大刀闊斧改革創(chuàng)新推進精準(zhǔn)扶貧

張令平

“要高度重視扶貧開發(fā)工作”是習(xí)近平總書記2013年2月3日視察甘肅定西時發(fā)出的號召，“定西的扶貧要走在全省前列”是省委主要領(lǐng)導(dǎo)對定西提出的要求。

為響應(yīng)這一號召、落實這一要求，今年以來，定西堅持以改革為推進精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧的三大導(dǎo)向之一，著眼破解問題，以切口要小為指導(dǎo)，從3個層面進行了19項改革創(chuàng)新，使精準(zhǔn)扶貧體制機制模式充滿活力并發(fā)揮巨大作用。

改革領(lǐng)導(dǎo)體制

將長期以來扶貧攻堅行動協(xié)調(diào)推進工作領(lǐng)導(dǎo)小組組長由黨委副書記擔(dān)任改革為由各級黨政主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，提高規(guī)格，增強協(xié)調(diào)推進的力度。

整合黨委序列的農(nóng)村工作部與政府序列的扶貧辦合署辦公，組建精準(zhǔn)扶貧辦公室，形成“一個機構(gòu)、兩塊牌子”機構(gòu)，解決市、縣區(qū)兩級專門扶貧機構(gòu)力量不足的問題。

整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)扶貧開發(fā)、雙聯(lián)行動、互助資金監(jiān)理等機構(gòu)，成立扶貧工作站，配備10～15名工作人員，解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)扶貧力量分散的問題。

整合雙聯(lián)行動幫扶工作力量和省、市、縣區(qū)直機關(guān)選派到村掛職的優(yōu)秀年青干部力量，組成貧困村和非貧困村駐村幫扶工作隊，幫扶工作隊隊長兼任村黨組織第一書記，與村級“兩委”深度融合。特別是在869個重點貧困村都配備3名縣級以上部門干部駐村幫扶，并由所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)科級干部擔(dān)任副隊長，進一步強化幫扶工作隊力量，解決幫扶力量與村級組織“兩張皮”的問題。

改革運行機制

改革先導(dǎo)機制。思想認(rèn)識是行動的先導(dǎo)。針對各級領(lǐng)導(dǎo)干部對推進精準(zhǔn)扶貧脫貧認(rèn)識不一致、有差距的情況，舉辦市、縣、鄉(xiāng)三級領(lǐng)導(dǎo)干部及扶貧辦主任參加的全市領(lǐng)導(dǎo)干部精準(zhǔn)扶貧專題研討班，形成八個新共識：其一是在思想認(rèn)識上，形成了“三個轉(zhuǎn)變”和“四個走在前列”的共識，“三個轉(zhuǎn)變”就是脫貧目標(biāo)和任務(wù)由以當(dāng)年扶貧對象為主向所有應(yīng)脫盡脫能脫盡脫的扶貧對象轉(zhuǎn)變、工作內(nèi)容由以當(dāng)年脫貧對象為主向所有扶貧對象轉(zhuǎn)變、工作任務(wù)由以僅幫扶重點貧困村為主向同步幫扶非貧困村貧困戶轉(zhuǎn)變，“四個走在前列”就是思想認(rèn)識提升、減貧進度提速、富民產(chǎn)業(yè)培育、改革創(chuàng)新引領(lǐng)走在全省前列；其二是在樹立正確政績觀上，形成了貧困地區(qū)加快精準(zhǔn)扶貧進程必須充分發(fā)揮考核的“指揮棒”作用的共識；其三是在發(fā)揮大數(shù)據(jù)平臺作用上，形成了大數(shù)據(jù)平臺是衡量和檢驗“1+17”精準(zhǔn)扶貧政策文件落實情況的重要手段的共識；其四是在全力以赴抓重點抓短板上，形成了把減少貧困人口和增加貧困人口收入作為重中之重、集中項目資金幫扶單位和包抓干部等優(yōu)勢資源攻堅克難的共識；其五是在全力破解資金難題上，形成了既靠各級政府財政投入又充分調(diào)動金融及社會各方面資金支持的共識；其六是在發(fā)揮駐村幫扶工作隊作用上，形成了覆蓋、選派、培訓(xùn)、管理的共識；其七是在發(fā)揮主觀能動性上，形成了發(fā)揚“三苦”精神、“三嚴(yán)三實”精神和改革創(chuàng)新精神的共識；其八是在調(diào)動積極性上，形成了既要靠各級黨委政府各部門及廣大黨員干部，又要靠全社會，更要靠貧困群眾自身的共識。

