信息公開：環(huán)保組織能做什么

嚴(yán)厚福 北京師范大學(xué)法學(xué)院

信息公開：環(huán)保組織能做什么

嚴(yán)厚福 北京師范大學(xué)法學(xué)院

5月19日，陜西西安，西北大學(xué)一科研團(tuán)隊正研發(fā)一種專門用于監(jiān)測生態(tài)環(huán)境的“神秘盒子”，可監(jiān)測附近百米內(nèi)的影像、聲音、溫度和濕度 CFP/供圖

2015年8月11日，“120城市污染源環(huán)境公開（PITI）指數(shù)評價報告”在北京發(fā)布。這是自2009年以來，公眾環(huán)境研究中心（IPE）與自然資源保護(hù)協(xié)會（NRDC）連續(xù)第6年對全國污染源監(jiān)管信息公開狀況進(jìn)行評價。根據(jù)本年度的PITI評價結(jié)果，120 個評價城市的污染源信息公開平均得分從去年的28.5分，大幅提高到今年的44.3分。除本溪、克拉瑪依、大慶三市得分略有下降外，其余城市得分均有所提升，提升幅度在10分以上的城市占總評價城市 79.2%。榜首六年來首次易主，浙江溫州市以69.3分躍居120城市第一名。山東城市群在信息公開表現(xiàn)上快速崛起，煙臺和青島分列第三、第四名。這改變了歷次評價中東南沿海地區(qū)一枝獨秀的局面，形成了山東和浙江兩省齊頭并進(jìn)的新格局。

各地在信息公開機制上也有所創(chuàng)新，如山東采用“雙曬”模式發(fā)布污染源日常違規(guī)信息；廣東搭建“行政處罰信息”平臺匯總各地市處罰信息，便于公眾查詢；湖南在“企業(yè)環(huán)境信用等級”評價上，引入公眾參與，征詢公眾意見，并在企業(yè)環(huán)境信用等級升級過程中邀請環(huán)保組織監(jiān)督參與等。多個城市開通環(huán)保政務(wù)微博，受理網(wǎng)絡(luò)環(huán)境投訴舉報。其中，“山東環(huán)保政務(wù)微博體系”以及“銀川政務(wù)云系統(tǒng)”尤為突出。天津經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)借鑒污染物排放與轉(zhuǎn)移登記(PRTR)制度推動區(qū)內(nèi)工業(yè)企業(yè)自愿開展環(huán)境信息公開等。

從某種意義上說，環(huán)境信息知情權(quán)是公眾其他程序性環(huán)境權(quán)利，尤其是參與權(quán)的前提。公眾只有獲得足夠全面且準(zhǔn)確的環(huán)境信息，才能清楚知悉政府即將采取的各項決策行動，才能做出正確的反應(yīng)。良好的信息溝通可以使公眾更有效地參與到?jīng)Q策過程中。同時，也可以促進(jìn)公眾、政府、企業(yè)之間的溝通和理解，減少或避免由于信息不透明而引發(fā)的社會沖突。

自2003年的《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》要求省、自治區(qū)、直轄市人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門“在當(dāng)?shù)刂饕襟w上定期公布污染物超標(biāo)排放或者污染物排放總量超過規(guī)定限額的污染嚴(yán)重企業(yè)的名單”以來，中國在政府環(huán)境信息公開和企業(yè)環(huán)境信息公開方面的制度建設(shè)不斷完善。國務(wù)院及環(huán)境保護(hù)部相繼發(fā)布了《關(guān)于企業(yè)環(huán)境信息公開的公告》、《政府信息公開條例》、《環(huán)境信息公開辦法（試行）》、《關(guān)于加強污染源環(huán)境監(jiān)管信息公開工作的通知》、《污染源環(huán)境監(jiān)管信息公開目錄》（第一批）、《建設(shè)項目環(huán)境影響評價政府信息公開指南（試行）》、《國家重點監(jiān)控企業(yè)自行監(jiān)測及信息公開辦法（試行）》、《國家重點監(jiān)控企業(yè)污染源監(jiān)督性監(jiān)測及信息公開辦法（試行）》、《企業(yè)信息公示暫行條例》、《企業(yè)事業(yè)單位環(huán)境信息公開辦法》等法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件。此外，在《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》、《環(huán)境保護(hù)行政許可聽證暫行辦法》、《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》等法規(guī)、規(guī)章中，也有一些關(guān)于環(huán)境信息公開的內(nèi)容。尤其值得指出的是：新《環(huán)境保護(hù)法》專門增加了一章“信息公開和公眾參與”，對政府和企業(yè)的環(huán)境信息公開義務(wù)作了明確的規(guī)定，堪稱我國環(huán)境信息公開領(lǐng)域最高的法律依據(jù)?？梢哉f，環(huán)境信息公開領(lǐng)域的制度建設(shè)在國內(nèi)已經(jīng)處于領(lǐng)先水平，重點污染源排放信息實時公開更是已經(jīng)處于世界領(lǐng)先水平。

