泔水飼喂畜禽違法現(xiàn)象的行政處罰難點

文│楊懷偉（北京市房山區(qū)動物衛(wèi)生監(jiān)督所）

泔水飼喂畜禽違法現(xiàn)象的行政處罰難點

文│楊懷偉（北京市房山區(qū)動物衛(wèi)生監(jiān)督所）

歷史上，用餐館、食堂的泔水喂豬和其他畜禽，因其避免浪費和降低養(yǎng)殖成本，曾經被鼓勵而大行其道。但隨著經濟發(fā)展和衛(wèi)生、防疫、食品安全等要求不斷提高，人們逐漸發(fā)現(xiàn)：首先，垃圾、泔水有傳播疫病的風險，會造成人畜共患病的發(fā)生；第二，即使沒有疫病，垃圾、惡臭、蚊蠅也會污染環(huán)境；第三，餐飲垃圾在儲存、運輸過程中易出現(xiàn)霉變、發(fā)餿現(xiàn)象，毒素摻雜于飼料，對畜禽的生長不利，畜禽吃下去后很容易生病，嚴重的還會造成畜禽死亡；第四，泔水對畜禽產品品質也會有影響，泔水里面含的物質復雜，有的毒素能通過食品鏈進入人體，造成食品安全問題；第五，粗制濫造的畜禽產品反作用于畜牧業(yè)經濟，如同“注水肉”拖了畜牧業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的后腿。由此，垃圾、泔水飼喂畜禽被限制或禁止。

目前，限制或禁止垃圾、泔水飼喂畜禽成為社會共識，從2006年7月1日起實施的《中華人民共和國畜牧法》（簡稱《畜牧法》）明確規(guī)定，不得使用未經高溫處理的餐館、食堂的泔水飼喂家畜。但是，如何執(zhí)法成為難點。主要是相關部門在執(zhí)法過程中，因沒有相關明確的處罰規(guī)定，具體處罰時很難操作。

一、法律法規(guī)“粗放”，有禁無罰

《畜牧法》第四十三條規(guī)定，從事畜禽養(yǎng)殖，不得有下列行為：（一）違反法律、行政法規(guī)的規(guī)定和國家技術規(guī)范的強制性要求使用飼料、飼料添加劑、獸藥；（二）使用未經高溫處理的餐館、食堂的泔水飼喂家畜；（三）在垃圾場或者使用垃圾場中的物質飼養(yǎng)畜禽；（四）法律、行政法規(guī)和國務院畜牧獸醫(yī)行政主管部門規(guī)定的危害人和畜禽健康的其他行為。《畜牧法》第六十七條規(guī)定，違反本法第四十三條規(guī)定養(yǎng)殖畜禽的，依照有關法律、行政法規(guī)的規(guī)定處罰。

但是，《畜牧法》因為各種因素，有禁無罰，執(zhí)法人員只能批評教育違法者，久而久之，看似嚴格的規(guī)定成了“法律白條”。2006年至今，將近10年，“依照有關法律、行政法規(guī)的規(guī)定處罰”一直沒有下文。

二、一線執(zhí)法羞羞答答

《畜牧法》有禁無罰，而地方上具體執(zhí)法感到執(zhí)法風險巨大，只好“明哲保身”，放棄縫隙里執(zhí)法，以待時機。

1.執(zhí)法風險大。以上海市為例，上海有執(zhí)法人員發(fā)現(xiàn)當事人事先將泔水高溫處理后再喂豬，規(guī)避了《畜牧法》的相關規(guī)定。對此情況，執(zhí)法人員詢問了當事人，當事人說《畜牧法》允許經高溫處理后的泔水喂豬，你們無權干涉?！渡虾Ｊ行笄蒺B(yǎng)殖管理辦法》是上海市人民政府令，于2010年12月20日修訂后實施，其第十三條第二款規(guī)定，畜禽養(yǎng)殖場應當按照國家規(guī)定科學、合理地使用飼料和飼料添加劑。禁止使用餐廚垃圾或者食品加工過程中產生的動物制品廢棄物飼喂畜禽。第二十七條規(guī)定，畜禽養(yǎng)殖場使用餐廚垃圾或者食品加工過程中產生的動物制品廢棄物飼喂畜禽的，由市和區(qū)（縣）農業(yè)行政管理部門委托獸藥飼料監(jiān)督部門予以警告，并責令改正；對拒不改正的，處以2000元以上2萬元以下的罰款。

上海市有關執(zhí)法人員認為，從《畜牧法》的角度分析，即使當事人違法，也不能按照《上海市畜禽養(yǎng)殖管理辦法》處罰。因為《畜牧法》第六十七條規(guī)定，違法使用未經高溫處理的泔水喂豬，“依照有關法律、行政法規(guī)的規(guī)定處罰”，而《上海市畜禽養(yǎng)殖管理辦法》只是地方規(guī)章，不是法律也不是行政法規(guī)。更何況當事人現(xiàn)在使用經高溫處理的泔水喂豬。在執(zhí)法過程中，確實存在了和上位法相抵觸的現(xiàn)象。如果法院依法判案?！缎姓V訟法》規(guī)定，法院判案“依照法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)”，而只“參照規(guī)章”，在判決時應該按照《畜牧法》的規(guī)定來判決，而不可能按照地方規(guī)章來判決。因此，執(zhí)法人員感到執(zhí)法風險大。

