公共政策視閾下的鄰避事件探析

李昕如

中國石油大學(xué)（華東）經(jīng)濟管理學(xué)院 266555

公共政策視閾下的鄰避事件探析

李昕如

中國石油大學(xué)（華東）經(jīng)濟管理學(xué)院 266555

鄰避事件是隨著我國工業(yè)化、城市化的發(fā)展和公民環(huán)境意識、權(quán)利意識的提升而日益增生出來的問題，引發(fā)鄰避事件的原因是多種多樣的，其中，主要的原因是公共政策的缺失。在鄰避事件中，存在政策價值公共性的偏離、政策制定程序的不完善和政策方案可行性不高的問題。針對這些問題，本文從回歸政策價值的公共性、完善相關(guān)政策程序和提高政策方案的可行性方面提出了政策改進，以緩解和消除鄰避事件。

鄰避事件；公共政策；公共性

一、鄰避事件與公共政策的辯證邏輯

（一）鄰避事件的內(nèi)涵與特征

在城市的工業(yè)化和現(xiàn)代化進程中，許多有利于經(jīng)濟發(fā)展的生產(chǎn)設(shè)施和有利于公眾的必要公共設(shè)施也逐漸增多，它們均會產(chǎn)生外部性，從而引發(fā)設(shè)施周邊的民眾對該設(shè)施的警覺與反對的現(xiàn)象，該現(xiàn)象就稱為“鄰避”?！班彵堋笔且环N認知的態(tài)度、一種社會的運動、一種社會的病態(tài)、一種法律的失效、一種爭論的范例和一種政策的失誤。鄰避事件是由于公眾對鄰避設(shè)施的反對和抗議而產(chǎn)生。公眾對于鄰避設(shè)施之所以會產(chǎn)生不滿的情緒，主要是因為他們認為這些設(shè)施會對他們的生活環(huán)境和身體健康造成直接的或潛在的不良影響。由此可見，一種設(shè)施的修建如果有利于整個社會的利益，卻損失了周圍一小部分居民的利益，那么就容易引發(fā)附近居民的抗議活動。這種活動就是典型的鄰避事件。

鄰避沖突具有以下特點：

第一，鄰避事件的成本或收益分配不對等。鄰避設(shè)施的建設(shè)可以使大多數(shù)人受益，卻要附近居民承受設(shè)施所帶來的負外部性，即使一項鄰避設(shè)施對附近居民是無害的，大量調(diào)查顯示，居民的心理負擔(dān)依然存在，對居民的心理健康也產(chǎn)生一定的影響。也就是說成本是由周圍居民這一小部分人來承擔(dān)的，這樣一來他們的相對剝奪感就較高，容易自發(fā)形成反對鄰避設(shè)施的組織。

第二，鄰避事件具有較高的群眾動員性。由于鄰避設(shè)施的負外部性承擔(dān)者往往共同處在一個較為狹小的區(qū)域，他們?nèi)菀壮鲇谙嗤哪康?，即反對鄰避設(shè)施修建在我的附近，維護自身的權(quán)益，具有很強的參與動機，達成共識進行反對運動。根據(jù)奧爾森集體行動的邏輯，在許多情況下，小團體更具效率，更富生命力。而不參與抗議活動的民眾，即所謂的搭便車者，也會承受一定的社會壓力，在這樣的壓力下，抗議活動更易將議題激化，導(dǎo)致沖突的升級。[1]

第三，鄰避事件具有相對高的不確定性。主要指的是諸如煉油廠、垃圾處理廠等對環(huán)境和身體產(chǎn)生影響的鄰避設(shè)施，由于信息的不公開和不對稱，周圍居民往往聽信謠言或者根據(jù)自己的主觀臆斷，高估了該設(shè)施的不良影響，增加了鄰避設(shè)施周圍的居民對情況判斷的不確定性，易產(chǎn)生抵觸。

