我國農(nóng)村宅基地制度的現(xiàn)狀、問題及改革

◎雷愛先

我國農(nóng)村宅基地制度的現(xiàn)狀、問題及改革

◎雷愛先

一、我國農(nóng)村宅基地制度的現(xiàn)狀和基本特征

農(nóng)村宅基地是農(nóng)民最基本的生活資料和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本配套設(shè)施，“一戶一宅”是農(nóng)民作為集體經(jīng)濟組織成員的法定權(quán)利，保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)就是保障農(nóng)民的基本居住權(quán)和生存權(quán)。改革完善農(nóng)村宅基地制度，不僅關(guān)系農(nóng)民權(quán)益的保障和維護，關(guān)系到農(nóng)村經(jīng)濟社會的穩(wěn)定發(fā)展。

1998年修訂的《中華人民共和國土地管理法》，對農(nóng)村宅基地的取得、使用、轉(zhuǎn)讓、收回等作出了明確規(guī)定。國土資源部2004年和2010年下發(fā)《關(guān)于加強農(nóng)村宅基地管理的意見》和《關(guān)于進一步完善農(nóng)村宅基地管理制度切實維護農(nóng)民權(quán)益的通知》，就宅基地的規(guī)劃管控、計劃管理、審批方式、試點創(chuàng)新等提出具體政策要求，各地依據(jù)土地管理法，通過地方性法規(guī)、自治條例等明確了本地區(qū)宅基地面積控制標準，制定了宅基地審批管理程序，基本建立了我國農(nóng)村宅基地基本制度體系。這一制度體系主要有五個特征：

一是以“兩權(quán)分離、一宅兩制”為主要特征的農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)制度。宅基地所有權(quán)歸農(nóng)民集體所有，農(nóng)戶長期擁有宅基地使用權(quán)，宅基地所有權(quán)和使用權(quán)相分離。農(nóng)戶只擁有宅基地的使用權(quán)，宅基地使用權(quán)屬于用益物權(quán)，權(quán)利人可以對宅基地長期享有占有、使用的權(quán)利，宅基地之上的房屋歸農(nóng)戶個人所有，農(nóng)戶擁有所有權(quán)，農(nóng)村宅基地使用權(quán)和農(nóng)村住房所有權(quán)相結(jié)合。

二是以“一戶一宅、限定面積”為主要特征的農(nóng)村宅基地分配制度?！耙粦粢徽?、“限定面積”是指農(nóng)村村民一戶只能擁有面積不超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定標準的一處宅基地，這是我國現(xiàn)行農(nóng)村宅基地使用及管理制度的核心，體現(xiàn)了國家保護農(nóng)民基本生存權(quán)的法律承諾和嚴格保護耕地的基本國策。

“一戶一宅”體現(xiàn)社會公平，“限定面積”可防止農(nóng)村土地的濫占濫用。

三是以“主體特定、無償使用”為主要特征的農(nóng)村宅基地使用制度。“主體特定”是指農(nóng)村宅基地僅限于本集體經(jīng)濟組織特定的成員享有使用權(quán)，具有身份性、福利性和社會保障功能?！盁o償使用”是指農(nóng)民無需支付代價即可取得宅基地使用權(quán)，獲得最基本的生活條件。

四是以“限制流轉(zhuǎn)、地隨房走”為主要特征的農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)制度。“限制流轉(zhuǎn)”是指單獨的農(nóng)村宅基地使用權(quán)不得隨意自由流轉(zhuǎn)，但不禁止宅基地使用權(quán)依房屋所有權(quán)的轉(zhuǎn)移而流轉(zhuǎn)?！暗仉S房走”是指農(nóng)村宅基地使用權(quán)依房屋的合法存在而存在，并能隨房屋所有權(quán)的轉(zhuǎn)移而轉(zhuǎn)移。

五是以“用途管制、審批監(jiān)管”為主要特征的農(nóng)村宅基地管理制度。國家通過科學編制和嚴格實施土地利用總體規(guī)劃、村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃，從嚴控制村鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模；通過嚴格“一戶一宅”標準、規(guī)范申請條件、報批程序，嚴格審批管理制度。