改革決策機制。今年，結(jié)合落實調(diào)查研究制度，圍繞推進精準(zhǔn)扶貧，市黨政領(lǐng)導(dǎo)專題調(diào)研2次，市委全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組成員調(diào)研1次，市委市政府主要領(lǐng)導(dǎo)多次陪同國家、省級領(lǐng)導(dǎo)調(diào)研，為科學(xué)決策、民主決策、精準(zhǔn)謀劃精準(zhǔn)扶貧工作提供了依據(jù)和參考。

改革導(dǎo)向機制。史無前例地提出以脫貧減貧成效論英雄，不以GDP增長論英雄，具體以用人、投入、改革為導(dǎo)向，要求各級黨委和部門黨組將主要精力、大多財力、重點改革聚焦精準(zhǔn)扶貧脫貧。

改革責(zé)任機制。進一步明確7類責(zé)任：扶貧領(lǐng)導(dǎo)小組組長的第一責(zé)任人職責(zé)，各級黨委政府包括村級黨組織的主體責(zé)任，各級扶貧部門包括駐村幫扶工作隊專門責(zé)任，政府相關(guān)扶貧部門的專項責(zé)任，市直及縣區(qū)直部門一把手負(fù)責(zé)責(zé)任，各級扶貧干部不摘帽不脫鉤的包抓責(zé)任，雙聯(lián)單位的“一村一業(yè)一單位，一戶一策一干部”幫扶責(zé)任。

改革推進機制。在領(lǐng)導(dǎo)推進上，實行扶貧領(lǐng)導(dǎo)小組成員單位分工協(xié)作機制和聯(lián)席會議制度。在融合力量推進上，構(gòu)建政府、市場、社會協(xié)同推進的大扶貧格局。在督查推進上，實行市級領(lǐng)導(dǎo)季度督查、扶貧部門定期督查、市委市政府督查室綜合督查相結(jié)合的制度。

改革考評機制。在考評上，實行《關(guān)于精準(zhǔn)扶貧業(yè)績考核評價的意見》等“1+4”考核評價制度，實行將考評考核結(jié)果直接與干部年度考核、表彰獎勵、提拔使用掛鉤的制度。在用人上，明確提出對完成脫貧任務(wù)的表彰獎勵，對超額完成任務(wù)而且扶貧成效顯著的縣區(qū)委書記、縣區(qū)長推薦提拔，對推進精準(zhǔn)扶貧成績突出的市縣鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)干部予以重用，對在精準(zhǔn)扶貧工作中表現(xiàn)優(yōu)秀的市直部門干部優(yōu)先提拔使用。對工作成效不明顯的縣區(qū)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)和分管領(lǐng)導(dǎo)進行組織調(diào)整，對完不成扶貧任務(wù)而且扶貧工作弄虛作假的嚴(yán)肅處理，對選派擔(dān)任扶貧隊長或掛職鍛煉考核不合格的記錄在案、追究責(zé)任。加強對駐村幫扶工作隊的督查、考核和日常管理，嚴(yán)格要求駐村幫扶工作隊每月駐村不少于20天，隊員必須與原單位工作脫鉤，隊長、副隊長集中精力抓短板，對不合格的及時調(diào)整。

改革統(tǒng)籌推進機制。一方面，通過整合雙聯(lián)干部等辦法，在869個重點貧困村都配備3名縣級以上部門干部駐村幫扶，并由所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)科級干部擔(dān)任副隊長，進一步強化幫扶工作隊力量。另一方面，從定西非貧困村的貧困人口占全市貧困人口一半以上的實際出發(fā)，在960個非貧困村全部建立了駐村幫扶工作隊，做到貧困人口駐村幫扶全覆蓋。而且，統(tǒng)籌培訓(xùn)重點貧困村和非貧困村的駐村幫扶工作隊，一個標(biāo)準(zhǔn)管理駐村幫扶工作隊，全面進一步提高精準(zhǔn)幫扶能力。

