lèi)控制”用嵌入型監(jiān)管理論的一些觀點(diǎn)和思維來(lái)統(tǒng)合近年來(lái)中國(guó)國(guó)家-社會(huì)關(guān)系中出現(xiàn)的一系列新情況。郁建興則提出了“國(guó)家在社會(huì)中”的模式。當(dāng)前國(guó)內(nèi)學(xué)者主流的觀點(diǎn)認(rèn)為，兩者是雙向互動(dòng)的關(guān)系，最早以鄧正來(lái)等學(xué)者為主。同時(shí)在研究?jī)烧哧P(guān)系的學(xué)術(shù)觀點(diǎn)中，趨于一致的看法是在政府與社會(huì)的權(quán)力對(duì)比格局中，政府始終處于絕對(duì)主導(dǎo)地位，政府與非營(yíng)利組織的關(guān)系都將是政府有限主導(dǎo)下的合作關(guān)系。當(dāng)然，也并非所有的學(xué)者對(duì)兩者的互動(dòng)都抱有樂(lè)觀的態(tài)度。王建軍認(rèn)為，就我國(guó)的政治生態(tài)而言，政府與民間組織的互動(dòng)合作關(guān)系只能是一種未來(lái)的發(fā)展愿景。在此過(guò)渡階段，我國(guó)政府與民間組織的關(guān)系模式可以概括為政府主導(dǎo)下的有限合作模式。

二、公共服務(wù)供給與政社關(guān)系調(diào)整

公共服務(wù)供給的問(wèn)題隨著公私領(lǐng)域的分離而產(chǎn)生，并隨著兩者的日益融合呈現(xiàn)不同的特點(diǎn)。在公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域的關(guān)系中，主要是以提供公共服務(wù)的方式來(lái)定義公共領(lǐng)域的功能。在傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會(huì)中，公共服務(wù)的供給者主要存在于公共領(lǐng)域。隨著工業(yè)化進(jìn)程的加快，公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域之間的界限開(kāi)始變得模糊，從而使公共服務(wù)的供給主體發(fā)生了變化。

（一）公私領(lǐng)域的分離與公共服務(wù)供給

以馬克思為代表的一些西方學(xué)者闡釋了國(guó)家對(duì)社會(huì)的獨(dú)立性，他們基于國(guó)家與社會(huì)的不同特征，把國(guó)家看做是與社會(huì)相對(duì)立的范疇。依據(jù)他們的理論，公民社會(huì)與國(guó)家的分離是與經(jīng)濟(jì)自由主義和勞動(dòng)分工相聯(lián)系的，他們對(duì)剩余產(chǎn)品與市場(chǎng)給予了高度的重視。對(duì)這兩位學(xué)者而言，公民社會(huì)與國(guó)家的分離不是一種政治意義上的分離，而是意識(shí)形態(tài)的分離。國(guó)家與社會(huì)的這種二元對(duì)立與緊張，在歷史上無(wú)疑是一種革命和進(jìn)步，因?yàn)檫@種對(duì)立使得國(guó)家與社會(huì)保持了自身的獨(dú)立性，明確了國(guó)家與社會(huì)之間的界限，通過(guò)制度來(lái)限制政府權(quán)力，防止它越過(guò)界限而侵犯社會(huì)利益，兩者的獨(dú)立性才能得到制度性的保障，和諧的關(guān)系才能得以建立與維持?？梢哉f(shuō)，這些關(guān)注于限制政府權(quán)力，保護(hù)公民合法權(quán)利和自由的制度設(shè)計(jì)以及政治文化傳統(tǒng)，構(gòu)成了西方國(guó)家處理國(guó)家與社會(huì)以及后續(xù)的政府與非營(yíng)利組織關(guān)系的制度平臺(tái)與社會(huì)基礎(chǔ)。兩者的分離使得非營(yíng)利組織在與政府合作中有了抵御政府過(guò)分侵犯的屏障，成為政府真正的合作伙伴而不是政府的附庸。