（二）鄰避事件與公共政策的辯證邏輯分析

近年來，隨著我國鄰避設(shè)施的不斷增多，公民對環(huán)境質(zhì)量的要求越來越高，對自身權(quán)益的維護意識也有所增強，全國各地對于鄰避設(shè)施都發(fā)生過不同程度的抗議運動。公眾對鄰避設(shè)施了解甚少，甚至聽信謠言夸大鄰避設(shè)施的危害，因此對鄰避設(shè)施產(chǎn)生抵觸，這是鄰避事件發(fā)生的直接原因。如何讓公眾更深入地了解所建設(shè)的鄰避設(shè)施并清楚地知道該設(shè)施會對自己產(chǎn)生何種程度的影響，理性地看待鄰避設(shè)施，這就是鄰避事件產(chǎn)生的深層次也是最根本的公共政策方面的原因。一個地區(qū)發(fā)生了鄰避事件，政府不應(yīng)該一味地阻止和疏導(dǎo)參加抗議的民眾，因為一旦民眾反對強烈，就意味著該鄰避設(shè)施的建設(shè)面臨停產(chǎn)，政府的計劃流產(chǎn)，對該項目投資的資金也付之東流，同時，公眾對政府的信任度降低，政府的公信力也會面臨危機。政府應(yīng)該思考自己本身的政策問題，如何制定政策、制定怎樣的政策才能使鄰避設(shè)施順利建成，并得到民眾的支持。

政府在鄰避項目的建設(shè)中，需要對相關(guān)的一系列問題進行決策，例如鄰避設(shè)施是否有必要修建，選址選在哪里，如何建設(shè)等等。顯然，政府的決策已經(jīng)成為引起鄰避事件的最關(guān)鍵的因素。鄰避設(shè)施具有公益性的特征，政府承擔(dān)決策的職能，是一個推動者的角色。政府制定的政策是否公平公正，是否科學(xué)合理，直接影響公眾對于鄰避設(shè)施的態(tài)度。一個考慮到各方面因素的公平合理的政策，不會遭到鄰避設(shè)施周邊民眾的抵觸，也就不會引發(fā)鄰避事件。政府所制定的公共政策在很大程度上決定著鄰避事件是否會發(fā)生。

二、誘發(fā)鄰避事件的公共政策缺陷

（一）政策價值公共性的偏離

公共政策的價值取向是特定的，它的目的是為了實現(xiàn)特定的目標。以“公共性”為價值取向是由政府的公共性所決定的，“公共性”是為全體公民謀幸福的一種使命。[2]在政府制定有關(guān)鄰避設(shè)施的公共政策時，如果“公共性”出現(xiàn)偏離，就會引發(fā)鄰避設(shè)施周圍居民的反對和抗議。

公共選擇理論中是以經(jīng)濟人為基本假定和前提的，政府的目標雖然是公共利益的最大化，但政府不是一個抽象的集合體，它是由一個一個具體的人所組成，而這些人也都符合經(jīng)濟人的假設(shè)。在經(jīng)濟人的假設(shè)下，每個人都是追求個人利益的最大化。這就致使政府在決策的過程中偏離“公共性”而趨向于“自利性”。對于地方政府政績的評判標準通常是“唯GDP論英雄”，這就造成了一些項目的盲目上馬，不顧環(huán)境的污染和對居民產(chǎn)生的危害。政府在決策過程中也可能會受到利益集團的影響，對鄰避設(shè)施的建設(shè)降低準入門檻，公共政策的公共性失之偏頗。

另外，政府在鄰避設(shè)施的政策制定中，如果只考慮大多數(shù)人的利益，認為該項目可以給大多數(shù)公民帶來利益或提供便利，它仍然是一個好的政策，而不去顧忌小部分人利益的損失，認為小部分人對鄰避設(shè)施的不滿是一種自私的行為，沒有顧全大局，就出現(xiàn)了功利主義的傾向。它驅(qū)使政府關(guān)注福利總量的增加，忽視福利個量的減少，造成鄰避設(shè)施的成本和收益不均衡，成本的承擔(dān)主體與利益的享有主體不一致。以“多數(shù)人總是對的”這種道德權(quán)威去讓少數(shù)人屈從，則會出現(xiàn)“多數(shù)人的暴政”。此外，鄰避設(shè)施若修建在較為偏遠貧窮的地區(qū)，文化相對落后的公民不知道這些設(shè)施會給自己帶來怎樣的威脅，也缺乏維權(quán)的意識，則不能充分體現(xiàn)民意，這樣也不是政府制定公共政策的公共性的體現(xiàn)，它同樣違反了公益性的原則。

