網(wǎng)絡化治理：美國發(fā)行量稽核經(jīng)驗與啟示

□文│鄭小強

網(wǎng)絡化治理：美國發(fā)行量稽核經(jīng)驗與啟示

□文│鄭小強

基于網(wǎng)絡化治理理論的視角，梳理了美國發(fā)行量稽核的成功經(jīng)驗，理清了美國發(fā)行量稽核網(wǎng)絡化治理的治理主體、治理工具、治理結構和治理機制四大要素的現(xiàn)實內(nèi)涵。認為我國發(fā)行量稽核體系應該在政府、企業(yè)、非政府組織和受眾等多元主體的參與下，以完善的信任機制和協(xié)同機制為基礎，采用激勵、溝通、協(xié)調為主的軟性治理工具，進行網(wǎng)絡化治理。

發(fā)行量 稽核 網(wǎng)絡化治理

在媒體的運營管理中，發(fā)行量是一個非常重要的用于衡量媒體價值及影響力的指標。但是，由于媒介產(chǎn)品的生產(chǎn)有較強的自主性，出版商為了在廣告市場獲取更多收益，往往會夸大其在發(fā)行市場上的表現(xiàn)，虛報發(fā)行量。出版商虛報發(fā)行量看似一種約束條件下“理性選擇”的結果，但從長期來看會增加廣告資源的交易成本，提高廣告商的議價動機，最終擾亂整個發(fā)行市場，反而降低了出版商的收益。面對出版企業(yè)虛報發(fā)行量的問題，各個國家都采取了相應措施進行應對。其中，美國以ABC和BPA為基礎的發(fā)行量稽核體系的效果最為顯著，其發(fā)行量稽核治理的經(jīng)驗值得探究。

一、美國發(fā)行量稽核機構

在美國，先后出現(xiàn)了發(fā)行量稽核局（Audit Bureau of Circulation，ABC）和國際媒體認證公司（Business of Performing Audit，BPA）兩個最具影響力的發(fā)行量稽核機構。發(fā)行量稽核局（簡稱ABC）成立于1914年，是由出版商、廣告商和廣告主自發(fā)成立的一個非營利性組織，它負責對出版商發(fā)行數(shù)據(jù)進行審計，為廣告商和廣告主提供真實可靠的發(fā)行數(shù)據(jù)，目的是要規(guī)范報刊業(yè)的廣告經(jīng)營活動，保護廣告主、廣告公司、出版社三方的經(jīng)濟利益。[1]國際媒體認證公司（簡稱BPA）其實質也是一個非營利性機構。由于ABC在1922年頒布的規(guī)則中設定了“只有那些付費發(fā)行量達到或超過50%的出版物才有資格申請加入”[2]的規(guī)則，所以，在1931年，作為ABC的補充，專門建立了為付費發(fā)行量低于50%的商業(yè)類出版物和免費報紙服務的發(fā)行量稽核機構，這個機構成為BPA的雛形。經(jīng)過幾十年的發(fā)展，BPA已經(jīng)成為世界上最大的媒介稽核機構，其會員已達5000多家。相比較ABC而言，BPA更像是一個國際性的發(fā)行量稽核機構，在全世界實行統(tǒng)一的認證標準；而ABC則在基本的認證框架下，對各個國家或地區(qū)的實際情況進行了調整，具有更加靈活的操作性。如近年來，隨著技術革新引發(fā)的媒體生態(tài)環(huán)境的急劇變化， ABC將稽核的業(yè)務拓展到了多媒體領域，并推出了“數(shù)據(jù)存儲”等增值服務，在審計內(nèi)容、審計規(guī)則等方面也進行了調整。[3]

為了維持合理的競爭格局，保障整個發(fā)行量稽核體系的健康、有序發(fā)展，美國同時保留了ABC和BPA兩個發(fā)行量稽核機構，這兩個稽核制度及組織方式相似的稽核機構為美國發(fā)行市場的有序發(fā)展做出了重要貢獻。該體系之所以能夠發(fā)揮作用，是因為有多元化的治理主體、無權力中心的治理結構、軟性的治理工具和基于合作的治理機制。美國發(fā)行量稽核體系的本質是一種網(wǎng)絡化治理。

