上海“十三五”總體思路、重點(diǎn)方向及對(duì)策建議

文/余 艷

上?！笆濉逼陂g應(yīng)對(duì)問題的總體思路更多是問題導(dǎo)向型的，以當(dāng)下最關(guān)鍵、最緊迫、最嚴(yán)重的問題作為突破點(diǎn)，并根據(jù)不同問題的階段性逐步解決。而就上海所面臨的最敏感問題來看，或集中在以下幾大方面：

一、社會(huì)管理：關(guān)乎基礎(chǔ)環(huán)境的穩(wěn)定

1．總體方向。當(dāng)前軟環(huán)境建設(shè)正越來越成為社會(huì)發(fā)展突出的問題，基層已成為社會(huì)問題的聚集地，嚴(yán)峻考驗(yàn)社會(huì)管理體系。當(dāng)下中國正處于觀念分化的加速期。一是經(jīng)過30多年的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)實(shí)踐，人們的物質(zhì)需求已基本得到滿足，倉廩實(shí)而知禮節(jié)，精神需求隨之而來，情感、體驗(yàn)、歸屬、安全、自我價(jià)值等意識(shí)競(jìng)相迸發(fā)，多重心態(tài)、多種主張并存。二是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)內(nèi)置的平等競(jìng)爭(zhēng)、優(yōu)勝劣汰助長(zhǎng)社會(huì)分層運(yùn)動(dòng)（階層分化），有什么樣的利益格局就有什么樣的價(jià)值生態(tài)，利益主體的多元化、利益訴求的碎片化必然帶來價(jià)值觀念的離散化。三是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展肢解了原有的主流價(jià)值觀；經(jīng)濟(jì)全球化帶動(dòng)的交流與互動(dòng)、新經(jīng)濟(jì)的蓬勃又賜予人們價(jià)值選擇的廣闊空間，共同促成價(jià)值的多元化，個(gè)人主義、享樂主義、平等主義繁雜交織。可見，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、社會(huì)轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實(shí)國情造就了中國的觀念分化、人心分化。只不過，此種分化若一味演化下去，會(huì)加劇社會(huì)斷裂，不利于社會(huì)的協(xié)調(diào)運(yùn)行?，F(xiàn)代信息技術(shù)突飛猛進(jìn)，互聯(lián)網(wǎng)全方位、全時(shí)程打開了民意表達(dá)的途徑，不同的爭(zhēng)執(zhí)、不同的論辯在網(wǎng)絡(luò)上扇動(dòng)一下翅膀，都可能形成強(qiáng)勁的龍卷風(fēng)，思想沖突、社會(huì)分裂逐次升級(jí)，進(jìn)而危及社會(huì)穩(wěn)定。就此而言，更好容納各類思想碰撞，處理不同意識(shí)形態(tài)沖突的問題將在“十三五”期間變得尤為突出。

2．調(diào)整路徑。在此背景下，信息管理、輿論管理將成為上海未來的突出問題。有的地方政府為保證鐵板一塊的政經(jīng)體系，從思想的統(tǒng)一性、純粹性入手，死死把控輿論的主導(dǎo)權(quán)，但問題是，權(quán)力精英與普通公眾語境不同，官方媒體一旦喪失公共性，不但將丟失輿論的主導(dǎo)性，連原有的市場(chǎng)也會(huì)遭到“縮水”。政府倘若以“管控”“清理”的“大一統(tǒng)”思維來應(yīng)對(duì)社會(huì)危機(jī)，在利益關(guān)系縱橫交錯(cuò)，人心浮躁渙散，依然推行“權(quán)威治理”，恐怕會(huì)因淤塞社會(huì)心態(tài)使社會(huì)撕裂得更快。鑒于此，此領(lǐng)域的調(diào)整方式更大意義上是管理思路的轉(zhuǎn)變，即由管到放、由堵到疏。