（二）政策制定程序不完善

一個好的政策的制定程序應(yīng)該包括公共的參與、風(fēng)險的評估、專家的論證、集體的討論以及合法性的審查。鄰避事件的參與者通常會尋找出政策制定程序的漏洞，對漏洞進行批判，從而激發(fā)公眾參與鄰避運動。

在鄰避設(shè)施政策的制定中，缺乏公眾的參與和集體的討論，也就是所謂的民主原則。民主原則是決策的最基本的原則，它要求政府在政策制定的過程中充分聽取民意。首先，在我國，政府習(xí)慣于采用權(quán)威的方法對社會事務(wù)進行大包大攬，公眾的主題地位受到漠視，政策往往不能通過代表大會充分、認真的討論，最終還是由個別人說了算，在鄰避設(shè)施建設(shè)時，就會出現(xiàn)民眾的反對現(xiàn)象。其次，對于鄰避項目建設(shè)的具有特殊性的設(shè)施，政府決策時認為既然能給大多數(shù)人帶來生產(chǎn)和生活的便利，那么它就具備了合法性。在建設(shè)鄰避設(shè)施時，政府預(yù)料到可能會有周圍小部分民眾會對鄰避設(shè)施產(chǎn)生不滿甚至抗議，致使項目無法順利推進下去，因此會盡量避免利益相關(guān)者參與到鄰避項目的決策中來。政府決策的不透明使得公眾無法了解到相關(guān)的政策信息，很難參與決策。當公眾突然被告知要在附近修建鄰避設(shè)施時，便會認為自己的知情權(quán)沒有得到保障，并會對項目產(chǎn)生懷疑。

除了缺乏公眾的參與，政府在鄰避項目政策制定中還存在著缺乏風(fēng)險評估的問題。上文中也提到了，地方政府盲目追求GDP，只考慮到該項目是否可以促進經(jīng)濟的發(fā)展，并不會對其進行風(fēng)險估測，更不會對風(fēng)險的成因、潛在的風(fēng)險等進行風(fēng)險規(guī)避。有的政府在群眾的反對聲下對鄰避設(shè)施進行了風(fēng)險評估，但評估形式只是走過場，評估的結(jié)果往往不能得到民眾的信任。鑒于鄰避設(shè)施的特殊性，不去衡量風(fēng)險程度，則無法知道該風(fēng)險是否需要處理和如何處理。不符合周邊地區(qū)居民的利益要求，得不到支持，就可能引發(fā)鄰避沖突。

（三）政策方案可行性不高

最常見的政策方案的可行性包括技術(shù)可行性、經(jīng)濟可行性、政治可行性和行政（管理）可行性四種。[3]一項政策方案在出臺之前，若沒有依據(jù)預(yù)測的結(jié)果對方案進行可行性的比較，那么這項政策就不會是科學(xué)合理的。

美國學(xué)者帕頓和沙維奇認為，技術(shù)可行性的標準用來衡量的問題是：政策或者計劃的產(chǎn)出能否達到預(yù)期目的，這些標準從技術(shù)角度直接針對方案能否正常運行。[4]也就是說，政策的技術(shù)可行性關(guān)注的是所用的技術(shù)是否可以實現(xiàn)目標以及能在多大程度上實現(xiàn)目標。環(huán)境污染型的鄰避設(shè)施對于技術(shù)的要求較高，落后的技術(shù)無疑會增大環(huán)境污染的風(fēng)險和對周圍公眾身體健康的危害，公眾對于這類鄰避設(shè)施的反對程度最為激烈。使用先進技術(shù)的成本較高，為了降低成本，鄰避設(shè)施的修建往往采用的是較為落后的技術(shù)，達不到國際的規(guī)定標準，公眾對鄰避項目的污染性和危害性表示擔(dān)憂。發(fā)生了鄰避事件，項目推行受阻，鄰避設(shè)施的修建就不算是實現(xiàn)了政策的目標。