二、美國發(fā)行量稽核的網(wǎng)絡化治理體系

網(wǎng)絡化治理是20世紀90年代由斯蒂芬·戈德史密斯（Stephen Gold smisth）和威廉·D.埃格斯（William D.Eggers）在《網(wǎng)絡化治理：公共部門的新形態(tài)》一書中首次提出，該理論以參與主體間的合作為基礎，試圖通過公私部門合作提供公共服務的治理模式。[4]網(wǎng)絡化治理包括一個網(wǎng)絡領域所有參與網(wǎng)絡的行動者，他們具有相互依賴的利益，努力尋求在集中的、非層級節(jié)制的層次上，通過集體行動解決問題。[5]發(fā)行量稽核的網(wǎng)絡化治理就是來自政府、市場和受眾的參與者在一個制度化的框架中相互依存,并為實現(xiàn)出版市場的公平與公正、消除買賣雙方發(fā)行量信息的不對稱性，而展開聯(lián)合行動。毫無疑問，網(wǎng)絡化治理理論對于發(fā)行量稽核體系的構建及治理具有一定的指導意義。一個完善的網(wǎng)絡化治理體系一般由治理主體、治理工具、治理結構和治理機制四個要素構成。

1.多元化的治理主體

ABC和BPA均由出版商、廣告商和廣告主發(fā)起成立，這三者也構成了美國發(fā)行量稽核的治理主體。在這個治理主體的構成中，政府已經(jīng)被完全弱化了，美國政府并沒有專門針對稽核機構的管理政策或法規(guī)，僅僅是把它視為一個一般的非營利性機構，從法理上對其監(jiān)管。以ABC為例，由于該組織是會員制的非營利性組織，所以，只要接受該組織章程、遵守該組織各項規(guī)定的團體或個人均可成為其會員。ABC實行董事會領導制，董事會負責管理各個委員會或下屬部門。 董事會由來自出版商、廣告商和廣告主的成員構成，最初成員為36名，2013年又增加了兩名；董事長必須由廣告主或者廣告商擔任，董事長每兩年選舉一次，董事一年選舉一次，可以連任兩屆。在2013～2014年度ABC的董事會構成中，出版商尤其是來自雜志和報紙行業(yè)的成員占有最重要的地位。

2.無權力中心的治理結構

在美國發(fā)行量稽核的治理結構中，治理權力的分布是網(wǎng)絡化的，也就是治理主體間的地位是平等的，并不存在一個權力中心，是一個典型的參與者自治網(wǎng)絡。[6]在該治理結構中，出版商、廣告商和廣告主地位平等、相互制約、彼此監(jiān)督，構成一個自治性組織，受眾以“用腳投票”的方式也參與發(fā)行量稽核的治理。美國發(fā)行量稽核無權力中心治理結構產(chǎn)生的前提，就是要保證參與主體間目標的一致性。在出版市場，出版商、廣告商、廣告主和受眾有比較一致的目標，出版企業(yè)本身并不想虛報發(fā)行量，但在現(xiàn)實中采取虛報發(fā)行量的行為是由于存在競爭對手虛報發(fā)行量的預期。廣告商和廣告主也希望獲得真實的發(fā)行量信息，進而提高管理決策的有效性。受眾希望知曉真實的發(fā)行量，進而判斷出版企業(yè)的品牌價值，進行更有效的消費決策。所以，在目標一致性的作用下，治理主體之間會產(chǎn)生平等的、非法律權威基礎上的關聯(lián)性，最終形成無權力中心的治理結構。

