治理理論視野下淺析世界移民問題

李雪麗

云南師范大學(xué) 650500

治理理論視野下淺析世界移民問題

李雪麗

云南師范大學(xué) 650500

世界移民問題已經(jīng)成為一個(gè)舉世矚目的問題，對(duì)于世界移民問題的網(wǎng)絡(luò)化治理模式為這個(gè)全球性問題提供了很好的思路。在多層級(jí)和多主體治理的共同作用下，世界移民問題的治理將得到很大的進(jìn)展。

世界移民問題；治理理論；網(wǎng)絡(luò)治理

一、治理理論概述

“治理”一詞來源于古希臘文和拉丁文中的“掌舵、引導(dǎo)、操縱”原意，治理的過程也就可以理解為一個(gè)組織或社會(huì)自我操縱、掌舵的過程。[1]治理理論的主要?jiǎng)?chuàng)始人之一詹姆斯·N·羅西瑙認(rèn)為，治理是通行于規(guī)制空隙之間的那些制度安排，或許更重要的是當(dāng)兩個(gè)或更多規(guī)制出現(xiàn)重疊、沖突時(shí)，或者在相互競(jìng)爭的利益之間需要調(diào)解時(shí)才發(fā)揮作用的原則、規(guī)范、規(guī)則和決策程序。[2]格里·斯托克指出：“治理的本質(zhì)在于，它所偏重的統(tǒng)治機(jī)制并不依靠政府的權(quán)威和制裁?！卫淼母拍钍?，它所要?jiǎng)?chuàng)造的結(jié)構(gòu)和秩序不能從外部強(qiáng)加；它之發(fā)揮作用，是要依靠多種進(jìn)行統(tǒng)治的以及互相發(fā)生影響的行為者的互動(dòng)’”。[3]從詞源和概念我們可以看出，治理是一個(gè)協(xié)調(diào)和系統(tǒng)的網(wǎng)絡(luò)，這個(gè)網(wǎng)絡(luò)是多方主體為了一個(gè)共同的目標(biāo)進(jìn)行的合作和妥協(xié)而形成的，而在這些主體中，政府和市場(chǎng)的力量被弱化，社會(huì)和組織的力量應(yīng)該得到發(fā)揮。治理打破了常規(guī)的規(guī)則與制度安排，仿佛規(guī)則與制度并不是那么重要，而目標(biāo)就是解決問題，那么，治理也的確解決了效率和公平的問題。

有學(xué)者將治理理論的譜系分為：以“市場(chǎng)”為中心的治理，以“網(wǎng)絡(luò)”為中心的治理，以及以“國家”為中心的治理。[4]我更贊同“網(wǎng)絡(luò)”治理，網(wǎng)絡(luò)治理模式更符合公共政策的復(fù)雜和網(wǎng)絡(luò)狀的環(huán)境，更有利于政策問題的分析和解決。網(wǎng)絡(luò)治理模式包含多主體和多層次，在運(yùn)用治理理論分析與解決問題時(shí)，要從市場(chǎng)、政府、社會(huì)（非營利性組織、營利性組織和個(gè)人）三大主體以及全球、區(qū)域、國家三大層次進(jìn)行。尤其針對(duì)本題的核心內(nèi)容：世界移民問題，采用網(wǎng)絡(luò)治理理論可以更加全面的分析問題。