而哈貝馬斯的領(lǐng)域分化論則更進(jìn)一步強(qiáng)化了這種觀點(diǎn)。公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域的分化是社會(huì)進(jìn)步與人類(lèi)文明的結(jié)果。這種領(lǐng)域分化的進(jìn)程從中世紀(jì)后期開(kāi)始的，并在工業(yè)化進(jìn)程中迅速加劇。而領(lǐng)域分化的原動(dòng)力就在于公共服務(wù)需求。隨著工業(yè)化進(jìn)程推進(jìn)，人類(lèi)的服務(wù)需求不斷增加，事實(shí)上，領(lǐng)域分化的進(jìn)程是與市民社會(huì)的生成同步的。在工業(yè)化進(jìn)程中，流動(dòng)的市民在逐利過(guò)程中逐漸形成了市民社會(huì)這樣一個(gè)私人領(lǐng)域，通過(guò)商品交換追逐私人利益，由此啟動(dòng)了領(lǐng)域分化的進(jìn)程。市民在私人領(lǐng)域中實(shí)現(xiàn)私人利益，但在平等自由的交往空間中也產(chǎn)生了對(duì)公共利益的需求。私人領(lǐng)域是私人生活需求得以滿足的地方，而公共領(lǐng)域則承擔(dān)著滿足人的公共生活需求的任務(wù)。公共服務(wù)的產(chǎn)生是以公共部門(mén)與私人部門(mén)的分離為前提，公共服務(wù)一經(jīng)出現(xiàn)，就將其供給職能交由公共部門(mén)。公共領(lǐng)域的價(jià)值，特別是國(guó)家和政府存在的價(jià)值，主要反映在公共服務(wù)的供給方面。公共服務(wù)就是發(fā)生在公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域相互作用過(guò)程中的，是對(duì)私人領(lǐng)域中的普遍性要求的回應(yīng)過(guò)程。在領(lǐng)域分離的基礎(chǔ)上，公共服務(wù)的供給者與需求者位于兩個(gè)不同的領(lǐng)域，其間存在著清晰的界限，市民社會(huì)被界定為公共服務(wù)的需求者，政府被界定為公共服務(wù)的供給者。

在公共部門(mén)因應(yīng)市民社會(huì)的需求而供給公共服務(wù)的過(guò)程中進(jìn)一步強(qiáng)化了公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域的分化，從而把人的雙重社會(huì)需求分別交由這兩個(gè)領(lǐng)域去加以實(shí)現(xiàn)。在這種公共服務(wù)供給體系及其機(jī)制中，公共服務(wù)需求者將私人問(wèn)題轉(zhuǎn)化為公共需求，然后再將公共需求轉(zhuǎn)換成自己必須實(shí)現(xiàn)的生活內(nèi)容和目標(biāo)。此時(shí)，需求者與供給者之間已經(jīng)很難分出彼此，人們積極地參與到公共生活中，并通過(guò)自己的行動(dòng)去完成和實(shí)現(xiàn)公共性的任務(wù)，此時(shí)不再給公共性與私人性的理論分析留下回旋的空間，而是用生活的完整性去詮釋個(gè)體需求與公共服務(wù)，一切個(gè)體需求都具有公共性，而每一項(xiàng)個(gè)體的努力都是從屬于公共服務(wù)供給的。