改革工作模式

創(chuàng)新精準(zhǔn)扶貧對象識別模式。實施“五步”工作法，即“農(nóng)戶報、社內(nèi)評；村民議、入戶查；村級定、鄉(xiāng)審核；兩公示、一公告；實名管、動態(tài)調(diào)”。在此基礎(chǔ)上，通渭縣創(chuàng)造出的“652”工作法精準(zhǔn)了扶貧對象，省委主要領(lǐng)導(dǎo)肯定要求在全省總結(jié)推廣?！?52”工作法，就是駐村幫扶工作隊和雙聯(lián)干部輪流深入村組農(nóng)戶，按照“六步工作程序”（宣傳政策——農(nóng)戶申請——入戶核查——民主評議——公示公告——建檔立卡）和“五看”（看住房、看是否有病人、看子女上學(xué)、看有無貸款、看勞動力）、“兩算賬”（算收入賬、算支出賬）法識別貧困對象，并利用大數(shù)據(jù)庫對貧困戶實行動態(tài)管理。

創(chuàng)新大數(shù)據(jù)庫建設(shè)模式。以村級初審、鄉(xiāng)鎮(zhèn)復(fù)審、行業(yè)部門聯(lián)審、扶貧部門審核備案的“四級聯(lián)審”制度建設(shè)大數(shù)據(jù)平臺。隴西縣被確定為甘肅省大數(shù)據(jù)平臺建設(shè)試點縣，臨洮縣被國務(wù)院扶貧辦確定為全國扶貧開發(fā)信息系統(tǒng)業(yè)務(wù)管理子系統(tǒng)試點縣。目前，大數(shù)據(jù)平臺為各級黨委政府更好落實精準(zhǔn)扶貧舉措發(fā)揮著統(tǒng)計作用，為實時有效監(jiān)測精準(zhǔn)扶貧各類政策措施落實發(fā)揮著指導(dǎo)作用，為科學(xué)決策提供著精準(zhǔn)而動態(tài)的可靠依據(jù)。

創(chuàng)新易地搬遷安置模式。針對易地搬遷集中安置區(qū)用地難以落實、土地征收費用逐年增高的實際困難，在繼續(xù)抓好易地搬遷農(nóng)村安置的同時，把易地搬遷與新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、保障性安居工程和農(nóng)村互助老年幸福院建設(shè)等相結(jié)合，率先在全省探索出城鎮(zhèn)化和“政府兜底、零負(fù)擔(dān)”安置的路子。安定區(qū)、隴西縣探索城鎮(zhèn)化安置路子，對常年在縣城從事打工、經(jīng)商、販運等農(nóng)戶，按照個人意愿，采取購買城區(qū)商品房、保障性住房、棚戶區(qū)改造房等方式進行城區(qū)安置。臨洮縣結(jié)合易地搬遷安置區(qū)配套建設(shè)互助敬老院，對農(nóng)村五保戶和孤寡老人進行“政府兜底零負(fù)擔(dān)”集中安置、統(tǒng)一供養(yǎng)，實現(xiàn)了讓孤寡老人老有所養(yǎng)、老有所依、老有所樂、老有所安。漳縣、岷縣將易地搬遷與災(zāi)后重建相結(jié)合，對因地震災(zāi)害造成特別困難的群眾給予重點扶持，通過易地搬遷資金和災(zāi)后恢復(fù)重建資金的捆綁使用，將有搬遷意愿的災(zāi)區(qū)群眾遷移出來，徹底改變?yōu)膮^(qū)群眾的生存狀況。通渭、渭源等縣利用中心村已建成的公共基礎(chǔ)設(shè)施，對比較分散的村社，加大村內(nèi)插花安置試點工作力度。目前，全市已初步形成了城區(qū)、鎮(zhèn)區(qū)、川區(qū)、山區(qū)、村內(nèi)插花、社會保障等多種易地搬遷安置模式，逐步實現(xiàn)梯次轉(zhuǎn)移、靈活搬遷安置。

創(chuàng)新精準(zhǔn)扶貧專項貸款使用模式。精準(zhǔn)扶貧專項貸款是甘肅省創(chuàng)新財政投入方式、發(fā)揮財政資金杠桿作用、撬動金融資金參與扶貧攻堅的行動，專門為建檔立卡貧困戶量身定做的專屬金融產(chǎn)品，銀行實行基準(zhǔn)利率、按年結(jié)息，省財政全額貼息，銀行不要求貧困戶抵押和擔(dān)保，資金使用由貸款農(nóng)戶自主選擇，每戶可貸款1萬至5萬元，期限1至3年，是名副其實的“窮人貸款”。如何讓缺乏闖市場能力、缺乏致富技術(shù)、缺乏現(xiàn)代經(jīng)營方式的貧困戶最大效益使用好這一貸款、實現(xiàn)“用錢生錢”？