二、世界移民問題

（一）世界移民現(xiàn)狀

隨著政治經(jīng)濟(jì)的全球化發(fā)展，世界移民問題已經(jīng)成為世界關(guān)注的焦點(diǎn)。從數(shù)量上看，1965年，全球國際移民只有750萬人，到1990年增至1.54億，據(jù)中國與全球化智庫和社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社《中國國際移民報(bào)告（2014）》藍(lán)皮書顯示：2013年世界移民人口數(shù)量達(dá)到2.32億，占世界人口總數(shù)的4.2%，比2010年的2.14億增加了0.18億，比2005年的1.95億增加0.37億。2000-2013年間，移民人口數(shù)量年平均增長率2.2%。[5]聯(lián)合國經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)部發(fā)布的《2013國際移民報(bào)告》顯示，截止2013年，接近59%的移民居住在發(fā)達(dá)國家或地區(qū)，發(fā)展中地區(qū)的國際移民占世界移民總數(shù)的41%，其中，僅2013年，居住在發(fā)達(dá)國家和或地區(qū)的1.36億國際移民中，8200萬(60%)來自于發(fā)展中國家或地區(qū)，5400萬(40%)出生于發(fā)達(dá)國家或地區(qū)；定居在發(fā)展中國家或地區(qū)的9600萬國際移民中，8200萬(86%)出生于發(fā)展中國家或地區(qū)，其余的1400萬(14%)出生于發(fā)達(dá)國家或地區(qū)。國際移民占世界總?cè)丝诒壤苍谥鸩教岣撸?013年為3．2%，1990年這一比例為2．9%。[6]從流動(dòng)趨勢(shì)上看，流動(dòng)趨勢(shì)可分為：發(fā)達(dá)國家—發(fā)達(dá)國家，發(fā)達(dá)國家—發(fā)展中國家，發(fā)展中國家—發(fā)達(dá)國家，發(fā)展中國家—發(fā)展中國家（以下分別簡稱趨勢(shì)一、趨勢(shì)二、趨勢(shì)三、趨勢(shì)四）。根據(jù)聯(lián)合國《國際移民報(bào)告2013》中按來源地和目的地劃分的國際移民人數(shù)統(tǒng)計(jì)圖（圖1）顯示，趨勢(shì)四的移民方向一直是主流，而趨勢(shì)三則是勢(shì)頭最強(qiáng)勁、增速最快的，并于2010年與趨勢(shì)四數(shù)量相當(dāng)，之后兩種趨勢(shì)發(fā)展并駕齊驅(qū)。趨勢(shì)一一直是處于平穩(wěn)的態(tài)勢(shì)，雖有所增長但漲幅不大。移民浪潮中程度最弱的要數(shù)趨勢(shì)二，在2012年以前數(shù)量平穩(wěn)且稍有下降，但在2012年以后卻出現(xiàn)了大幅增長趨勢(shì)。

（二）世界移民面臨的問題

1、非法移民問題。非法移民有非法滯留和非法偷越國境兩種方式。在現(xiàn)代，非法移民的方式也變得愈加多樣化，類似于通過旅游、探親、勞務(wù)、“協(xié)議婚姻”、公派等方式進(jìn)行的非法移民，更是防不勝防。據(jù)國際移民組織2000年的保守估計(jì)，全世界1.5億國際移民中就有3000萬屬于非法移民。[7]非法移民最大的危害在于這類人群可能會(huì)在遷移時(shí)或遷移后與非法組織或活動(dòng)有所牽連，帶來很大的社會(huì)安全隱患。

2、社會(huì)問題。移民給輸入國或地區(qū)帶來的最直接影響就是當(dāng)?shù)赝鈦砣丝诘脑黾?，由于各種原因就會(huì)間接產(chǎn)生宗教沖突問題、與當(dāng)?shù)鼐用竦娜诤蠁栴}、對(duì)于當(dāng)?shù)毓操Y源、就業(yè)機(jī)會(huì)的搶占、人口老齡化問題加劇以及可能帶來一些社會(huì)秩序問題。

3、環(huán)境問題。人口的遷移可能帶來的環(huán)境問題可以從常規(guī)和非常規(guī)兩方面說明，常規(guī)環(huán)境問題就諸如垃圾處理、排污設(shè)施、資源消耗加劇等，而非常規(guī)環(huán)境問題則如微生物入侵。我認(rèn)為，非常規(guī)的環(huán)境問題具有隱蔽性、危害性更大、影響范圍更廣等特點(diǎn)，但常規(guī)環(huán)境問題也不容小視。