（二）公私領(lǐng)域的融合與公共服務(wù)供給

僅有國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的分離是不夠的，這種對(duì)立與分割在現(xiàn)實(shí)中日益顯示出其諸多尷尬與無(wú)奈。在國(guó)家與社會(huì)的分離發(fā)展到一定歷史階段，人們既對(duì)極端的權(quán)力分立不滿，又對(duì)制約平衡不滿，而制度發(fā)展轉(zhuǎn)入了一個(gè)新階段，在這個(gè)新階段，“和諧”逐漸成為占主導(dǎo)地位的旋律。根據(jù)歷史還原論的觀點(diǎn)：國(guó)家來(lái)源于社會(huì)，是以社會(huì)為基礎(chǔ)和由社會(huì)決定的。國(guó)家是人類(lèi)社會(huì)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物。國(guó)家與社會(huì)并不是截然對(duì)立的關(guān)系。一些西方學(xué)者試圖在理論上調(diào)和、舒緩國(guó)家與社會(huì)之間的緊張關(guān)系，他們提出國(guó)家與社會(huì)是對(duì)立面的統(tǒng)一。一方面，國(guó)家具有階級(jí)性，是與作用于私人領(lǐng)域的社會(huì)相對(duì)立的;另一方面，國(guó)家還具有社會(huì)性和公共性，國(guó)家作為凌駕于社會(huì)之上“中介人”的地位，通過(guò)制定和實(shí)施公共政策為社會(huì)謀取公共利益。國(guó)家與社會(huì)的合作是圍繞公共利益進(jìn)行的。政府的權(quán)力只能服務(wù)于公民，權(quán)力的行使是為維護(hù)整個(gè)社會(huì)秩序，政府一切活動(dòng)的最終價(jià)值取向應(yīng)該是最大限度地促進(jìn)公共利益。生產(chǎn)、 治理與生活領(lǐng)域的分割使得人的需求分別由不同的主體來(lái)實(shí)現(xiàn)，在公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域所形成的中心—邊緣結(jié)構(gòu)中，公共服務(wù)也體現(xiàn)為一種管理和控制，出現(xiàn)了領(lǐng)域融合的趨勢(shì)，并與公共領(lǐng)域、私人領(lǐng)域一起建構(gòu)出一個(gè)與工業(yè)社會(huì)完全不一樣的社會(huì)結(jié)構(gòu)，從而打破單一中心的公共服務(wù)供給模式，領(lǐng)域融合對(duì)公共服務(wù)的供給會(huì)產(chǎn)生多重影響。比如，在將私人領(lǐng)域的個(gè)體化色彩引入公共領(lǐng)域的過(guò)程中，可能會(huì)造成公共性的衰落。顯而易見(jiàn)，“經(jīng)濟(jì)人” 假設(shè)會(huì)使得政府服務(wù)于強(qiáng)勢(shì)利益團(tuán)體的做法合理化，而代表著把私人領(lǐng)域的規(guī)則和做法引入公共領(lǐng)域的新公共管理運(yùn)動(dòng)，也因其管理主義的傾向而加劇了公共價(jià)值的沒(méi)落。在這種公共服務(wù)供給體系及其機(jī)制中，公共服務(wù)需求者將私人問(wèn)題轉(zhuǎn)化為公共需求， 然后再將公共需求轉(zhuǎn)換成自己必須加以實(shí)現(xiàn)的生活內(nèi)容和目標(biāo)。此時(shí)，需求者與供給者之間已經(jīng)很難分出彼此，人們積極地參與到公共生活中，并通過(guò)自己的行動(dòng)去完成和實(shí)現(xiàn)公共性的任務(wù)。此時(shí)，不再給公共性與私人性的理論分析留下回旋的空間，而是用生活的完整性去詮釋個(gè)體需求與公共服務(wù)。一切個(gè)體需求都具有公共性，而每一項(xiàng)個(gè)體的努力都是從屬于公共服務(wù)的供給的。endprint