3.對(duì)策建議。（1）搭建疏導(dǎo)性公共平臺(tái)。通過公共平臺(tái)讓各類觀點(diǎn)、訴求自由溝通、交換，使之相互碰撞、相互博弈，再加以引導(dǎo)、于磨合之中提升認(rèn)知，逐漸逼近共識(shí)，進(jìn)而兌現(xiàn)成矛盾化解力、軟性執(zhí)政力。這樣，一方面被埋沒的聲音、被遏制的訴求能夠在特定的空間充分表達(dá)，凝結(jié)出寬松活潑、豐富多彩的言論氛圍，使內(nèi)心積壓的抑郁、不滿切實(shí)找到排泄口，進(jìn)一步舒暢心態(tài)、彌合撕裂；另一方面，又將觀點(diǎn)對(duì)沖、甚至是激烈爭(zhēng)執(zhí)局限在狹小、理性的區(qū)間內(nèi)，避免大的輿論暴力乃至行為暴力，有利于問題及時(shí)有效地解決。（2）發(fā)揮社區(qū)功能，將維穩(wěn)融化到基層。過去基層管理，無論是單位還是街道體制都突出行政功能，自上而下地追求“命令與服從”甚至將群眾作為被管理者。但如今不僅貧富差距拉大激化階層矛盾，互聯(lián)網(wǎng)更放大了民眾聲音，也在自組織發(fā)展中越來越難收斂多元化的社會(huì)。于是上海將社區(qū)建設(shè)與“兩級(jí)政府、三級(jí)管理、四級(jí)網(wǎng)絡(luò)”的城市管理體制改革相結(jié)合，強(qiáng)化了街道作用，這種社區(qū)治理模式仍屬行政主導(dǎo)，關(guān)鍵還在于居民自治。上海不穩(wěn)定的基因還需要依賴社會(huì)治理的現(xiàn)代化來實(shí)現(xiàn)。通過居委會(huì)、居民理事會(huì)、社會(huì)組織之間的功能協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)居民自治、社區(qū)共治共享的社區(qū)模式或是解決這一社會(huì)性難題的突破口。

二、四新經(jīng)濟(jì)：關(guān)乎城市引擎的升級(jí)

1.總體方向。在中共上海市第十屆委員會(huì)第六次全體會(huì)議上，上海領(lǐng)導(dǎo)明確提出政府所面臨的“四個(gè)不適應(yīng)”（對(duì)互聯(lián)網(wǎng)迅猛發(fā)展和科技快速變化帶來的挑戰(zhàn)和沖擊不適應(yīng)；對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度換擋期發(fā)展不適應(yīng)；對(duì)市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用不適應(yīng)；對(duì)依法執(zhí)政、依法行政、依法管理不適應(yīng)），更直言不諱地點(diǎn)明“上海已經(jīng)到了沒有改革創(chuàng)新就不能前進(jìn)的階段”。一般而言，城市的本質(zhì)功能是交易成本的最小化，但當(dāng)下上海的復(fù)雜性在于，城市功能并不是由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，由工業(yè)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)信息經(jīng)濟(jì)那么簡(jiǎn)單。展望未來，物質(zhì)品將趨于無窮小，虛擬精神品卻趨于無窮大。由此，交易對(duì)象將從工業(yè)品、商品交易中心，乃至銀行票據(jù)交易中心轉(zhuǎn)為信息、概念、新體驗(yàn)、新思想、新技術(shù)。極而言之，未來城市就是大家湊在一起創(chuàng)新，而在此意義上，上海未來的調(diào)整方向自然也是不言而喻。

2.調(diào)整路徑。上海作為工業(yè)重鎮(zhèn)、商品交易的重鎮(zhèn)，轉(zhuǎn)型是必需的。只是目前方向較模糊，目標(biāo)尚遙遠(yuǎn)，過程很緊迫，用“四新經(jīng)濟(jì)”籠統(tǒng)的提法，也只是設(shè)定了一個(gè)大框架。若從接地氣、可操作角度，“四新經(jīng)濟(jì)”進(jìn)一步的推進(jìn)路徑至少需沿著四大維度的坐標(biāo)。

（1）國際先進(jìn)。隨著第三次工業(yè)革命、德國4.0工業(yè)革命席卷而來，信息經(jīng)濟(jì)爆炸式增長(zhǎng)，體驗(yàn)經(jīng)濟(jì)全面登陸，創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)正全面開花，奇跡迭出。如德國當(dāng)下的4.0革命是數(shù)字化制造更進(jìn)一步的版本升級(jí)，是全過程、全領(lǐng)域的智能化，即通過對(duì)機(jī)器設(shè)備、被加工材料、被組裝零部件的芯片化，來實(shí)現(xiàn)彼此間的對(duì)話從而使整個(gè)生產(chǎn)由機(jī)械加工變成了生物系統(tǒng)；而美國則是將信息經(jīng)濟(jì)和體驗(yàn)經(jīng)濟(jì)的結(jié)合發(fā)揮到了淋漓盡致，如Goodman百貨的推特營銷，Apple動(dòng)感的人機(jī)對(duì)話等。因此，上海發(fā)展四新經(jīng)濟(jì)，首先要抓住代表世界新浪潮的前沿元素。