法律執(zhí)行層面差距大

當(dāng)然，與世界環(huán)境信息公開制度建設(shè)的先進(jìn)水平相比，我國還是有些差距的。例如，在公眾申請政府公開環(huán)境信息時，《奧胡斯公約》規(guī)定“任何人”都可以申請，而我國的《政府信息公開條例》規(guī)定只有具備“生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要”的公眾才能申請，否則政府部門可以拒絕公開。但立法層面的差距遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于執(zhí)行層面的差距，目前我國環(huán)境信息公開的主要問題是執(zhí)行問題。正如IPE的報告所反映的那樣，報告的評價指標(biāo)設(shè)置依據(jù)的是現(xiàn)行法律法規(guī)的要求，作為一個百分制評價標(biāo)準(zhǔn)，本期評價的平均得分僅為 44.3，最高分才69.3分，體現(xiàn)出各個城市環(huán)境信息公開的實踐與法律要求相比仍存在巨大的差距。

最能體現(xiàn)環(huán)境信息公開立法在實踐中執(zhí)行不力的例子，一是未能嚴(yán)格執(zhí)行中國版的“污染物排放和轉(zhuǎn)移登記制度”?！拔廴疚锱欧藕娃D(zhuǎn)移登記制度”（Pollutant Release and Transfer Register, PRTR）是被發(fā)達(dá)國家和地區(qū)廣泛采納的一種環(huán)境信息公開制度。2013年3月施行的《危險化學(xué)品環(huán)境管理登記辦法（試行）》，要求重點環(huán)境管理危險化學(xué)品生產(chǎn)使用企業(yè)，應(yīng)當(dāng)于每年的1月31日前，向縣級環(huán)境保護(hù)主管部門填報重點環(huán)境管理危險化學(xué)品釋放與轉(zhuǎn)移報告表、環(huán)境風(fēng)險防控管理計劃。危險化學(xué)品生產(chǎn)使用企業(yè)應(yīng)當(dāng)于每年1月發(fā)布危險化學(xué)品環(huán)境管理年度報告，向公眾公布上一年度生產(chǎn)使用的危險化學(xué)品品種、危害特性、相關(guān)污染物排放及事故信息、污染防控措施等情況；重點環(huán)境管理危險化學(xué)品生產(chǎn)使用企業(yè)還應(yīng)當(dāng)公布重點環(huán)境管理危險化學(xué)品及其特征污染物的釋放與轉(zhuǎn)移信息和監(jiān)測結(jié)果。這些要求已經(jīng)很接近發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的“污染物排放和轉(zhuǎn)移登記制度”，以至于在該《辦法》頒布之初，學(xué)術(shù)界和環(huán)保組織著實興奮了一陣。但該《辦法》施行兩年多來，幾乎“形同虛設(shè)”，無論是企業(yè)還是環(huán)保部門，似乎都沒有把該《辦法》當(dāng)回事。在該《辦法》施行兩年后，2015年3月底、4月初 NRDC與自然大學(xué)向環(huán)保部、全國31個省級環(huán)保部門、25個市縣環(huán)保部門、16家涉汞國控企業(yè)申請公開該《辦法》的實施情況，最終的發(fā)現(xiàn)是該項工作尚未實施或正在開展中。