非政府組織就是在公私領(lǐng)域不斷融合的過(guò)程中出現(xiàn)的一種新的行為主體。非政府組織及其他社會(huì)自治力量本身就是作為一種融合力量而登上歷史舞臺(tái)的，它一經(jīng)出現(xiàn)，又進(jìn)一步推動(dòng)了領(lǐng)域融合的進(jìn)程。非政府組織屬于市民社會(huì)的范疇，卻因?yàn)槠渚哂蟹菭I(yíng)利性的特征而不同于近代早期的市民社會(huì)，也不同于近代以來(lái)的企業(yè)等。非政府組織不是隸屬于政府的機(jī)構(gòu)，而是一種社會(huì)自治組織，它與政府形成了相互依存、相互制約、相互監(jiān)督的關(guān)系，這是一個(gè)全新的社會(huì)治理結(jié)構(gòu)，其中，公共服務(wù)的供給是在政府與非政府組織之間所形成的平等的合作關(guān)系中發(fā)生的。

政府在多元權(quán)力互動(dòng)中具有統(tǒng)領(lǐng)和決定作用。但是隨著社會(huì)公共事務(wù)向多樣化和復(fù)雜化方向發(fā)展，政府在公共物品和服務(wù)提供方面顯得力不從心，難以滿足民眾的多樣化需求，在公共事務(wù)處理上處于一種心有余而力不足的狀態(tài)中。社會(huì)公共事務(wù)有宏觀和微觀之分。一般來(lái)說(shuō)，政府的職能主要在于宏觀經(jīng)濟(jì)管理和社會(huì)發(fā)展的總體協(xié)調(diào)這些宏觀事務(wù)上，而非營(yíng)利組織則是在基層將社會(huì)公眾組織起來(lái)，其注意力偏重于微觀方面的公共事務(wù)，在微觀方面它可能比政府做得更好。因此，政府應(yīng)該與非營(yíng)利組織緊密銜接起來(lái)，把一些微觀的管理職能轉(zhuǎn)移給非營(yíng)利組織，這樣可以以較小的代價(jià)和付出取得更好的管理效果。當(dāng)然，強(qiáng)調(diào)政府把一些公共事務(wù)交給非營(yíng)利組織管理，并不是說(shuō)政府對(duì)公共事務(wù)管得越少越好，而是說(shuō)政府要管得恰如其分;也不是說(shuō)政府完全不管微觀方面，而是說(shuō)政府在微觀管理方面要有邊界，在邊界之內(nèi)，就是適度的，超過(guò)了邊界，就會(huì)影響人民的積極性和社會(huì)的進(jìn)步。特別是某些微觀事務(wù)非營(yíng)利組織有能力去做，政府就應(yīng)該放手讓他們?nèi)プ觥Ｔ绞墙咏鶎拥墓彩聞?wù)，越有可能讓相關(guān)的非營(yíng)利組織去完成。

三、轉(zhuǎn)型社會(huì)中的政社關(guān)系

（一）國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的體制框架

國(guó)家與社會(huì)之間的關(guān)系在人類(lèi)歷史的長(zhǎng)河中表現(xiàn)出一種變動(dòng)不居的特點(diǎn)，這種變化不僅體現(xiàn)在縱向的制度選擇過(guò)程中，而且也表現(xiàn)在橫向的制度模式的形成過(guò)程中，從而塑造了中西方歷史上的“德治”、“人治”、“法治”等不同的制度模式。自國(guó)家產(chǎn)生以來(lái)，國(guó)家與社會(huì)就構(gòu)成了一個(gè)矛盾體，這一對(duì)矛盾體的運(yùn)動(dòng)、發(fā)展和變化，在不同的地域和一定的歷史時(shí)期表現(xiàn)出自身的特征，這些特征反映到人們的觀念中就產(chǎn)生了對(duì)國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的不同理解，也使得兩者的關(guān)系成為了人類(lèi)發(fā)展史上永恒的主題。

