國(guó)外推動(dòng)中小企業(yè)參與國(guó)防工業(yè)發(fā)展的主要措施和典型做法

安家康

中小企業(yè)成為西方國(guó)防科技創(chuàng)新的生力軍

不同國(guó)家和地區(qū)對(duì)于中小企業(yè)的界定標(biāo)準(zhǔn)并不統(tǒng)一，但其原則大體一致，依據(jù)年銷售額和人員數(shù)量劃分，并兼顧不同行業(yè)的特點(diǎn)。總體上看，中小企業(yè)從事的技術(shù)領(lǐng)域窄而零雜，系統(tǒng)性差。因此，在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中，中小企業(yè)更多的是依附于大企業(yè)，為武器裝備系統(tǒng)提供配套，這也是美歐中小企業(yè)當(dāng)前參與國(guó)防市場(chǎng)的現(xiàn)狀。但它們技術(shù)劃分更細(xì)、專業(yè)性強(qiáng)、機(jī)制靈活，加上市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中的弱勢(shì)地位所帶來(lái)的壓力，使它們更能專注新技術(shù)發(fā)展和應(yīng)用，因此，龐大的中小企業(yè)群體，就組成一個(gè)創(chuàng)新生力軍。正是基于這樣的認(rèn)識(shí)和歷史事實(shí)，美同和歐洲國(guó)家十分重視扶持中小企業(yè)，注重發(fā)揮它們?cè)谕揽萍己臀淦餮b備發(fā)展中的作用。

與此同時(shí)，中小企業(yè)創(chuàng)新技術(shù)產(chǎn)品越來(lái)越多地向武器裝備中滲透，正在形成一股強(qiáng)大浪潮，對(duì)國(guó)防工業(yè)的發(fā)展產(chǎn)生了不可忽視的影響，已引起世界各國(guó)國(guó)防工業(yè)部門和軍方的關(guān)注。美國(guó)、歐盟都得出類似的結(jié)論，即中小企業(yè)是軍事技術(shù)創(chuàng)新的重要力量。美國(guó)國(guó)防部認(rèn)為“軍事技術(shù)的革命性創(chuàng)新歷來(lái)都來(lái)自次級(jí)公司或者小型公司，這些公司常常能主導(dǎo)市場(chǎng)。一些歷史性的巨大的躍遷很少出自當(dāng)時(shí)的頂級(jí)公司。”英國(guó)國(guó)防部認(rèn)識(shí)到技術(shù)創(chuàng)新是軍事能力持續(xù)發(fā)展的保證，調(diào)整當(dāng)前和未來(lái)的軍事能力，要把作為創(chuàng)新主要力量的中小企業(yè)作為同防部直接供應(yīng)商的重要核心。法國(guó)國(guó)防部武器裝備總署明確提出，鼓勵(lì)中小企業(yè)參加武器裝備采辦的競(jìng)爭(zhēng)，特別是在分系統(tǒng)和設(shè)備一級(jí)。

大量數(shù)據(jù)表明，在網(wǎng)絡(luò)與通信、電子元器件、傳感器、模擬與仿真、材料及工藝、計(jì)算機(jī)軟件、無(wú)人系統(tǒng)、核應(yīng)用技術(shù)、電推進(jìn)配套技術(shù)等國(guó)防基礎(chǔ)技術(shù)領(lǐng)域中，更多新技術(shù)產(chǎn)品來(lái)源于中小企業(yè)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，在美國(guó)國(guó)防材料應(yīng)用研發(fā)領(lǐng)域中，中小型企業(yè)占了60‰在目前已經(jīng)進(jìn)入實(shí)施階段的國(guó)際熱核實(shí)驗(yàn)堆項(xiàng)目中，僅英國(guó)就有多達(dá)100個(gè)中小企業(yè)參加。

同時(shí)，高技術(shù)中小企業(yè)作為一種知識(shí)、技術(shù)和人才密集型并以追求創(chuàng)新為核心的企業(yè)實(shí)體，它們依靠較強(qiáng)的專業(yè)化研發(fā)資源，掌握核心技術(shù)，獨(dú)創(chuàng)新技術(shù)產(chǎn)品，有的成為國(guó)防相關(guān)技術(shù)領(lǐng)域的世界領(lǐng)先供應(yīng)商。