二是環(huán)保部門未能按時公布重點排污單位名錄。《環(huán)境保護(hù)法》第55條規(guī)定“重點排污單位應(yīng)當(dāng)如實向社會公開其主要污染物的名稱、排放方式、排放濃度和總量、超標(biāo)排放情況，以及防治污染設(shè)施的建設(shè)和運行情況，接受社會監(jiān)督?！薄镀髽I(yè)事業(yè)單位環(huán)境信息公開辦法》明確了何為“重點排污單位”，但重點排污單位公開環(huán)境信息的前提是環(huán)保部門依法公開了“重點排污單位名錄”?！镀髽I(yè)事業(yè)單位環(huán)境信息公開辦法》規(guī)定設(shè)區(qū)的市級人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門應(yīng)當(dāng)于每年3月底前確定本行政區(qū)域內(nèi)重點排污單位名錄，但實踐中大量的市級環(huán)保部門并未按時公布重點排污單位名錄，致使重點排污單位環(huán)境信息公開的程序無法啟動。對相關(guān)環(huán)境信息有了解需求的公眾和社會組織，也因為無法獲得重點排污單位的名錄而無從著手進(jìn)行信息公開的申請或監(jiān)督。

至于環(huán)保部門未依法公開環(huán)評報告書或行政處罰決定書全文、未依法對公眾申請信息公開作出回復(fù)、信息發(fā)布時間滯后，企業(yè)在公布環(huán)境信息時避重就輕甚至弄虛作假、公示（尤其是環(huán)評公示）的方式不便于公眾知悉等問題，更是屢見不鮮。要讓紙面上的“法”落實到地面上，還有很長的路要走。

推動環(huán)境信息公開的七大發(fā)力點

向法院起訴政府部門信息公開的案件，很有可能敗訴。但是提起此類訴訟，不能簡單地以勝敗論英雄，喚起公眾的關(guān)注，讓立法者看到這種規(guī)定的不合理之處，才是這種訴訟的意義之所在。

環(huán)保工作需要“頂層設(shè)計”，更需要基層推動?！盎鶎印蓖苿拥囊粋€應(yīng)有之義就是公眾的推動。剛剛頒布的《生態(tài)文明體制改革總體方案》提出建立“多方參與的環(huán)境治理體系”，顯示黨中央、國務(wù)院已經(jīng)充分意識到公眾在環(huán)境治理中的重要作用。要讓環(huán)境信息公開的制度成為現(xiàn)實，公眾是必不可少的一支力量，而環(huán)保組織又是公眾中的主力軍。那么，針對我國環(huán)境信息公開立法和實踐的不足，環(huán)保組織可以做什么呢？

第一，可以監(jiān)督政府是否依法履行了主動公開環(huán)境信息的職責(zé)?！董h(huán)境保護(hù)法》、《政府信息公開條例》、《環(huán)境信息公開辦法（試行）》等法律法規(guī)規(guī)定了政府應(yīng)當(dāng)主動公開某些環(huán)境信息。但和個人一樣，政府部門也有“偷懶”的傾向，公眾尤其是環(huán)保組織應(yīng)當(dāng)不停地監(jiān)督著試圖偷懶的政府部門，隨時指出他們在環(huán)境信息公開工作中的問題，讓他們不得不打起十二分精神來做好這份工作。如果發(fā)現(xiàn)政府應(yīng)當(dāng)公開而未公開，環(huán)保組織可以向其提出建議要求其改正，或者直接向有關(guān)部門進(jìn)行舉報?！董h(huán)境保護(hù)法》第68條明確規(guī)定：“應(yīng)當(dāng)依法公開環(huán)境信息而未公開的，對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員給予記過、記大過或者降級處分；造成嚴(yán)重后果的，給予撤職或者開除處分，其主要負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)引咎辭職?！薄饵h政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》第7條規(guī)定：“不按規(guī)定報告、通報或者公開環(huán)境污染和生態(tài)破壞（災(zāi)害）事件信息的，應(yīng)當(dāng)追究政府有關(guān)工作部門領(lǐng)導(dǎo)成員的責(zé)任”；第8條規(guī)定：“黨政領(lǐng)導(dǎo)干部利用職務(wù)影響，指使篡改、偽造生態(tài)環(huán)境和資源方面調(diào)查和監(jiān)測數(shù)據(jù)的，應(yīng)當(dāng)追究其責(zé)任?！杯h(huán)保組織可以充分利用這些追責(zé)規(guī)定，向有關(guān)部門舉報政府環(huán)境信息公開中的違法行為，并且可以利用社交媒體的傳播力擴(kuò)大舉報的影響。