基恩認(rèn)為，在西方思想史上曾經(jīng)出現(xiàn)過(guò)五種關(guān)于國(guó)家活動(dòng)界限的理論模式：第一種是“安全國(guó)家”。主張這種模式的有布丹、霍布斯和斯賓諾莎等人。他們認(rèn)為國(guó)家是對(duì)無(wú)政府狀態(tài)的直接否定。國(guó)家作為社會(huì)成員之間的契約，保證了他們免遭戰(zhàn)爭(zhēng)或自相殘殺之苦。在這個(gè)模式中，市民社會(huì)與國(guó)家是等同的;第二種是“立憲國(guó)家”。洛克、康德和福格森等人主張這種模式。在他們看來(lái)，國(guó)家以公法的形式表述了社會(huì)原有的自然機(jī)制，因此國(guó)家是對(duì)自然社會(huì)的完善和補(bǔ)充。在這種模式中，國(guó)家和市民社會(huì)之間的界限是含糊的;第三種是潘恩的“最小國(guó)家”。這種模式第一次把國(guó)家和市民社會(huì)直接對(duì)立起來(lái)。國(guó)家源于惡，是對(duì)我們惡本性的懲罰。市民社會(huì)（等同于自然社會(huì)）則是一種恩澤，它源于我們的自然需要，兩者是一種逆反關(guān)系，市民社會(huì)越完善，它建立政府的機(jī)會(huì)越小;第四種是黑格爾的“普遍國(guó)家”。在黑格爾看來(lái)，國(guó)家和市民社會(huì)分別代表了人類(lèi)社會(huì)組織發(fā)展的兩個(gè)高低不同的階段和層次。國(guó)家超越和保存了市民社會(huì)，它包含了市民社會(huì)的積極要素，并把市民社會(huì)帶入到了一個(gè)更高的、協(xié)調(diào)的整體之中;第五種是托克維爾和約翰·密爾的“民主國(guó)家”。在這種模式中，國(guó)家和市民社會(huì)是兩個(gè)相互依賴和彼此獨(dú)立的實(shí)體。一方面，國(guó)家獲得了干預(yù)社會(huì)的全面職能;另一方面，市民社會(huì)仍然擁有充分的自主性和多元性，它獨(dú)立于國(guó)家，同時(shí)通過(guò)分權(quán)控制國(guó)家。

我國(guó)的政府體系具有與西方國(guó)家所不同的發(fā)展脈絡(luò)，這種特殊性體現(xiàn)在傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下單位體制的無(wú)所不包帶給中國(guó)人長(zhǎng)期一段時(shí)間內(nèi)服務(wù)需求不敏感。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，政府控制著經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的所有領(lǐng)域，社會(huì)組織根本就沒(méi)有自我發(fā)展的空間，因而無(wú)需通過(guò)社會(huì)組織間接管理，也無(wú)法通過(guò)社會(huì)組織進(jìn)行間接管理，政府公共物品供給完全是直接性的，也就是由政府自行組織生產(chǎn)。在這樣的政治體制下，國(guó)家與社會(huì)是高度一體化的，社會(huì)很少有自己的發(fā)展領(lǐng)域和空間。

（二）轉(zhuǎn)型社會(huì)中的政社關(guān)系調(diào)整

“社會(huì)轉(zhuǎn)型”一詞最初來(lái)源于現(xiàn)代化理論。在西方學(xué)者的心目中，社會(huì)轉(zhuǎn)型的過(guò)程實(shí)際上就是現(xiàn)代化的過(guò)程，為此現(xiàn)代化理論也就成為西方社會(huì)轉(zhuǎn)型理論的核心。德國(guó)學(xué)者查普夫提出的“社會(huì)轉(zhuǎn)型”定義是轉(zhuǎn)型和過(guò)渡是現(xiàn)代化進(jìn)程，其特點(diǎn)在于現(xiàn)代化的目標(biāo)，是明確的接受、吸收現(xiàn)代的民主、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和法制制度。