4、對(duì)政治系統(tǒng)的挑戰(zhàn)。隨著移民涌進(jìn)一個(gè)國家或地區(qū)，政府就要要針對(duì)移民所帶來的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等諸多方面的變化進(jìn)行政策的調(diào)整與完善。在民主、公平與效率之間平衡各種利益關(guān)系，再加上移民的不穩(wěn)定性，著實(shí)對(duì)政府及公共部門產(chǎn)生了巨大的挑戰(zhàn)。

5、人才的流動(dòng)。就拿我國為例，最初的移民是擁有者高學(xué)歷和知識(shí)水平的人才，這部分人的流失對(duì)于我國的發(fā)展的損失是巨大的。而對(duì)于類似于美國這樣的世界移民主要輸入國來說，人才的大量涌進(jìn)也是造就其世界領(lǐng)頭羊角色的重要原因之一。

三、世界移民問題的治理

世界移民問題對(duì)全球政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境等的影響面十分廣泛，對(duì)于世界移民問題的治理更是一個(gè)復(fù)雜的過程，我們要遵循網(wǎng)絡(luò)化的治理原則，整合多層次、多主體，共同治理來自世界各地或移去世界各地的移民問題。

（一）多層級(jí)治理

從全球和區(qū)域?qū)用鎭砜?，國際移民組織的出現(xiàn)和國際移民法規(guī)的出臺(tái)已經(jīng)證明了世界移民問題的全球化和區(qū)域性治理開始逐步呈現(xiàn)。在涉及移民問題不同領(lǐng)域的國際法規(guī)主要有兩個(gè)方面：關(guān)于國際移民個(gè)體權(quán)力與責(zé)任的法案包括宏觀的諸如不區(qū)分性的《世界人權(quán)法案》、《公民權(quán)力與政治權(quán)力公約》和針對(duì)弱勢(shì)群體的《消除一切形式種族歧視國際公約》、《兒童權(quán)利公約》、《消除對(duì)婦女一切形式歧視公約》，微觀性的具體到跨境遷移人口的諸如《保護(hù)所有移民工人及家庭成員權(quán)力國際公約》、《移民就業(yè)公約》、《國際難民公約》等。這些法規(guī)的特點(diǎn)是以法律形式固定并對(duì)簽署國具有約束力。由國際性公約需要同意該合約的國

家進(jìn)行簽署，才能對(duì)該國家的移民進(jìn)行保護(hù)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截止2009年7月，簽署《國際難民公約》的國家增加值144個(gè)，簽署《保護(hù)所有移民工人及家庭成員權(quán)力國際公約》的國家增至41個(gè)等等。[8]國際移民組織是獨(dú)立于聯(lián)合國體系外的移民治理領(lǐng)域的國際組織，自成立來一直致力于全球移民問題的治理。最早的國際移民組織發(fā)起于處理難民問題，并在“二戰(zhàn)”前后的難民保護(hù)與難民問題的治理過程中發(fā)揮了巨大的作用。國際移民組織正式成立于1951年，經(jīng)歷了從歐洲地區(qū)行為體向全球行為體的轉(zhuǎn)變，其治理的主要領(lǐng)域逐步擴(kuò)展為：移民與發(fā)展、促進(jìn)移民、規(guī)范移民以及幫助被迫移民，所進(jìn)行的活動(dòng)涉及技術(shù)合作與能力建設(shè)、數(shù)據(jù)與研究、移民權(quán)力與國際移民法、政策爭論與指導(dǎo)等。國際移民組織通過采取非正式移民區(qū)域磋商機(jī)制與區(qū)域內(nèi)國際組織、非政府組織加強(qiáng)合作，推動(dòng)區(qū)域內(nèi)移民治理的完善。[9]