帕頓和沙維奇將政治可行性分為可接受性、適當性、回應(yīng)性、合法性和公正性。鄰避項目的政治可行性體現(xiàn)在鄰避設(shè)施的選址是否合理、安全性是否高、以及在安全性不高的情況下政府如何進行補償?shù)葐栴}。另外，鄰避設(shè)施在安全性不高的情況下，政府缺少相應(yīng)的補償方案。“大政府”的觀念使政府長期忽視鄰避設(shè)施周圍的居民的利益訴求，在居民的身體、心理受到鄰避設(shè)施的影響時，他們得不到相應(yīng)的物質(zhì)或精神上的補償，對鄰避項目就會更加抵觸。

三、治理鄰避事件的公共政策改進

（一）回歸政策價值的公共性

政府在制定鄰避項目的公共政策時，應(yīng)該以“公共性”為價值取向，堅持以實現(xiàn)公共的利益為最終目標，避免因個人的偏好或目標進行決策而出現(xiàn)的“自利性”的趨向。政府應(yīng)該秉持以人為本和可持續(xù)發(fā)展的觀念，制定政策不能僅注重經(jīng)濟效益，更要關(guān)注社會效益。GDP固然重要，但是也不應(yīng)忽視環(huán)境的保護。對于政策信息，更要做到公開透明，接受公眾的建議和監(jiān)督，防止政府被強勢的利益集團所左右，使鄰避項目低要求低標準開工。政府決策之所以會出現(xiàn)公共性的偏離，還與制度不健全有關(guān)。將績效評估標準加入公眾滿意度評價、環(huán)境保護等指標，促使政府在制定政策時不得不考慮這些公共性的因素。

以“公共性”為價值取向，除了避免“自利性”，還要消除“功利性”趨向。為實現(xiàn)多數(shù)人的利益而犧牲少數(shù)人的利益并不是公共性的體現(xiàn)。人人生而平等，每個人都享有同等的權(quán)利，犧牲少部分人的利益就是侵犯他們的權(quán)利的行為。在關(guān)注利益享有者所得的同時，更應(yīng)該關(guān)注成本承擔(dān)者的損失，不應(yīng)使他們白白損害自己的利益而承擔(dān)鄰避設(shè)施所帶來的負外部性。如果可以承受，則需要考慮針對他們的損失應(yīng)該如何做出相應(yīng)的賠償，并給予他們高于所受損失的經(jīng)濟補償。損失如果非常大，比如嚴重威脅到附近居民的身體健康或者產(chǎn)生非常嚴重的環(huán)境污染，政府則應(yīng)放棄該鄰避項目的建設(shè)。

（二）完善相關(guān)政策程序

學(xué)者昆魯斯通過分析成功設(shè)廠的案例，得出了促使社區(qū)居民同意接受鄰避設(shè)施的最重要的兩個因素：公眾的廣泛參與和社區(qū)居民對設(shè)施的充分信任。[5]治理鄰避事件，應(yīng)當打破傳統(tǒng)的政府主導(dǎo)的強制選址修建和治理沖突的方式，由政府包攬社會服務(wù)的劃槳型政府向以公共服務(wù)為主的服務(wù)型政府進行轉(zhuǎn)變，傾聽各利益相關(guān)方的意見。隨著民主社會的不斷發(fā)展，公民的參與意識也有所提高，大多數(shù)公民可以對涉及自身利益的政策進行理性的思考，公民的意見和建議可以促使公共政策更加合理。政府必須做到信息的公開透明，并給公民的參與提供渠道，例如召開聽證會，發(fā)放民意調(diào)查問卷，開通項目專線等等。在鄰避設(shè)施建設(shè)過程中，公民也可以對項目進行監(jiān)督，真正讓公民參與到鄰避項目的決策中來。這樣有利于民眾對鄰避項目有深入的了解，對鄰避設(shè)施的修建也就由不滿和反對轉(zhuǎn)向理解和支持，減少鄰避事件的發(fā)生。