我國(guó)學(xué)者也對(duì)轉(zhuǎn)型期的中國(guó)社會(huì)特征進(jìn)行了諸多概括。大多數(shù)的學(xué)者都將我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型的標(biāo)志界定為以下幾個(gè)轉(zhuǎn)化：中國(guó)社會(huì)正在從自給半自給的產(chǎn)品經(jīng)濟(jì)社會(huì)向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)化;正在從農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)化;從鄉(xiāng)村社會(huì)向城鎮(zhèn)社會(huì)轉(zhuǎn)化;正在從封閉半封閉社會(huì)向開(kāi)放社會(huì)轉(zhuǎn)化;正在從同質(zhì)單一性社會(huì)向異質(zhì)多樣性社會(huì)轉(zhuǎn)化;正在從倫理社會(huì)向法治社會(huì)轉(zhuǎn)化。

從總體來(lái)看，中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型是社會(huì)結(jié)構(gòu)形態(tài)的過(guò)渡，是中國(guó)由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、由傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)的調(diào)整與轉(zhuǎn)化，這種轉(zhuǎn)型的實(shí)質(zhì)是加快實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化。由于社會(huì)轉(zhuǎn)型期所呈現(xiàn)出的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)結(jié)構(gòu)的新變化，新發(fā)展使得政社關(guān)系出現(xiàn)了一些新的變化。

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)政府在社會(huì)管理方面的模式經(jīng)歷了總體性社會(huì)——行政吸納社會(huì)——協(xié)作治理的轉(zhuǎn)變。改革的動(dòng)力源于現(xiàn)實(shí)的需要。隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的逐步建立，國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系發(fā)生了根本的改變，開(kāi)始了國(guó)家社會(huì)化的進(jìn)程，政府管理也呈現(xiàn)出日益明顯的社會(huì)化改革趨勢(shì)。一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的公民社會(huì)在中國(guó)的產(chǎn)生和發(fā)展，直接得益于其制度環(huán)境的改善。社會(huì)組織是獨(dú)立于政府與市場(chǎng)的第三種力量，自治性是其基本屬性之一，獨(dú)立性也是社會(huì)組織得以存在和發(fā)展的主要屬性。作為自治的組織形式，它有自己的運(yùn)作模式和管理方式，不依賴于政府和其他社會(huì)力量。從法律意義上來(lái)講，政府與社會(huì)組織、市場(chǎng)組織是平等的行為主體，三種力量構(gòu)成了公共服務(wù)供給的主體。但因襲全能政府的管理理念，受制于傳統(tǒng)的管理體制，社會(huì)組織很難成為平等的行為主體，這既是由于中國(guó)的社會(huì)組織在資源上對(duì)政府有過(guò)強(qiáng)的依賴性所致，也是由于社會(huì)組織的公信力不足，缺乏民眾的社會(huì)認(rèn)可。學(xué)者康曉光將我國(guó)社會(huì)組織的這種發(fā)展?fàn)顟B(tài)稱(chēng)為“依附式發(fā)展的第三部門(mén)”。社會(huì)組織在改革開(kāi)放的環(huán)境中有了更多、更好的發(fā)展路徑，但是國(guó)家的正統(tǒng)地位并沒(méi)有受到根本性的破壞。endprint

政府作為公共事務(wù)的治理主體，長(zhǎng)期以來(lái)一直在公共事務(wù)治理中處于核心主導(dǎo)地位。而非營(yíng)利組織在它誕生的大部分時(shí)間里，一直處于暗淡的狀態(tài)中，徘徊于社會(huì)的邊緣。政府作為公共權(quán)力的載體，長(zhǎng)期以來(lái)一直在公共事務(wù)領(lǐng)域扮演著主要角色，甚至被認(rèn)為是公共事務(wù)治理的唯一負(fù)責(zé)人。政府是公共權(quán)力的行使者， 公共利益的代表者，公共政策的制定者，公共服務(wù)的提供者，從事公共管理活動(dòng)和提供公共服務(wù)是它的天職。治理是在管理者多元化的背景下進(jìn)行的，必須在國(guó)家與社會(huì)的合作中才能使得這一過(guò)程能夠成為有效政府的管理過(guò)程。在這樣一種社會(huì)、政治制度條件下，在多中心治理的現(xiàn)實(shí)中，政府與非營(yíng)利組織存在競(jìng)爭(zhēng)但不對(duì)抗，彼此都致力于公共事務(wù)的治理;存在合作但不干預(yù)，政府在不得不支持的同時(shí)尊重非營(yíng)利組織的相對(duì)獨(dú)立性和合法權(quán)利。