第二，可以申請政府公開信息，擴(kuò)大公眾的知情權(quán)。有些環(huán)境信息不屬于政府主動公開的范圍之列，或者雖然屬于主動公開之列，但政府部門并未及時公開，這時環(huán)保組織就可以向政府部門申請公開信息。如果政府部門以申請人未能證明“生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要”為由拒絕公開，則可以考慮向人民法院提起訴訟。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理政府信息公開行政案件若干問題的規(guī)定》第12條：“原告不能合理說明申請獲取政府信息系根據(jù)自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要，且被告據(jù)此不予提供的，人民法院應(yīng)當(dāng)判決駁回原告的訴訟請求。”因此申請人很有可能敗訴。但是提起此類訴訟，不能簡單地以勝敗論英雄，喚起公眾的關(guān)注，讓立法者看到這種規(guī)定的不合理之處，才是這種訴訟的意義之所在。退一步說，至少對于那些能夠證明“生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要”的環(huán)保組織來說，應(yīng)當(dāng)充分利用法律的授權(quán)，不斷“挑戰(zhàn)”政府部門的惰性，讓他們的行為逐漸符合法律的規(guī)定甚至“超越”法律的規(guī)定。

第三，可以督促重點排污單位公開環(huán)境信息。對于未依法公開環(huán)境信息的重點排污單位，環(huán)保組織可以嘗試如下幾種途徑督促其公開：其一，依法向環(huán)保部門舉報，要求環(huán)保部門責(zé)令其公開。其二，盡管目前的法律并未明確授權(quán)，但環(huán)保組織也可以嘗試直接向企業(yè)發(fā)函要求其公開，并以向環(huán)保部門舉報作為“威脅”。企業(yè)當(dāng)然可以不理會環(huán)保組織的公開要求，但如果提出申請的環(huán)保組織多了，企業(yè)自然會重視。

第四，可以考慮對拒不公開環(huán)境信息的政府部門或者企業(yè)提起環(huán)境公益訴訟。如果經(jīng)過環(huán)保組織的“催告”之后，某些政府部門或者企業(yè)仍然拒不公開依法應(yīng)當(dāng)主動公開的環(huán)境信息，例如環(huán)保部門未能依法公布“重點排污單位名錄”或者未依法公布環(huán)評報告書全文，重點環(huán)境管理危險化學(xué)品生產(chǎn)使用企業(yè)未能依法公開危險化學(xué)品釋放和轉(zhuǎn)移信息，則可以嘗試對其提起環(huán)境公益訴訟，要求法院判決其依法公開環(huán)境信息。至于法院受不受理是另一回事。通過這種方式，必將對被訴的政府部門或者企業(yè)產(chǎn)生一定的威懾效果，也有助于推動將來修改法律時擴(kuò)大環(huán)境公益訴訟的范圍。正如2005年北大法學(xué)院六師生在沒有任何法律規(guī)定環(huán)境公益訴訟制度時仍然堅持提起松花江水污染環(huán)境公益訴訟一樣，社會需要一些先行者去挑戰(zhàn)現(xiàn)行法律的局限，從而促進(jìn)包括立法者在內(nèi)的廣大公眾進(jìn)一步“解放思想”，逐漸拓展法律和權(quán)利的邊界。