3.軟性治理工具

在傳統(tǒng)的治理模式中，治理工具是以政府主導的強制性制度、法規(guī)、紅頭文件為主，是一種硬的治理工具，而在網(wǎng)絡化治理中，以激勵、溝通、協(xié)調為主的軟的治理工具卻占據(jù)主導地位。以下將采用文本分析的方法，分析美國發(fā)行量稽核治理工具的使用狀況。首先，收集ABC和BPA的相關章程和規(guī)則作為研究文本，這些文本有《章程》《董事會章程》《稽核預防》《稽核規(guī)則》等。其次，在文本分析中，選定與“合作”“激勵”“協(xié)調”和“共贏”相關的詞匯為分析單元，代表網(wǎng)絡化治理工具。選定“規(guī)則”“管制”和“處罰”相關的詞匯為分析單元，代表傳統(tǒng)治理工具。最后，通過詞頻統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，在分析的文本中，表示網(wǎng)絡化治理工具的分析單元出現(xiàn)了307次，占76.94%；表示傳統(tǒng)治理工具的分析單元出現(xiàn)了92次，占23.06%，如表1所示?？梢?，在美國發(fā)行量稽核體系中，軟性的網(wǎng)絡化治理工具占據(jù)主導地位。

表1 美國發(fā)行量稽核體系的治理工具

4.基于合作的治理機制

合作主義（Corporatism）又稱為法團主義，最早可追溯到古希臘哲學和基督教神學中的合作主義思想。第二次世界大戰(zhàn)以后，合作主義思想被用于歐美國家的社會管理中，出現(xiàn)了基于合作主義的社會管理制度。斯密特(Pilippe C. Schmitter)認為，“合作主義，作為一個利益代表系統(tǒng)，由一些組織化的功能單位構成，它們被組合進一個有明確責任的、數(shù)量限定的、非競爭性的、功能分化的結構安排之中。它得到政府的認可，被授權給予本領域內(nèi)的絕對代表地位”。[7]在美國發(fā)行量稽核體系中，稽核機構就是由利益主體合作建立的一個利益代表系統(tǒng)，各治理主體間基于合作主義思想，建立起了以信任和內(nèi)部約束為基礎的合作伙伴關系，形成一個有效的內(nèi)部治理機制。由于涉及多個參與主體和多種關系，發(fā)行量稽核的治理是一種網(wǎng)絡化關系。在網(wǎng)絡關系中，行動者是否能夠擺脫集體行動的困境而實現(xiàn)合作，除了制度上的因素，主要取決于成員之間發(fā)生聯(lián)系的信任關系。[8]可以說，出版商、稽核機構、廣告商和廣告主之間的相互信任，是美國發(fā)行量稽核體系有效運轉的基礎。另外，有效的內(nèi)部約束和評價機制也發(fā)揮著重要作用。如在ABC的稽核過程中，通常是出版商自行申報發(fā)行量，然后由ABC派專職稽核員對發(fā)行量進行核實，如果發(fā)現(xiàn)出版商所聲稱的發(fā)行量高出稽核后實際發(fā)行量的15%，就會受到相應的處罰，并在稽核報告中予以通報，這會對出版商的品牌及聲譽產(chǎn)生負面影響。這種內(nèi)部約束和評價機制無形中增加了出版商虛報發(fā)行量的機會成本，對虛報發(fā)行量的現(xiàn)象產(chǎn)生了威懾。

三、美國發(fā)行量稽核網(wǎng)絡化治理的啟示

網(wǎng)絡化治理的目標就是要使發(fā)行量稽核系統(tǒng)進入有序狀態(tài)，即發(fā)行量信息的真實可靠以及出版市場和廣告市場的良性互動。在網(wǎng)絡化治理中，治理主體是治理的多方參與者，是網(wǎng)絡中的節(jié)點；不同的治理工具代表著治理主體間的不同關系，是連接治理主體的紐帶；治理主體和治理工具的組合形成了相應的治理結構，是網(wǎng)絡化治理的“面”；治理機制會對治理主體間關系產(chǎn)生決定性的影響，是制約和引導主體間關系的準則。美國發(fā)行量稽核網(wǎng)絡化治理的經(jīng)驗對于指導我國發(fā)行量稽核體系的建立和完善具有重要的指導意義。在我國發(fā)行稽核體系構建過程中，要特別注意以下幾個方面的問題。