目前，定西探索出以資產(chǎn)收益或股權(quán)收益為主的四種模式：

其一，是“貧困戶+增收產(chǎn)業(yè)”的自主使用模式。包村干部、駐村幫扶工作隊、雙聯(lián)干部等幫扶力量幫助貧困戶制定產(chǎn)業(yè)發(fā)展計劃，確定致富項目，由貧困戶自主使用專項貸款發(fā)展產(chǎn)業(yè)。

其二，是“貧困戶+致富能人”模式。貧困戶共享致富能人的基地和項目，用專項貸款經(jīng)營項目，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)增收。比如，貧困戶共享致富能人的圈舍發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)。

其三，是“貧困戶+合作社”模式。在貧困戶自主自愿的基礎(chǔ)上，由輻射帶動能力強的專業(yè)合作社集中使用貧困戶專項貸款，提高資金使用效益。比如，合作社向貧困戶投放基礎(chǔ)母畜、統(tǒng)一提供防疫、飼料、銷售等服務(wù)，帶動貧困戶增收。

其四，是“貧困戶+龍頭企業(yè)”模式。通過簽訂合作協(xié)議，將原本貸給貧困戶的專項貸款貸給龍頭企業(yè)，由龍頭企業(yè)使用、還款，貧困戶從龍頭企業(yè)收取7%—10%的利息收益?；蜇毨粢匀牍煞绞?，將專項貸款入股到龍頭企業(yè)，龍頭企業(yè)承諾貧困戶只保贏不虧、每年得到一定現(xiàn)金分紅。

創(chuàng)新貧困村互助金使用模式。在實現(xiàn)建檔立卡貧困村互助資金全覆蓋的基礎(chǔ)上，為了進一步推動金融精準(zhǔn)扶貧、放大財政扶貧資金效應(yīng)，實施《定西市貧困村互助資金擔(dān)保增信計劃實施方案》，創(chuàng)新互助資金使用模式。在風(fēng)險可控的前提下，幫助貧困村互助資金協(xié)會將財政投入的互助資金和社會捐助資金存入合作銀行專戶作為擔(dān)保金，以5—10倍的放大倍數(shù)獲得銀行授信，最大限度撬動金融信貸資金，實現(xiàn)互助資金扶貧效益最大化。目前，全市共籌集資金11746.83萬元，實現(xiàn)全市建檔立卡貧困村互助資金全覆蓋。全市互助資金村達1058個，資金總規(guī)模達21600萬元，其中建檔立卡貧困村869個，資金總規(guī)模17772萬元。

其一，是“社會支助建立的貧困村互助資金協(xié)會+銀行+貧困戶”的“雙樂模式”。安定區(qū)雙樂村動員平安保險公司無償捐助30萬元，成立“雙樂平安雙聯(lián)互助協(xié)會”，以此捐助金為擔(dān)保抵押風(fēng)險金，撬動農(nóng)商行以5倍的放大效應(yīng)向會員提供150萬元的擔(dān)保貸款。

其二，是“政府支助建立的貧困村互助資金協(xié)會+產(chǎn)業(yè)合作社+銀行+貧困戶”的模式。按照金融機構(gòu)授信主體資格要求，及時將互助資金協(xié)會注冊登記為專業(yè)合作社，經(jīng)合作銀行授信后自主運作，負(fù)責(zé)向農(nóng)戶發(fā)放和回收借款，接受合作銀行的業(yè)務(wù)指導(dǎo)。

其三，是“支部+貧困村互助資金協(xié)會+貧困戶”的模式。按照產(chǎn)業(yè)相近、互惠共贏的要求，以“村級黨員干部或致富能人+普通群眾”為模式，組建利益共享、風(fēng)險共擔(dān)的互助聯(lián)保小組，聯(lián)合申請和集中使用互助資金借款，放大了資金使用效益。

創(chuàng)新新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體依托產(chǎn)業(yè)帶動增收模式。引導(dǎo)貧困戶利用土地承包經(jīng)營權(quán)、生產(chǎn)工具、農(nóng)業(yè)設(shè)施等資產(chǎn)資金參投到龍頭企業(yè)、專業(yè)合作社和種養(yǎng)大戶參與分紅，實現(xiàn)持續(xù)增收、長期受益。這一做法，在定西召開的“三西”扶貧開發(fā)現(xiàn)場會上，得到汪洋副總理和與會代表的充分肯定。