國(guó)外推動(dòng)中小企業(yè)參與國(guó)防工業(yè)發(fā)展的主要措施

國(guó)外推動(dòng)中小企業(yè)參與國(guó)防工業(yè)建設(shè)發(fā)展工作主要從法律保護(hù)、政策扶持、政府引導(dǎo)和服務(wù)三個(gè)方面展開，突出表現(xiàn)為十分注重市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則的建設(shè)與規(guī)范，通過(guò)限制市場(chǎng)壟斷和解除制約中小企業(yè)發(fā)展的法規(guī)與體制因素來(lái)維護(hù)公平、自由的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。同時(shí)，在對(duì)中小企業(yè)采取必要的扶持政策中，也強(qiáng)調(diào)必須順應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，一般不直接介入到企業(yè)具體的管理和運(yùn)營(yíng)事務(wù)。

通過(guò)法律保障中小企業(yè)基本的生存環(huán)境。反壟斷是中小企業(yè)生存發(fā)展和參與國(guó)防工業(yè)建設(shè)發(fā)展的基礎(chǔ)。十九世紀(jì)末期第二次工業(yè)革命引發(fā)了自由競(jìng)爭(zhēng)資本主義向壟斷資本主義的過(guò)度，大企業(yè)兼并小企業(yè)態(tài)勢(shì)愈演愈烈。當(dāng)時(shí)普遍認(rèn)為只有大企業(yè)才能適應(yīng)現(xiàn)代技術(shù)發(fā)展的需要。因此，那時(shí)的歐美政府對(duì)小企業(yè)漠不關(guān)心，放任自流，任其自生自滅，甚罕采取歧視態(tài)度，鼓勵(lì)并組織大企業(yè)奮并、改組小企業(yè)，造成中小企業(yè)的大面積消失。

二戰(zhàn)后，美國(guó)政府認(rèn)識(shí)到壟斷限制、扭曲甚罕破壞了市場(chǎng)機(jī)制，是造成20世紀(jì)30年代世界性經(jīng)濟(jì)危機(jī)的重要原因。于是，美同政府相繼制定并實(shí)施諸如《謝爾曼法》、《反壟斷法》、《反卡特爾法》等，目的在于保護(hù)競(jìng)爭(zhēng)，限制壟斷，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，在一定程度上改善了小企業(yè)的生存環(huán)境，客觀上起到了保護(hù)小企業(yè)的作用。

從技術(shù)、資金和采購(gòu)三個(gè)方面促進(jìn)中小企業(yè)參與同防工業(yè)建設(shè)發(fā)展。

一是技術(shù)創(chuàng)新支持計(jì)劃。美國(guó)國(guó)防部、能源部等政府部門通過(guò)向中小企業(yè)提供資金來(lái)幫助其進(jìn)行研究和開發(fā)工作。其中，規(guī)模和影響最大的是小企業(yè)投資創(chuàng)新研究計(jì)劃（SmallBusiness Innovation Research.SBIR）。SBIR項(xiàng)目由美國(guó)國(guó)家科學(xué)基金會(huì)于1977年開始進(jìn)行實(shí)驗(yàn)，選擇在技術(shù)創(chuàng)新、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和就業(yè)等方面極具潛力的小型企業(yè)，通過(guò)設(shè)立項(xiàng)目為其提供概念研究和示范階段的研究開發(fā)資金，幫助其創(chuàng)新?！缎⌒推髽I(yè)創(chuàng)新發(fā)展法》明確規(guī)定，每年研究與發(fā)展經(jīng)費(fèi)超過(guò)1億美元的聯(lián)邦機(jī)構(gòu)（如同防部、能源部）必須撥出其研究與開發(fā)活動(dòng)經(jīng)費(fèi)的2.5%，用于支持小企業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新與開發(fā)活動(dòng)。