對于鄰避設(shè)施的修建，風(fēng)險評估是必要的。通過專家和第三方評估的形式控制風(fēng)險，找出潛在風(fēng)險并對其進行預(yù)防。評估應(yīng)該安排在事前，不要等出現(xiàn)了問題再去評估。評估不能只是走過場、裝樣子，應(yīng)該本著對人民負責(zé)的態(tài)度，加強評估過程的專業(yè)性和權(quán)威性，保障評估結(jié)果的有效客觀。只有這樣，才能消除群眾懷疑，信任評估結(jié)果。此外，鑒于鄰避設(shè)施的特殊性，還需對其是否可能引起不穩(wěn)定的事件進行評估，以便做好相應(yīng)的應(yīng)急處理預(yù)案。風(fēng)險的評估為政策的科學(xué)化提供了客觀依據(jù)。

（三）提高政策方案的可行性

在技術(shù)可行性方面，地方政府不愿引進新技術(shù)的原因是因為經(jīng)濟成本較高。因此，中央政府應(yīng)該加大對鄰避項目的財政投入，大力推廣新技術(shù)，為鄰避設(shè)施提供技術(shù)資金上的支持。還需要對鄰避設(shè)施的技術(shù)是否達標進行嚴格的管控，對于技術(shù)不達標的項目堅決不許建設(shè)。擅自使用不達標技術(shù)進行鄰避設(shè)施建設(shè)的，一經(jīng)查實，應(yīng)進行嚴厲的處罰。對于使用落后技術(shù)但是已經(jīng)建設(shè)完成的鄰避項目，應(yīng)該主動淘汰落后技術(shù)，進行技術(shù)上的更新升級。尤其是像煉油廠、化工廠等造成環(huán)境污染的鄰避項目，更應(yīng)該促使其到達國際規(guī)定的標準，把對周圍居民的危害降到最低。

人們對于鄰避設(shè)施普遍有需要建設(shè)但是不要建在我家后院的想法，因此在它的政治可行性方面，鄰避項目的選址應(yīng)盡量選在無人居住或人煙稀少的地區(qū)，減少城市建設(shè)用地的矛盾，并設(shè)置精確的距離標準，也就是規(guī)定在距離居民區(qū)多少米的地方才可以修建鄰避設(shè)施。此外，將鄰避設(shè)施的選址方案和過程對公眾公開，讓利益相關(guān)者可以參與到選址的過程中來，盡量使成本和收益均衡，提高公眾的可接受性。對于受到鄰避設(shè)施影響的居民，政府應(yīng)當給予他們適當?shù)难a償，包括現(xiàn)金補償和非現(xiàn)金補償。若由于鄰避項目的負外部太高致，通過補償也無法使周圍民眾同意鄰避設(shè)施的建設(shè)，這時就可以考慮對當?shù)氐木用襁M行轉(zhuǎn)移。

[1]何艷玲.“鄰避沖突”及其解決:基于一次城市集體抗爭的分析[J].公共管理研究,2006,00:93-103.

版),2014,03:60-67.

[2]哈貝馬斯.公共領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型[M].曹衛(wèi)東，譯.北京：學(xué)林出版社，1999:267.

[3]陳振明.公共政策學(xué)——分析的理論、方法和技術(shù)[M].北京:中國人民大學(xué),2003.206.

[4][美]卡爾·帕頓、大衛(wèi)·沙維奇.政策分析和規(guī)劃的初步方法.北京：華夏出版社,2001.205.

[5]Kunreuther H, Fitzgerald K, and Aarts T D. Siting noxious facilities: a test of the facility siting credo[J].Risk Analysis, 1993(3): 301 -318.作者簡介

李昕如（1992—），女，漢族，中國石油大學(xué)（華東）經(jīng)濟管理學(xué)院碩士研究生，研究方向為公共政策理論與實踐.