第五，可以利用現(xiàn)代信息技術(shù)，以便于公眾知悉的方式公布經(jīng)過整理的政府或者企業(yè)環(huán)境信息。IPE制作的“污染地圖”、“蔚藍(lán)地圖”就是一個很好的范例?！拔廴镜貓D”、“蔚藍(lán)地圖”有助于解決環(huán)境信息公開“最后一公里”的問題，讓政府和企業(yè)已經(jīng)公開的環(huán)境信息可以方便地被公眾所知悉，從而保障公眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。未來，環(huán)保組織可以考慮拓展這方面的工作，例如，可以開發(fā)一個App，收集全國范圍內(nèi)所有正在進(jìn)行中的環(huán)評公示信息，讓更多有志于保護(hù)環(huán)境的人士有機會參與到環(huán)評的公眾參與環(huán)節(jié)，積極獻(xiàn)言獻(xiàn)策，從而提高環(huán)評的質(zhì)量。

信息公開是成本最低、收益最高的環(huán)境監(jiān)管手段。環(huán)境信息公開也是獲得公信力的“捷徑”。無論是政府部門還是企業(yè)，環(huán)境信息公開得越充分，就會發(fā)現(xiàn)站在自己一邊的“同盟軍”或者“消費者”越多，其政治地位或者市場地位也就越重要。

第六，可以通過輿論的力量樹立環(huán)境信息公開的“領(lǐng)跑者”，呼吁其他政府部門或企業(yè)向其學(xué)習(xí)。環(huán)保組織應(yīng)當(dāng)努力發(fā)掘政府和企業(yè)環(huán)境信息公開的“領(lǐng)跑者”，并利用社交媒體等手段，充分發(fā)揮輿論的力量，激勵后進(jìn)者向“領(lǐng)跑者”學(xué)習(xí)。IPE和NRDC的年度環(huán)境信息公開報告就是一個優(yōu)秀的范例：通過梳理每個城市在環(huán)境信息公開方面的表現(xiàn)，尤其是總結(jié)一些城市的最佳實踐，給上榜的城市施加壓力或者樹立信心，激勵他們互相學(xué)習(xí)，在競爭中共同進(jìn)步。更重要的是，通過讓公眾了解各自所在城市的環(huán)境信息公開水平，促進(jìn)他們?nèi)ミM(jìn)一步推動所在城市的環(huán)境信息公開工作。

第七，可以做一些環(huán)境信息公開領(lǐng)域的宣傳教育和研究工作。例如，制作一些環(huán)境信息公開的手冊，告訴公眾應(yīng)當(dāng)如何獲取環(huán)境信息；培訓(xùn)其他環(huán)保組織的成員，讓他們可以更好地運用現(xiàn)有的法律法規(guī)促進(jìn)環(huán)境信息公開的工作；介紹和總結(jié)國外先進(jìn)經(jīng)驗，告訴政府和企業(yè)應(yīng)當(dāng)如何更好地公開環(huán)境信息并與公眾進(jìn)行良好的溝通，等等。當(dāng)然，如果有足夠的經(jīng)費來源，也可以資助其他環(huán)保組織開展與環(huán)境信息公開有關(guān)的工作。

信息公開是獲得公信力“捷徑”

信息公開是成本最低、收益最高的環(huán)境監(jiān)管手段。僅僅通過環(huán)境信息公開，就足以對政府和企業(yè)的環(huán)境保護(hù)工作形成強大的壓力，迫使他們不得不認(rèn)真對待環(huán)境保護(hù)工作。環(huán)境信息公開也是獲得公信力的“捷徑”。無論是政府部門還是企業(yè)，環(huán)境信息公開得越充分，就會發(fā)現(xiàn)站在自己一邊的“同盟軍”或者“消費者”越多，其政治地位或者市場地位也就越重要。當(dāng)前，黨中央、國務(wù)院、環(huán)境保護(hù)部高度重視環(huán)境信息公開工作，為環(huán)保組織的介入提供了良好的政治環(huán)境。環(huán)保組織應(yīng)當(dāng)牢牢把握這個良機，充分發(fā)揮自身的專業(yè)優(yōu)勢，積極開展自身所擅長的工作，并與其他環(huán)保組織通力合作，推動我國的環(huán)境信息公開水平更上一層樓。