二是政府貸款或擔(dān)保。美同小企業(yè)管理局最初成立時(shí)的職能定位就是向小企業(yè)提供貸款和貸款擔(dān)保。早期以直接貸款為主，提供擔(dān)保的比例并不大。直接貸款受聯(lián)邦政府財(cái)政預(yù)算的限制，很難有較大規(guī)模的增長(zhǎng)，同時(shí)為了避免與商業(yè)金融機(jī)構(gòu)形成競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，從20世紀(jì)80年代開始，直接貸款逐漸萎縮，擔(dān)保貸款比例有較大上升。

三是完善國(guó)防采購(gòu)政策，建立軍工企業(yè)與中小企業(yè)的協(xié)作關(guān)系。美國(guó)主要通過(guò)《聯(lián)邦政府采購(gòu)法》和《購(gòu)買美國(guó)貨法案》促進(jìn)中小企業(yè)參與國(guó)防工業(yè)發(fā)展。美國(guó)國(guó)防部通過(guò)制定同防采購(gòu)合同逐步提升在中小企業(yè)的采購(gòu)份額。2012年，法國(guó)發(fā)布《中小企業(yè)國(guó)防協(xié)定》計(jì)劃，鞏同中小企業(yè)在國(guó)防工業(yè)領(lǐng)域的地位，恢復(fù)法同公司的工業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。2013年3月，英同公布《國(guó)防部中小企業(yè)行動(dòng)計(jì)劃》，要求同防部分階段實(shí)施采辦流程改進(jìn)，為中小企業(yè)提供便利。

完善同防需求信息發(fā)布制度。一是建立信息法律規(guī)制。完善的法律規(guī)制是保障軍工需求信息制度高效運(yùn)行的重要前提，為信息發(fā)布工作提供了依據(jù)，使得各環(huán)節(jié)工作有章可循。美同《政府合同法案》、《聯(lián)邦采辦條例》、《聯(lián)邦采辦條例國(guó)防部補(bǔ)充條例》和《國(guó)防部合同管理指南》等規(guī)定，從宏觀和微觀兩個(gè)方面對(duì)國(guó)防采辦信息屬性、類別、信息發(fā)布的范圍、發(fā)布媒體、發(fā)布格式、發(fā)布內(nèi)容及違規(guī)責(zé)任等內(nèi)容。法同在2006年1月10日實(shí)施了新的《公共采購(gòu)法》，該法對(duì)采辦信息發(fā)布管理作了詳細(xì)而嚴(yán)格的規(guī)定。

二是統(tǒng)一信息發(fā)布機(jī)構(gòu)及媒介。采辦制度比較成熟的同家?guī)缀醵奸_通了多種信息發(fā)布媒介，組建了專門的發(fā)布機(jī)構(gòu)，保證無(wú)論軍方選擇哪一種方式，都須滿足透明度的要求，保證采辦信息最大限度地傳達(dá)到潛在的供貨商那里去，為實(shí)現(xiàn)充分競(jìng)爭(zhēng)創(chuàng)造條件。美同規(guī)定同防采辦合同的招標(biāo)書等必須向所有符合條件的投標(biāo)者分發(fā)，國(guó)防采辦信息主要通過(guò)聯(lián)邦采辦計(jì)算機(jī)網(wǎng)（FACNET）、每日聯(lián)邦商業(yè)機(jī)會(huì)（FBO）網(wǎng)絡(luò)、《商務(wù)日?qǐng)?bào)》等媒介發(fā)布。英國(guó)國(guó)防采辦信息主要通過(guò)國(guó)防部國(guó)防合同公告（MoDDefence Contracts Bulletin.DCB） 發(fā)布。法同則根據(jù)采購(gòu)涉及的金額等級(jí)的不同，將發(fā)布媒介分為三個(gè)層次：地方范圍內(nèi)的、全國(guó)范圍內(nèi)的以及歐盟范圍內(nèi)的。

三是規(guī)范信息發(fā)布格式及內(nèi)容。美國(guó)在每日聯(lián)邦商業(yè)機(jī)會(huì)網(wǎng)的每一個(gè)網(wǎng)貝上，都列出了當(dāng)日的政府采辦合同情況，包括將尋求承包商項(xiàng)目的信息、合同更改信息、合同授予信息、要約信息、存檔和特別提不信息等六類。而且每類信息都規(guī)定了具體的格式和內(nèi)容。