二、我國現(xiàn)行宅基地制度存在的主要問題

我國現(xiàn)行宅基地制度在保障農(nóng)民基本居住權(quán)、維護農(nóng)村社會穩(wěn)定、促進土地節(jié)約集約利用方面發(fā)揮了較大作用。但是，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的快速發(fā)展，以一戶一宅、面積法定、限制流轉(zhuǎn)為核心內(nèi)容的宅基地制度，沒有體現(xiàn)宅基地在作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和生活基本條件的前提下所具有的要素特征和財產(chǎn)屬性，不能適應(yīng)農(nóng)村社會穩(wěn)定和發(fā)展的需要。突出表現(xiàn)在六個方面：

一是“一戶一宅”的宅基地取得制度落實不到位。宅基地制度的核心在于保障農(nóng)民的基本居住權(quán)利，農(nóng)村宅基地實行的是“一戶一宅”的集體經(jīng)濟組織內(nèi)部福利分配制度，體現(xiàn)的是保障性，但現(xiàn)行農(nóng)民宅基地合法取得權(quán)難以保障。一些地方多年未批放宅基地，農(nóng)民新申請宅基地得不到批準，就在自己的承包地和耕地上違法建房，形成的“被違法”現(xiàn)象比較普遍。

二是宅基地使用中閑置浪費、粗放利用問題突出。在農(nóng)民新申請宅基地得不到批準的同時，又存在著超標準占地和一戶多宅問題，“空心村”現(xiàn)象不同程度存在，土地閑置、空置和低效利用問題突出。

三是宅基地退出機制缺失。在宅基地的退出上，《土地管理法》第65條只規(guī)定了三種情形（為鄉(xiāng)鎮(zhèn)村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)需要使用土地的；不按照批準的用途使用土地的；因撤銷、遷移等原因而停止使用的）可以由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織報原批準人民政府批準后，收回土地使用權(quán)，并予以適當補償。宅基地收回政策過于原則性，收回程序和補償標準缺乏具體規(guī)定，可操作性不強，更缺乏引導村民主動退出宅基地的有效機制。

四是宅基地管理存在政府職能不到位。編制和實施鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃和村莊建設(shè)規(guī)劃，有利于農(nóng)民取得宅基地后依據(jù)規(guī)劃建房，這是地方政府的管理職能。但鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃科學性不夠且修編滯后，村莊建設(shè)規(guī)劃缺失，部分地方政府以沒有編制規(guī)劃或不符合規(guī)劃為由不批宅基地。另外，農(nóng)民住宅用地由縣級人民政府批準，其中涉及占用農(nóng)用地的，還要報省級政府辦理，審批環(huán)節(jié)過多，審批程序繁雜、周期長、審批難、行政成本大，使得地方國土資源管理部門忙于微觀審批而削弱了宏觀監(jiān)管職能。

五是宅基地管理中沒有有效發(fā)揮村民自治組織的主導作用。農(nóng)民集體經(jīng)濟組織在宅基地取得、分配、規(guī)劃編制、使用、轉(zhuǎn)讓與退出及管理中處于“權(quán)利虛位”狀態(tài),未真正賦予村集體經(jīng)濟組織完整的產(chǎn)權(quán)主體，未充分發(fā)揮村民自治組織在農(nóng)村宅基地分配、使用、監(jiān)管和收回的主體地位和主導作用。

六是宅基地用益物權(quán)實現(xiàn)不充分。按照物權(quán)法規(guī)定，一般用益物權(quán)有占有權(quán)、使用權(quán)和收益權(quán)。宅基地使用權(quán)屬于用益物權(quán)，占有和使用的權(quán)利已經(jīng)得到了充分體現(xiàn)，但收益權(quán)未能充分顯

現(xiàn)。導致一方面宅基地不能進入土地市場進行轉(zhuǎn)讓和流轉(zhuǎn)，不利于農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)的實現(xiàn)；另一方面，在征地中農(nóng)民宅基地的土地利益得不到分享，無法參與增值收益分配，宅基地用益物權(quán)保障不足。

三、改革完善我國宅基地制度的對策思路

《中央央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地管理制度。宅基地制度改革試點被納入中央確定的重要制度改革任務(wù)。改革完善我國農(nóng)村宅基地制度，應(yīng)從以下五個方面明確改革目標任務(wù)和設(shè)計實施方案。