1.治理主體中必須有政府參與

我國的發(fā)行量稽核治理中不可能像西方國家那樣，沒有政府的參與或者說政府在治理過程中處于弱勢地位。我國發(fā)行量稽核治理的主體除了媒體（企業(yè)）、民間組織和受眾，必須要有政府的參與。另外，媒介產(chǎn)品的公共物品屬性也決定著媒體發(fā)行量稽核網(wǎng)絡化治理主體的構成。媒介產(chǎn)品到底是私人物品還是公共物品長期以來受到爭議，一直沒有一個明確的結論。媒介產(chǎn)品的性質會隨具體條件的變化而呈現(xiàn)出動態(tài)特征，技術、規(guī)制和商業(yè)模式的選擇是影響媒介產(chǎn)品性質變化的三個關健因素。[9]以公共物品的三個特征（不可分割性、非競爭性和非排他性）為標準，我國媒介產(chǎn)品具有商品屬性和公共物品屬性的雙重特征。所以，發(fā)行量稽核體系的治理不能簡單地由政府或者私人部門來承擔，而是要在政府、企業(yè)、非政府組織和受眾等多元主體的參與下進行網(wǎng)絡化治理。

2.治理工具方面要“軟硬”皆施

美國發(fā)行量稽核治理中，以軟性治理工具為主的策略，有一個存在前提——法治。只有在完善的法律制度的前提下，軟性治理工具才能發(fā)揮作用。在法制還不健全的情況下，軟性治理工具難以發(fā)揮作用，必須要注意兩種治理工具的結合，做到軟硬皆施。軟性治理工具就是以溝通、協(xié)調、互信為主，注重稽核的獨立性。美國發(fā)行量稽核體系為了保證其稽核規(guī)則的科學性，采取了很多措施。如ABC專門建立了一個咨詢委員會負責對稽核規(guī)則進行調整，[10]定期收集成員提出的意見和稽核反饋，確?；艘?guī)則與媒介生態(tài)環(huán)境相適應。

3.以引進和自建稽核機構為手段，建立互信、協(xié)同的治理機制

有學者認為，“網(wǎng)絡化治理的實質是一種基于制度規(guī)約和信任維系機制下的合作框架”。[11]長期以來我國之所以沒有建立起有效的發(fā)行量稽核體系，主要是因為參與主體間缺乏信任，即企業(yè)對稽核機構缺乏信任，出版企業(yè)不相信稽核機構能公平、公正地進行發(fā)行量審查，擔心舞弊或競爭對手弄虛作假，廣告商認為稽核機構權力存在“尋租”空間，會質疑稽核結果的真實性。所以，必須要通過政府的引導，依托國家新聞出版廣電總局，自建中國的ABC。同時，引進美國的BPA制度，構建發(fā)行量稽核的競爭格局，提高發(fā)行量稽核的權威性和真實性，打破治理主體間相互不信任的藩籬，建立起信任機制。參與主體間也要相互配合、協(xié)調一致，合理劃分各治理主體的職責，根據(jù)環(huán)境的變化，對治理目標和行動策略進行調整，促使各方合作伙伴關系的建立，從而促進治理網(wǎng)絡的穩(wěn)定發(fā)展。

（作者單位：蘭州大學管理學院）

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[5]何植民,齊明山. 網(wǎng)絡化治理:公共管理現(xiàn)代發(fā)展的新趨勢[J].甘肅理論學刊, 2009 (3)

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[9]丁漢青.論媒介產(chǎn)品性質的動態(tài)變化[J]. 國際新聞界, 2008 (9)

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[11]李志強.網(wǎng)絡化治理:意涵、回應性與公共價值建構[J].內(nèi)蒙古大學學報(哲學社會科學版), 2013 (6)