歐盟《政府采購(gòu)法》規(guī)定，采購(gòu)預(yù)告、招標(biāo)公告、授予合同等采辦信息必須在《歐盟官方公報(bào)》或《電子標(biāo)訊日?qǐng)?bào)》上發(fā)布，使所有感興趣的歐盟內(nèi)部的供應(yīng)商都可以參與投標(biāo)。DCB的內(nèi)容及時(shí)詳細(xì)，包括國(guó)防部合同和國(guó)防部官員所關(guān)心的項(xiàng)目。DCB不僅提供詳細(xì)的聯(lián)系方式、聯(lián)系人員，而且還包括未來(lái)可能的采辦信息，包括邀請(qǐng)投標(biāo)商授予的競(jìng)爭(zhēng)性合同、授予的單一來(lái)源合同、分承包商能力說(shuō)明或要求、附加的各種聲明、國(guó)防部相關(guān)的報(bào)告等。

法國(guó)《公共采購(gòu)法》規(guī)定，軍方應(yīng)按照規(guī)定的采辦信息排版格式填寫23項(xiàng)內(nèi)容，如采用的采購(gòu)方式、軍方的基本資料（包括名稱、地址、電話、傳真、電子郵址等）、標(biāo)的描述（包括工程/貨物/服務(wù)的選擇、采購(gòu)標(biāo)的的具體文字描述、“政府采購(gòu)詞匯目錄”號(hào)碼、工程/設(shè)備安裝的具體地址）、標(biāo)的的主要特點(diǎn)（包括性質(zhì)、質(zhì)量、特點(diǎn)等）。

正是因?yàn)楸容^規(guī)范的格式和內(nèi)容要求，不僅提高了國(guó)防采辦信息發(fā)布的效率，還提高了信息發(fā)布工作的規(guī)范化和法治化水平。

四是嚴(yán)格責(zé)任追究制度。一方面，完善的法律規(guī)定明確界定了違規(guī)行為的責(zé)任，從而有效增加了軍方違規(guī)采辦行為的法律風(fēng)險(xiǎn)和機(jī)會(huì)成本。如法國(guó)《公共采購(gòu)法》的第一條明確表示：軍方對(duì)于小額的采購(gòu)，“不管金額是多少，哪怕是一歐元，軍方都必須遵守公共采購(gòu)的基本原則”，必須保證不違反公共采購(gòu)的基本原則和規(guī)定，否則將承擔(dān)損害賠償、撤銷合同等責(zé)任。

另一方面，提供了較為成熟的監(jiān)督和申訴途徑和渠道。信息發(fā)布過(guò)程中，承包商或社會(huì)公眾認(rèn)為軍方?jīng)]有按照規(guī)定進(jìn)行信息公告時(shí)，可以向同防采辦合同簽訂官提出申訴，合同簽訂官應(yīng)就信息發(fā)布工作申訴案件依法作出書面處理決定。承包商或社會(huì)公眾對(duì)書面處理決定不服的，可以向國(guó)防部部局或總審計(jì)局提出書面異議，國(guó)防部部局應(yīng)在受理異議申請(qǐng)后35天內(nèi)解決合同異議問(wèn)題，排除信息發(fā)布工作中的問(wèn)題；總審計(jì)局受理有關(guān)異議后，應(yīng)向相關(guān)部局發(fā)布收到異議書的書面通知，并及時(shí)裁決信息發(fā)布糾紛案件。承包商或社會(huì)公眾對(duì)部局處理決定不服的，還可以向軍事機(jī)構(gòu)合同上訴委員會(huì)提出上訴，也可在收到合同簽訂官處理決定后12個(gè)月內(nèi)直接向聯(lián)邦賠償法院提出訴訟。因此，多種追究責(zé)任的渠道，構(gòu)建了立體的監(jiān)督和檢查體系，保證了國(guó)防采辦信息發(fā)布工作的良好運(yùn)行。