2.舊有依據被廢止。在北京市，有關執(zhí)法人員對于當事人用垃圾、泔水飼喂畜禽行為處理的依據是更有法律效率的地方性法規(guī)。原《北京市實施〈中華人民共和國動物防疫法〉辦法》第四十八條規(guī)定：違反本辦法第十四條第二款、第二十三條規(guī)定，有下列行為之一的，由動物防疫監(jiān)督機構責令改正，并處1000元以上5000元以下的罰款：……（二）使用飯店、賓館、餐廳、食堂產生的未經無害化處理的餐廚垃圾飼喂動物的。

在北京，近10年，執(zhí)法處罰垃圾、泔水飼喂畜禽都是依據該“四十八條”，但是，2014年10月1日，《北京市實施〈中華人民共和國動物防疫法〉辦法》被廢止，而于2014年10月1日起施行的《北京市動物防疫條例》取消了有關餐廚垃圾飼喂動物的規(guī)定。如此，重新回到《畜牧法》沒有配套著落的局面。

三、亟待相關法規(guī)下文

垃圾、泔水飼喂畜禽違反了《畜牧法》第四十三條第二項規(guī)定的，按照第六十七條規(guī)定依照有關法律、行政法規(guī)的規(guī)定處罰。那么，在目前的情況下，只能按照國務院的《飼料和飼料添加劑管理條例》來處罰，但也極其牽強，因為無論舊的還是新修訂的《飼料和飼料添加劑管理條例》，都沒有對“垃圾、泔水飼喂畜禽”的問題加以明文規(guī)定，如果產生糾紛，執(zhí)法會陷入尷尬。如果產生訴訟，執(zhí)法將面臨敗局。

我們研究發(fā)現(xiàn)，有可能涉及“垃圾、泔水飼喂畜禽”問題的，一是“使用自行配制的飼料”，一是“使用限制使用的物質養(yǎng)殖動物”。因為事實上，“垃圾、泔水飼喂畜禽”是把垃圾、泔水作為飼料使用的，或者作為一種“限制使用的物質”飼喂動物。因此，《飼料和飼料添加劑管理條例》可以對此進行說明。

2012年5月1日起施行的新修訂《飼料和飼料添加劑管理條例》第二十五條規(guī)定，養(yǎng)殖者應當按照產品使用說明和注意事項使用飼料。在飼料或者動物飲用水中添加飼料添加劑的，應當符合飼料添加劑使用說明和注意事項的要求，遵守國務院農業(yè)行政主管部門制定的飼料添加劑安全使用規(guī)范。養(yǎng)殖者使用自行配制的飼料的，應當遵守國務院農業(yè)行政主管部門制定的自行配制飼料使用規(guī)范，并不得對外提供自行配制的飼料。使用限制使用的物質養(yǎng)殖動物的，應當遵守國務院農業(yè)行政主管部門的限制性規(guī)定。禁止在飼料、動物飲用水中添加國務院農業(yè)行政主管部門公布禁用的物質以及對人體具有直接或者潛在危害的其他物質，或者直接使用上述物質養(yǎng)殖動物。禁止在反芻動物飼料中添加乳和乳制品以外的動物源性成分。

第四十七條規(guī)定，養(yǎng)殖者有下列行為之一的，由縣級人民政府飼料管理部門沒收違法使用的產品和非法添加物質，對單位處1萬元以上5萬元以下罰款，對個人處5000元以下罰款；構成犯罪的，依法追究刑事責任：……（五）使用自行配制的飼料，不遵守國務院農業(yè)行政主管部門制定的自行配制飼料使用規(guī)范的；（六）使用限制使用的物質養(yǎng)殖動物，不遵守國務院農業(yè)行政主管部門的限制性規(guī)定的。

然而，2012年5月1日至今，對“使用自行配制的飼料”和“使用限制使用的物質養(yǎng)殖動物”還沒有出臺具體規(guī)定，執(zhí)法又陷入了困局。畢竟，我們不能想當然的認為垃圾、泔水飼喂畜禽屬于“使用自行配制的飼料”或者“使用限制使用的物質養(yǎng)殖動物”。

四、法律、行政法規(guī)以及配套應該勇于擔當

建議早日徹底解決對此問題《畜牧法》沒有配套著落的局面。因此，國務院農業(yè)行政主管部門制定《自行配制飼料使用規(guī)范》和《限制使用的物質養(yǎng)殖動物的規(guī)定》非常必要和急迫。

世易時移，變法宜矣。社會客觀情況不斷發(fā)展變化，法的內容也需要不斷充實、更新，建議制定《高溫處理的餐館、食堂的泔水飼喂家畜規(guī)范》《自行配制飼料使用規(guī)范》和《限制使用的物質養(yǎng)殖動物的規(guī)定》等相關配套法規(guī)，從時間上講，越快越好，從社會治理上講，越精細越好，從執(zhí)法操作上講，越實用越好。