（2）中國國情。從中國經(jīng)濟(jì)而言，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)全面深化，迅速躍進(jìn)后工業(yè)社會(huì)，環(huán)保經(jīng)濟(jì)全線展開，四新經(jīng)濟(jì)除國際元素之外，自然還應(yīng)吻合中國特色的國情——既要代表先進(jìn)的生產(chǎn)力，又要推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，還要有助于低碳環(huán)保的內(nèi)在訴求，更要能夠促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

（3）上海特點(diǎn)。上海依靠資源開發(fā)、土地?cái)U(kuò)大、投資增加、擴(kuò)大規(guī)模等粗獷式手段帶動(dòng)發(fā)展的階段已一去不復(fù)返。當(dāng)傳統(tǒng)制造業(yè)被逐步剝離，現(xiàn)代服務(wù)業(yè)又未能填補(bǔ)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整所帶來的就業(yè)、產(chǎn)值等多方面缺口，上海正處于“前不見古人，后不見來者”的空檔期。一方面，在對(duì)傳統(tǒng)工業(yè)、商品的存量替代上尚未找到新產(chǎn)業(yè)來彌補(bǔ)；另一方面，從增量角度來看，即便上海并不缺乏新技術(shù)和新業(yè)態(tài)，但如何將新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化、新業(yè)態(tài)模式化依舊缺乏突破路徑。鑒于此，四新經(jīng)濟(jì)至少在上海的維度上應(yīng)是能夠解決“墻內(nèi)開花墻外香”，并且可復(fù)制和可推廣的。

（4）原創(chuàng)引領(lǐng)。四新真諦不是重在模仿學(xué)習(xí)，而是無中生有，敢為天下先。作為中國最大的工商業(yè)城市，被動(dòng)坐市的思維慣性（上海自開埠以來，就成為航運(yùn)、金融和制造業(yè)的中心，由于體量驚人，形成了百商匯流，坐地興市的模式）只是其一，而更重要的是，上海作為對(duì)外開放的國際型大都市，往往更擅長(zhǎng)于國際對(duì)標(biāo)和經(jīng)驗(yàn)借鑒（如過去在金融人才引進(jìn)時(shí)對(duì)華爾街模式的推崇即可見一斑），以至于在自我創(chuàng)新上反倒不如崇尚“闖出一條路”的浙江。就此而言，如果說過去的城市是以交易滿足物質(zhì)和精神欲望的場(chǎng)所，那么未來的城市除交易外，更大的一個(gè)功能則是以各類新元素碰撞來激發(fā)創(chuàng)新的場(chǎng)所，而四新企業(yè)一定意義上就是要充當(dāng)碰撞的功能。

3.對(duì)策建議。未來，無論是可替代傳統(tǒng)應(yīng)用和形成市場(chǎng)力量的新技術(shù)，還是可引發(fā)產(chǎn)業(yè)體系重大變革的新產(chǎn)業(yè)均需以新市場(chǎng)需求為依托，而新模式和新業(yè)態(tài)的運(yùn)作，如制造業(yè)平臺(tái)化、2.5產(chǎn)業(yè)等跨界產(chǎn)業(yè)融合，車聯(lián)網(wǎng)、移動(dòng)通信等技術(shù)與產(chǎn)業(yè)的疊加更是以市場(chǎng)需要為導(dǎo)向所衍生而出，難以直接套用現(xiàn)有的行業(yè)管理模式和支持政策。換言之，真正的四新是裝不進(jìn)舊體制、舊市場(chǎng)、舊公司的，若沒有在原有體制和制度上做出徹底分割，四新經(jīng)濟(jì)終將是無本之木。鑒于上海歷史包袱沉重——要么走不出發(fā)展的路徑依賴，要么沉迷于過去而怨天尤人，要面向“四新”首先要忘卻歷史。為此，可以通過“大討論”，對(duì)慣性進(jìn)行否定之否定的自我反省、自我激發(fā)。同時(shí)，建議細(xì)化“四新”標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)涵，以量化的形式對(duì)相應(yīng)領(lǐng)域（尤其是體制頑固領(lǐng)域）進(jìn)行全面調(diào)整。如通過金融資本的匹配度來衡量金融與產(chǎn)業(yè)的結(jié)合效率，以模式創(chuàng)新、思維創(chuàng)新的響應(yīng)指標(biāo)打破工商管理、科研、教育等領(lǐng)域的行政僵化等。屆時(shí)，“四個(gè)不適應(yīng)”將在各行各業(yè)的調(diào)整升級(jí)中逐漸消解，上海的創(chuàng)新活力也將重新被激活。