在國家層面看，除去對(duì)外的國際合作，大多數(shù)國家更愿意單方面的采取移民治理措施，但是，當(dāng)國家面臨腐敗、犯罪等跨越國界的限制時(shí)，一個(gè)國家的力量就顯得無力。各國制定了針對(duì)本國國情的移民政策，不僅要考慮國內(nèi)的實(shí)際情況，還要考慮各國的移民政策以及國際影響。這是一個(gè)復(fù)雜的過程，因此，我認(rèn)為國家層面的世界移民治理問題要結(jié)合多主體治理，在國境內(nèi)形成對(duì)對(duì)民問題的多頭治理模式。

（二）多主體治理

在概述治理理論中我就談到了多主體治理中的主體應(yīng)弱化政府和市場(chǎng)的功能，而強(qiáng)化社會(huì)的作用。在針對(duì)世界移民問題的多主體治理過程中，國家政治系統(tǒng)應(yīng)該只起到大政方針的引導(dǎo)與指向作用，是一個(gè)宏觀的掌舵人，而具體需要市場(chǎng)和社會(huì)進(jìn)行實(shí)施與補(bǔ)充完善，然而市場(chǎng)是理性的，世界移民問題確是復(fù)雜，有很多諸如風(fēng)俗、宗教等感性的成分夾雜其中，因此，社會(huì)的作用就變得不可替代。我在這里將社會(huì)中的力量分為非營利性組織和營利性組織兩大類，營利性組織也可以看做是市場(chǎng)中的力量。首先，國家政治體系對(duì)外參與國際移民組織和國際移民法規(guī)，對(duì)內(nèi)規(guī)范移民的遷入和遷出所應(yīng)遵循的法律法規(guī)，嚴(yán)格把控出入境申請(qǐng)，加大對(duì)出入境檢查的投入，把好最外層和最宏觀的關(guān)卡。其次，市場(chǎng)作為一只看不見的手，為移民及其家庭的安居貢獻(xiàn)著不可磨滅的作用，然而，市場(chǎng)也是滋生移民不良行為的場(chǎng)所，因此，市場(chǎng)所要做的不僅是保護(hù)移民的就業(yè)權(quán)利，還應(yīng)做到的就是對(duì)初入境的移民進(jìn)行監(jiān)督和考察，這就需要以營利性組織或個(gè)人作為主體，積極配合國家的相關(guān)政策法規(guī)。最后，社會(huì)角色應(yīng)補(bǔ)充國家和市場(chǎng)的職能漏洞，社區(qū)是最小的的社會(huì)單元，也是跟移民個(gè)體接觸最為密切、最為息息相關(guān)的單位，社區(qū)要做的就是將移民的狀況及時(shí)反映給上一層級(jí)，并積極宣傳國家的相關(guān)政策，幫助移民更好、更快的融入到新的環(huán)境中，減少不同風(fēng)俗文化、宗教信仰等帶來的沖突。成立針對(duì)世界移民的專業(yè)的公共移民組織，結(jié)合社區(qū)工作，可以將整個(gè)國家的移民狀況進(jìn)行綜合治理，影響范圍更廣。社會(huì)中基本單位是個(gè)人，所以，本國或本地區(qū)的居民也應(yīng)該樹立一些針對(duì)移民的意識(shí)，比如說保護(hù)合法移民的權(quán)利、善待外來移民、尊重外來移民的風(fēng)俗文化、勇于檢舉外來移民的非法或不良行為等。

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[2][美]詹姆斯·N·羅西瑙.沒有政府的治理[M].江西:江西人民出版社,2001(9)

[3][英]格里·斯托克.作為理論的治理:五個(gè)論點(diǎn)[J].國際社會(huì)科學(xué)(中文版),1999(2)．

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[5]新華網(wǎng).《國際人才藍(lán)皮書:中國國際移民報(bào)告(2014)》發(fā)布.http:// news.xinhuanet.com.2014年02月07日

[6]張秀明，密素敏.國際銀民的最新發(fā)展及其特點(diǎn)——兼析國際移民與華僑華人的概念[J].華僑華人歷史研究,2014(3)

[7]何華峰.偷渡困擾全球[J].北京青年報(bào).2000年7月26日

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