四、轉(zhuǎn)型背景下政社關(guān)系的制度性定位

（一）從縱向的管理轉(zhuǎn)為橫向的合作

黑格爾稱(chēng)國(guó)家是世界上的絕對(duì)權(quán)力，在國(guó)家誕生的很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，政府都是作為絕對(duì)權(quán)力發(fā)揮作用的，因?yàn)檎螜?quán)力永遠(yuǎn)是由國(guó)家及其強(qiáng)力機(jī)構(gòu)所使用的強(qiáng)制性權(quán)力。但是由于民主意識(shí)的覺(jué)醒，組織權(quán)力的增加，政府也被迫同它們進(jìn)行平等的協(xié)商。因?yàn)樯鐣?huì)生活建立在無(wú)數(shù)主體的聯(lián)合行動(dòng)上，這些行為凝結(jié)了無(wú)數(shù)人的心血，每一種行為都應(yīng)該組織起來(lái)，要在根本上實(shí)現(xiàn)社會(huì)自治。公共服務(wù)的新思想將公務(wù)員從其高位上趕了下來(lái)，國(guó)家不再凌駕于社會(huì)之上，不再保證其所承擔(dān)的社會(huì)整體利益。相反，國(guó)家是社會(huì)其他行動(dòng)者的對(duì)話者，是與其他人一起，爭(zhēng)取達(dá)到共同利益目標(biāo)的催化劑。代表國(guó)家的人從此不論其水平好壞、職位高低、責(zé)任大小均成為理想的行動(dòng)者。從唯命是從，到當(dāng)家做主的責(zé)任轉(zhuǎn)變來(lái)自于主動(dòng)輔助性原則，公共管理者不再是任人擺布的工具，而是一個(gè)行動(dòng)者。

從政府與社會(huì)的關(guān)系來(lái)看，政府是在社會(huì)的發(fā)展過(guò)程中產(chǎn)生的，因此，培養(yǎng)成熟的社會(huì)是政府應(yīng)有的價(jià)值取向，同時(shí)也是政府對(duì)自己的主觀定位，即定位在服務(wù)者的角色上，為社會(huì)提供服務(wù)。社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期的中國(guó) ，政府與民間組織的關(guān)系正在發(fā)生轉(zhuǎn)折性的變化，管理與被管理的關(guān)系正在為彼此合作和良性互動(dòng)的伙伴關(guān)系所取代。隨著民間組織獨(dú)立和自治進(jìn)程的加快和自身實(shí)力的發(fā)展壯大 ，它將逐步獲得與政府之間建立伙伴關(guān)系的資格和能力。

（二）建構(gòu)良性互動(dòng)的政社關(guān)系

理性的政府做出的選擇就是把一些職能返還給社會(huì)，改變政府單一管理的局面，實(shí)現(xiàn)多元主體共治。政府工作的目的就是為社會(huì)提供必要的基礎(chǔ)服務(wù)，而且能夠以更好、更經(jīng)濟(jì)和更合理的方式加以完成。盡管政府必須發(fā)揮作用，但是不應(yīng)該單獨(dú)發(fā)揮作用。為了正確地履行其職責(zé)，政府有必要對(duì)其職能進(jìn)行大幅度的調(diào)整，這種調(diào)整就涉及如何積極、有效地引導(dǎo)社會(huì)組織發(fā)展，構(gòu)建和諧的政社關(guān)系。政府要積極地引導(dǎo)社會(huì)組織立足于社會(huì)需求，提供優(yōu)質(zhì)、高效的公共服務(wù)，彌補(bǔ)政府和市場(chǎng)的不足，形成多元化、多層次的公共產(chǎn)品供給格局。要建立政府與社會(huì)的良性互動(dòng)關(guān)系，需要具備以下幾個(gè)條件：