三、科技創(chuàng)新：關(guān)乎經(jīng)濟(jì)發(fā)展的突破

1.總體方向?？萍紕?chuàng)新作為繼“四個(gè)中心”后的又一大戰(zhàn)略，其發(fā)展總體方向在于，既要注重科技創(chuàng)新領(lǐng)軍型人才外部引進(jìn)與內(nèi)生培養(yǎng)齊頭并進(jìn)，又要強(qiáng)調(diào)各層次人才相互依存、上下承接、協(xié)同發(fā)展，還要營造與科技創(chuàng)新中心相匹配的新環(huán)境，更要保障科技創(chuàng)新成果的轉(zhuǎn)化效率，形成新產(chǎn)業(yè)，從而推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

2.調(diào)整路徑。從功能上講，科技創(chuàng)新在“十三五”期間尚難形成獨(dú)立的創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)，因此其作用更偏向于和產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)的嫁接，由此決定了在路徑選擇上不可能是全面突破，而是側(cè)重于諸如先進(jìn)制造、生命科學(xué)、信息通信等重點(diǎn)領(lǐng)域的率先突破。

從可操作角度看，上海要建設(shè)具有全球影響力的科技創(chuàng)新中心，其路徑設(shè)計(jì)的邏輯在于，依靠政府搭建扶持平臺(tái)營造科技創(chuàng)新環(huán)境，通過平臺(tái)來服務(wù)企業(yè)和機(jī)構(gòu)，以此刺激企業(yè)和機(jī)構(gòu)以模式創(chuàng)新、市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)對(duì)接平臺(tái)，而相對(duì)寬松與開放的資本市場(chǎng)可在創(chuàng)新各階段自由選擇參與，如前期的孵化階段和后期的風(fēng)險(xiǎn)投資階段。由此，通過人、財(cái)、制（制度）三者良性循環(huán)互動(dòng)促進(jìn)、培育和轉(zhuǎn)化創(chuàng)新成果，最終形成高科技產(chǎn)品市場(chǎng)，進(jìn)而推動(dòng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展。

3.對(duì)策建議。（1）塑造創(chuàng)新環(huán)境。一是通過營造開放、寬容、充滿激情的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)氛圍吸引科技創(chuàng)新人才，和科技產(chǎn)品集聚，同時(shí)，堅(jiān)持自主創(chuàng)新的方針，全面增強(qiáng)原始創(chuàng)新、集成創(chuàng)新和引進(jìn)化吸收再創(chuàng)新能力，全面推進(jìn)制度創(chuàng)新、管理創(chuàng)新和文化創(chuàng)新，充分激發(fā)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展轉(zhuǎn)型的內(nèi)在動(dòng)力和活力。二是參照國際大都市的生活成本與收入水平比例，適當(dāng)調(diào)控城市生活成本；學(xué)習(xí)國際大都市的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，優(yōu)化居住、醫(yī)療、教育、人文環(huán)境等，提升城市生活品質(zhì)，把上海建設(shè)成為社會(huì)文明、政治穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)富裕、環(huán)境優(yōu)美、生活便利的宜居城市，提高吸引力。

（2）優(yōu)化人才培育機(jī)制。一是在政策創(chuàng)新上，把人力資源發(fā)展作為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和升級(jí)的“第一要?jiǎng)?wù)”，以創(chuàng)新人才政策為核心，在人才引進(jìn)、人才培養(yǎng)、人才評(píng)價(jià)、人才選拔、人才激勵(lì)等方面進(jìn)行政策創(chuàng)新，推動(dòng)政府人才管理職能向優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)轉(zhuǎn)變，為人力資源結(jié)構(gòu)的優(yōu)化提供良好的政策環(huán)境；二是在制度改革上，隨著知識(shí)更新速度的加快，全面推進(jìn)教育綜合改革，建立與人的終身學(xué)習(xí)、終身教育和終身發(fā)展相適應(yīng)的教育新體制，形成激發(fā)受教育者發(fā)展?jié)撃艿慕逃履Ｊ健Ｓ行д细黝悓W(xué)習(xí)資源，形成教育機(jī)構(gòu)、社會(huì)機(jī)構(gòu)和企事業(yè)單位共同參與人才培養(yǎng)的格局，更好地服務(wù)于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和升級(jí)。三是在培育方式上，“內(nèi)生型”人才對(duì)企業(yè)文化的認(rèn)同以及對(duì)企業(yè)現(xiàn)狀的理解，有助于對(duì)癥下藥地推動(dòng)企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。