對(duì)我國(guó)經(jīng)驗(yàn)啟示及政策建議

豐富和完善的中小企業(yè)參軍投融資渠道。軍品軍工產(chǎn)品研制和列裝周期比較長(zhǎng)，民營(yíng)企業(yè)難于承擔(dān)跟蹤項(xiàng)目所帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)和代價(jià)，建議軍方拿出一部分資金，成立一個(gè)軍用技術(shù)研發(fā)基金。研發(fā)的項(xiàng)目包括現(xiàn)在部隊(duì)急需解決的技術(shù)難題以及未米軍事需要的技術(shù)難關(guān)。這樣很多有想法、有科研能力的公司就可以提前在這些領(lǐng)域做技術(shù)發(fā)展和儲(chǔ)備。國(guó)家應(yīng)對(duì)已進(jìn)入且有優(yōu)勢(shì)的民營(yíng)企業(yè)加大投資力度，尤其是科研、生產(chǎn)、質(zhì)量可靠性等條件保障上的支持，盡快出臺(tái)具體辦法和實(shí)施細(xì)則，進(jìn)一步強(qiáng)化優(yōu)勢(shì)民營(yíng)企業(yè)的優(yōu)勢(shì)，拓展夯實(shí)國(guó)防工業(yè)的基礎(chǔ)和能力。

改革軍品采購(gòu)制度。要從法律上確保中小企業(yè)獲得一定的軍品訂單的份額與比例。同時(shí)，要從制度上保障基層設(shè)計(jì)師在新型號(hào)立項(xiàng)時(shí)選用配套技術(shù)與產(chǎn)品的自主權(quán)，基層設(shè)計(jì)師對(duì)配套產(chǎn)品是最了解、最有發(fā)言權(quán)的群體，只有在采購(gòu)中發(fā)揮他們的作用，才能使更多的中小企業(yè)創(chuàng)新成果及時(shí)有效地應(yīng)用在軍事裝備中。有關(guān)部門應(yīng)對(duì)基層設(shè)計(jì)師的選型權(quán)加以制度保障并對(duì)執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督考核。

科學(xué)界定涉密信息，建立暢通的信息發(fā)布渠道。除軍隊(duì)部門信息（如采辦單位、交付單位等）外，其他信息均可按非保密信息處理，可進(jìn)行公開發(fā)布，以吸引更多的企事業(yè)單位參加。對(duì)于軍隊(duì)專用裝備，涉及裝備總體、主要分系統(tǒng)及含涉密技術(shù)的配套件等產(chǎn)品信息為保密信息，可以只向符合相應(yīng)保密資質(zhì)的企事業(yè)單位發(fā)布。此外，還可以根據(jù)采辦信息密級(jí)程度積極進(jìn)行去密和降密處理，降低信息的獲取成本，最大程度地吸引廣大潛在企事業(yè)單位參與到同防采辦市場(chǎng)中來(lái)。建立裝備采購(gòu)信息發(fā)布制度，在保證不泄密的情況下，盡可能地使更多的擬進(jìn)入軍品市場(chǎng)的單位特別是高新技術(shù)企業(yè)了解到軍方的現(xiàn)實(shí)需求。通過(guò)專業(yè)媒體，定期發(fā)布經(jīng)解密處理的裝備需求信息和相關(guān)準(zhǔn)入政策信息。根據(jù)項(xiàng)目的重要程度和密級(jí)，將裝備需求信息分類，根據(jù)信息類別的不同按照不同渠道和形式發(fā)布。

搭建軍工企業(yè)與中小企業(yè)的協(xié)作平臺(tái)。中小企業(yè)規(guī)模小、抗風(fēng)險(xiǎn)能力脆弱。政府要積極推動(dòng)鼓勵(lì)中小企業(yè)之間，中小企業(yè)與十一大軍工集團(tuán)之間的產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟和協(xié)作創(chuàng)新。由軍工集團(tuán)對(duì)外發(fā)布技術(shù)需求信息，吸引中小企業(yè)參與，通過(guò)大型企業(yè)與中小企業(yè)間的合作，為其提供參與國(guó)防項(xiàng)目的機(jī)會(huì)，引導(dǎo)中小企業(yè)與軍工企業(yè)進(jìn)行合作，在資金、設(shè)備、技術(shù)、管理等方面得到大企業(yè)的支持。還應(yīng)該鼓勵(lì)中小企業(yè)與大學(xué)以及科研機(jī)構(gòu)形成合作機(jī)制。