1.相互信任。信任必然導(dǎo)致合作， 而合作中也必然包含著信任。在沒(méi)有合作需求的人們之間，也無(wú)所謂信任的問(wèn)題， 沒(méi)有信任的合作， 也最多是有了合作的形式， 實(shí)際上只是互為工具性的“共事”而已。它不僅是社會(huì)資本的重要組成部分，而且還被認(rèn)為是社會(huì)資本產(chǎn)生的前提條件。它是維系人際關(guān)系的重要紐帶，也是維持組織生存和發(fā)展的重要因素。

2.良好的制度環(huán)境。 制度作為人們相互之間關(guān)系的制約性規(guī)則和各種規(guī)范的總和，廣泛涉及政治、經(jīng)濟(jì)、法律、文化等社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域， 是社會(huì)有效運(yùn)轉(zhuǎn)的重要條件。就整體而言， 它以其特有的結(jié)構(gòu)形式和功能， 影響和制約其他措施發(fā)揮作用的程度和范圍， 以無(wú)與倫比的權(quán)威性和強(qiáng)制性對(duì)社會(huì)資源進(jìn)行分配、調(diào)節(jié)， 保障法定范圍社會(huì)成員的應(yīng)有權(quán)益， 制止和制裁破壞公正的行為， 并為全社會(huì)提供指向性價(jià)值， 以此引導(dǎo)、約束和控制人們?cè)谏鐣?huì)生活中的各種行為。國(guó)家用以規(guī)范和制約民間組織活動(dòng)的所有正式的或非正式的準(zhǔn)則， 統(tǒng)稱(chēng)為公民社會(huì)的制度環(huán)境。它包括5個(gè)方面的內(nèi)容： 憲法、法律、行政法規(guī)、黨的政策、和非正式制度。制度環(huán)境通過(guò)為民間組織提供激勵(lì)機(jī)制、機(jī)會(huì)結(jié)構(gòu)和約束結(jié)構(gòu)等三種方式影響著民間組織的生存和發(fā)展?fàn)顩r。

3.以契約為主要形式。市場(chǎng)治理模式下的交易契約關(guān)系同樣適用于政府管理。由于治理關(guān)系中主體的多元化， 使得這一交易契約對(duì)象也更為復(fù)雜并且會(huì)增加多元選項(xiàng)?！吧缛褐髁x”強(qiáng)調(diào)以各治理主體間的共同價(jià)值作為政策制定的最大公約數(shù)，而非追求個(gè)別行動(dòng)者利益的最大化，這種理念所發(fā)展出來(lái)的伙伴關(guān)系包括公私協(xié)作伙伴關(guān)系和府際間的伙伴關(guān)系。治理主體的多元化使得多元主體之間的治理關(guān)系呈現(xiàn)復(fù)雜而多樣的態(tài)勢(shì)。

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The Relationship between Government and Society under the Background of Social Transformation in China： the Orientation of Public Service

QI Hai-li

（School of Humanities， Shanghai Ocean University， Shanghai 201306， China）

[Abstract]The problem of public service provision arises from the separation of private sphere and public sphere. In the process of the separation and integration， the supply of public service provision has different features. Nowadays， China is in the period of the tranformation of social structure， which need to adjust and orient the relationship between government and society. The orientation requires the relationship between government and society should change vertical management to horizontal cooperation. The positive interaction should meet the requirements including trust conception， institutional environment and contract mechanism.

[Key words]social transformation; public service; the relationship between government and societyendprint