四、政府轉(zhuǎn)型：關(guān)乎體制機(jī)制的轉(zhuǎn)變

1.總體方向。目前，一些地方政府往往要求對(duì)產(chǎn)業(yè)調(diào)整越細(xì)越好，招商引資越急越好。政府一面制定游戲規(guī)則，一面下場(chǎng)參賽，規(guī)則肯定會(huì)不斷細(xì)化以利自身，而這反過來造成兩種結(jié)果，一是市場(chǎng)甄選未來型產(chǎn)業(yè)的長(zhǎng)項(xiàng)無法體現(xiàn)，更糟糕的是政府認(rèn)定的產(chǎn)業(yè)必定產(chǎn)能過剩。由此可見，只要公司化傾向不變，結(jié)局只能是越調(diào)越過剩，越調(diào)越亂，越調(diào)越累。因此，政府功能的調(diào)整方向由“公司化”轉(zhuǎn)向“公共性質(zhì)”將是大勢(shì)所趨。

2.調(diào)整路徑。政府從“公司化”到公共性質(zhì)的轉(zhuǎn)變過程需要一座現(xiàn)實(shí)可行、可達(dá)彼岸的橋。換言之，政府革自己的命將如何下手？從現(xiàn)實(shí)路徑來看，為產(chǎn)業(yè)調(diào)整、新產(chǎn)業(yè)革命搭平臺(tái)、做環(huán)境或是上策。如果說工業(yè)經(jīng)濟(jì)線性邏輯下，產(chǎn)業(yè)遞延式增長(zhǎng)為政府公司化生存提供肥田沃土，那么，以非線性、跳躍性、革命性、顛覆性為特征的第三次工業(yè)革命，首先就對(duì)其生存土壤進(jìn)行了釜底抽薪。如在此次新技術(shù)革命浪潮中脫穎而出的“疊加式制造”，完全是隨時(shí)、隨地、隨機(jī)性生產(chǎn)，政府公司完全摻和不進(jìn)去。技術(shù)突破為政府功能轉(zhuǎn)型開辟了現(xiàn)實(shí)道路，與其被新產(chǎn)業(yè)革命拋出，不如順勢(shì)而為，讓集團(tuán)公司變身為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)內(nèi)的“公益性組織”，服務(wù)于新技術(shù)、新經(jīng)濟(jì)形態(tài)，為其破繭而出提供適宜生態(tài)，并以此作為衡量工作到位的標(biāo)準(zhǔn)之一。當(dāng)然，政府退居二線，不是不作為，而是真正做好第三方，由臺(tái)前演員退至幕后導(dǎo)演。如?？▽掖握撌鲞^的以政府信用背書的產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金，便是導(dǎo)演的上好道具，不僅可“誘引”真正主角（民資）登場(chǎng)，還可為新產(chǎn)業(yè)革命推波助瀾（如承擔(dān)企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的沉沒成本）。

3.對(duì)策建議。（1）抓兩頭的同時(shí)，放開中間。上海以往善于抓兩頭：一是諸如建設(shè)“四個(gè)中心”的遠(yuǎn)大目標(biāo)，二是看得見、摸得著的重大“實(shí)事”，如世博會(huì)及迪士尼、大虹橋等。這樣做的優(yōu)點(diǎn)自不待言，集中力量好辦大事，但缺陷也顯而易見，即政府權(quán)重太大，市場(chǎng)自發(fā)力量太弱，故而缺乏可持續(xù)的內(nèi)生性增長(zhǎng)動(dòng)力。因此，想做排頭兵，此即首個(gè)突破口，關(guān)鍵在于如何確保原有優(yōu)勢(shì)的前提下，放開中間，釋放市場(chǎng)自發(fā)力量。

（2）服務(wù)業(yè)領(lǐng)域的全面開放。盡管近年來服務(wù)業(yè)在GDP中的占比迅速上升，但就本質(zhì)而言，是在原有存量里打轉(zhuǎn)，仍屬于既有經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)框架內(nèi)的小折騰，而非對(duì)束縛性體制的顛覆性突圍。通過全面開放，以用增量逐漸替代、壓縮傳統(tǒng)體制空間，特別是科、教、衛(wèi)、文這些現(xiàn)代服務(wù)業(yè)核心領(lǐng)域，借助互聯(lián)網(wǎng)、智能化等日新月異的先進(jìn)技術(shù)已具備了從廣度（量大面廣的各類小而美體驗(yàn)經(jīng)濟(jì)）、深度（高端教育、醫(yī)療等）上打破傳統(tǒng)體制桎梏的能力，并可反向作用于存量，共同推動(dòng)上海經(jīng)濟(jì)版本升級(jí)。如此一來，既能解決上海自身生產(chǎn)力釋放、消費(fèi)升級(jí)，更能發(fā)揮特大城市的虹吸效應(yīng)，積聚全國相應(yīng)需求。