一是改革完善宅基地制度必須堅持我國的土地基本制度，這是改革堅守的底線。我國實行土地的社會主義公有制，宅基地屬于集體所有，《中華人民共和國憲法》對此有明確規(guī)定。改革完善農(nóng)村宅基地制度，必須在《憲法》的前提下推進。一些將宅基地私有化或國有化的改革觀點和設(shè)計，均違背《憲法》精神。農(nóng)村宅基地制度改革，必須堅守改革底線，確保土地公有制性質(zhì)不改變。

二是改革完善宅基地制度必須慎重穩(wěn)妥，不能冒進搶跑。將宅基地改革的總基調(diào)確定為“慎重穩(wěn)妥”，主要基于三點考慮：一是宅基地是農(nóng)民的安身立命之本，改革涉及農(nóng)民的切身利益。二是宅基地制度是我國的基本土地制度，改革涉及土地所有制問題。三是宅基地改革涉及宅基地權(quán)能設(shè)置、產(chǎn)權(quán)屬性、保障方式、有償流轉(zhuǎn)退出等內(nèi)容，政策性極強。因此，宅基地改革既要加強頂層設(shè)計，按程序、有條件、分步驟推進，取得實效后再逐步推開，又要注重協(xié)調(diào)推進，統(tǒng)籌做好與宅基地制度改革關(guān)聯(lián)度高的農(nóng)村承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、征地制度改革、戶籍制度改革、農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)擔保抵押轉(zhuǎn)讓改革等，要注重改革的關(guān)聯(lián)性和耦合性，提高改革的系統(tǒng)性和完整性。

三是宅基地制度改革必須在堅持農(nóng)村土地基本制度的前提下，做好頂層設(shè)計和方案實施。要始終把維護和實現(xiàn)好農(nóng)民土地權(quán)益作為改革完善宅基地制度的出發(fā)點和落腳點。通過改革試點，科學確定農(nóng)民住宅用地取得方式和農(nóng)民住房保障的新機制和新辦法，創(chuàng)新農(nóng)村集體經(jīng)濟組織主導的宅基地有償使用制度，探索宅基地自愿有償退出機制。通過體制機制法制的完善，切實保障和維護農(nóng)民宅基地權(quán)益。

四是宅基地制度改革必須注重發(fā)揮村民自治組織的主體作用。宅基地是農(nóng)民集體所有的土地，農(nóng)民是宅基地的占有者和使用者，村集體經(jīng)濟組織是集體土地所有權(quán)的主體，村民自治組織在宅基地改革中應(yīng)當發(fā)揮主體作用。要通過宅基地制度改革，解決自治組織和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在宅基地上無話語權(quán)、“說了不算”的問題，積極主動引導農(nóng)村集體經(jīng)濟組織依法履行宅基地所有權(quán)主體的權(quán)利和職責，深入探索宅基地所有權(quán)的權(quán)能內(nèi)容和實現(xiàn)形式，創(chuàng)新城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)用地區(qū)內(nèi)農(nóng)民“住有所居”、“居者有其屋”等住房保障形式。積極主動指導村委會建立完善農(nóng)村土地民主管理制度，健全宅基地村級協(xié)商議事機制和“村規(guī)民約”，夯實基層管理基礎(chǔ)。要維護集體土地所有權(quán)的法定權(quán)利，注重發(fā)揮自治組織在宅基地利用規(guī)劃、宅基地分配、使用、有償退出及日常管理中的主動性、積極性，切實發(fā)揮村民自治組織在宅基地管理中的主體作用。

五是宅基地改革試點必須先行取得法律授權(quán)。《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確提出：實現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動適應(yīng)改革和經(jīng)濟社會發(fā)展需要。實踐條件還不成熟、需要先行先試的，要按照法定程序作出授權(quán)。農(nóng)村宅基地制度改革涉及突破《物權(quán)法》、《土地管理法》等相關(guān)法律，為充分發(fā)揮法治對宅基地制度改革的引領(lǐng)和保障作用，需要梳理試點內(nèi)容中與現(xiàn)行法律不一致的具體條款，按照法定程序，先行取得法律授權(quán)。

（雷愛先，國土資源部土地利用司綜合處處長/責編 張棟）