目前，全市規(guī)模以上121個農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)、3844個種養(yǎng)農(nóng)民專業(yè)合作社、2100個養(yǎng)殖場（小區(qū)），都與包括貧困戶在內(nèi)的廣大農(nóng)民結(jié)對子，建起穩(wěn)定的契約關(guān)系和利益聯(lián)結(jié)機制，形成資金跟著貧困戶走、貧困戶跟著新型經(jīng)營主體走、新型經(jīng)營主體帶著貧困戶跟著產(chǎn)業(yè)項目走、產(chǎn)業(yè)項目跟著市場需求走的產(chǎn)業(yè)扶貧新格局。在全市全面推廣復(fù)制的模式有五種：

其一，是“企業(yè)+”精準(zhǔn)幫扶模式。以渭源元古堆村為代表，采取企業(yè)投資為主、村民入股分紅的方式，創(chuàng)新推出“企業(yè)主辦+群眾入股”“能人+貧困戶”幫扶模式。

其二，是“企業(yè)+”產(chǎn)業(yè)開發(fā)模式。以甘肅天耀草業(yè)科技有限公司為代表，采取“投母還犢”“投母還草”的方式，探索出“公司+合作社+貧困村”“訂單農(nóng)業(yè)”等模式，帶動貧困群眾脫貧致富。

其三，是“企業(yè)+”精準(zhǔn)對接模式。以甘肅參寶藥業(yè)股份公司為代表，創(chuàng)新推出“公司+基地+貧困戶”“公司+基地+村委會+貧困戶”“公司+合作社+銀行+貧困戶”生產(chǎn)資料入股分紅等模式，由企業(yè)對接新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，組建合作社等利益共同體，實現(xiàn)貧困戶參與利益分紅。

其四，是“企業(yè)+”就業(yè)創(chuàng)業(yè)模式。以山東三木集團公司投資建設(shè)漳縣貴清山植物園項目為代表，采取“企業(yè)+基地+農(nóng)戶”的發(fā)展模式，企業(yè)對流轉(zhuǎn)土地的貧困戶勞動力在基地內(nèi)優(yōu)先安置就業(yè)，農(nóng)戶參與管理及務(wù)工，通過租金和薪金兩塊資金，實現(xiàn)了企業(yè)、貧困戶雙方共贏。

其五，是“企業(yè)+”社會公益模式。以金川公司、民生銀行等聯(lián)村企業(yè)為代表，通過鼓勵引導(dǎo)企業(yè)積極投身社會公益事業(yè)，開展產(chǎn)業(yè)扶持、捐資助學(xué)、建設(shè)公共設(shè)施等，幫助貧困群眾改善生產(chǎn)生活條件，推進貧困村扶貧攻堅步伐。

創(chuàng)新財政金融投入模式。大力整合財政資金，多種方式投入精準(zhǔn)扶貧。

其一，是擔(dān)保實施精準(zhǔn)扶貧專項貸款。

其二，是投入村級互助協(xié)會。

其三，是探索財政扶貧資金以村級集體經(jīng)濟形式入股企業(yè)和農(nóng)民專業(yè)合作社，再量化到貧困戶，讓貧困戶參與分紅。

創(chuàng)新整體推進“五個統(tǒng)一”模式。統(tǒng)一建檔立卡操作程序、統(tǒng)一精準(zhǔn)扶貧工作臺賬、統(tǒng)一掛圖作戰(zhàn)具體內(nèi)容、統(tǒng)一駐村幫扶工作隊職責(zé)、統(tǒng)一農(nóng)村居民可支配收入測算口徑，著力使精準(zhǔn)扶貧步入標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范化軌道。

定西改革創(chuàng)新精準(zhǔn)扶貧的工作正在向縱深推進，也正在為“定西的扶貧要走在全省前列”提供不竭動力，促使全市上下提振扶貧脫貧信心、增強扶貧脫貧勁頭，自覺自加壓力，將今年脫貧人口由省上目標(biāo)責(zé)任書要求的12.5萬人增加到17.72萬人，超出5.22萬人，占全省超出總數(shù)10萬人的52.2%；減貧率達到28%，超出全省4個百分點。