民眾參與程度高法律效力剛性強(qiáng)
——美國土地利用規(guī)劃的特點(diǎn)與啟示

◎吳志偉

民眾參與程度高法律效力剛性強(qiáng)
——美國土地利用規(guī)劃的特點(diǎn)與啟示

◎吳志偉

體系分散，主體多元

美國作為聯(lián)邦制國家，聯(lián)邦政府并沒有正式的土地利用規(guī)劃權(quán)，土地利用規(guī)劃權(quán)是州政府的權(quán)力，縣市政府通過州政府的授權(quán)來獲得規(guī)劃和管理土地的職能。聯(lián)邦政府主要通過制定相關(guān)的法律法規(guī)、政策來約束、引導(dǎo)、影響地方的土地利用及規(guī)劃管理。

同時(shí)，美國也沒有專門的土地規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)，他們的土地規(guī)劃管理基本上是通過交通規(guī)劃、森林保護(hù)規(guī)劃、水質(zhì)規(guī)劃、海岸帶規(guī)劃甚至國防軍事管理規(guī)劃等管理機(jī)構(gòu)來實(shí)現(xiàn)的，各方面機(jī)構(gòu)組成一個(gè)互為補(bǔ)充、協(xié)同作業(yè)的錯(cuò)綜復(fù)雜的管理機(jī)構(gòu)，機(jī)構(gòu)的性質(zhì)也有官方、半官方（如協(xié)會(huì)）和非官方機(jī)構(gòu)。規(guī)劃的層級(jí)也包括了區(qū)域級(jí)、州級(jí)、亞區(qū)域級(jí)、縣級(jí)、市級(jí)等多個(gè)層次，分別由不同的主體來制訂和實(shí)施。因此美國的土地利用規(guī)劃在制訂和管理的過程當(dāng)中，協(xié)調(diào)和溝通處于一個(gè)非常重要的位置。

自下而上，公眾參與

美國在制訂規(guī)劃時(shí)一般都是采取自下而上的辦法逐級(jí)匯總的。一般的路徑是基層社區(qū)—市—縣—州，逐級(jí)匯總。在這個(gè)過程當(dāng)中，土地規(guī)劃部門主要是負(fù)責(zé)提供儀器、數(shù)據(jù)、檔案資料、技術(shù)指導(dǎo)、成果分析等方面的支持。基層社區(qū)根據(jù)掌握的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)、分析成果以及事先向社區(qū)居民征詢的規(guī)劃意見等制定出初步的社區(qū)規(guī)劃方案，通過公告、召開聽證會(huì)等形式，讓社區(qū)公眾、專家、學(xué)者參與反復(fù)的討論協(xié)商，盡量平衡和統(tǒng)一各方面的意見，一般都要經(jīng)過半數(shù)以上的民眾討論同意才能通過，最后交由議會(huì)通過，具備法律效力。無論是社區(qū)基層規(guī)劃方案還是更大轄區(qū)的規(guī)劃方案，都是在廣泛深入地征詢各方面意見，特別是轄區(qū)居民意見的基礎(chǔ)上做出的。這種自下而上的逐級(jí)匯總制度和深層次的民眾參與制度是美國土地規(guī)劃與管理的核心。

土地管理最嚴(yán)格的俄勒岡州，在1973年該州議會(huì)上通過了第100號(hào)法案，決定成立州土地保護(hù)和發(fā)展委員會(huì)，對(duì)全州的土地實(shí)施規(guī)劃管理，要求各地方政府的土地規(guī)劃都必須滿足州的要求，否則將由州政府接管。各地方規(guī)劃首先由當(dāng)?shù)叵刃兄朴?，再由州審查是否符合相關(guān)的要求。

多規(guī)合一，穩(wěn)定性強(qiáng)

美國雖然沒有獨(dú)立的土地利用規(guī)劃體系，但其土地利用規(guī)劃都是其各層次總體規(guī)劃的一部分，是公共規(guī)劃和社會(huì)控制的一個(gè)重要方面。美國土地利用規(guī)劃與空間規(guī)劃、城市規(guī)劃和鄉(xiāng)村規(guī)劃等是融為一體的，土地規(guī)劃的綜合性強(qiáng)、剛性強(qiáng)，土地管理的指向簡單。近年來，美國土地利用規(guī)劃主要表現(xiàn)為土地利用分區(qū)規(guī)劃，由州政府或其授權(quán)的縣市政府（一般是市政府），對(duì)其區(qū)域內(nèi)的土地進(jìn)行分區(qū)，并規(guī)定土地的用途，主要包括商業(yè)用地、工業(yè)用地、居住用地、農(nóng)業(yè)用地等等，并對(duì)容積率、建筑密度、建筑高度、退縮距離等指標(biāo)進(jìn)行控制。

美國在制訂分區(qū)規(guī)劃時(shí)，基本上是不違反現(xiàn)狀的，對(duì)那些已建成地塊基本不調(diào)整；即便有所調(diào)整，也是在充分征詢所有者和整個(gè)社區(qū)居民意見的基礎(chǔ)上進(jìn)行的，調(diào)整的方向也會(huì)盡量采取以提高土地價(jià)值為前提的向上調(diào)整的方式，如工業(yè)改商業(yè)等，在很大程度上降低了規(guī)劃實(shí)現(xiàn)的難度，緩解了與所有者權(quán)益的沖突。

綜合管理，法律為主

美國土地利用規(guī)劃的目標(biāo)是協(xié)調(diào)各土地所有者的利益，促進(jìn)土地資源的可持續(xù)利用和開發(fā)，以達(dá)到社會(huì)福利的最大化。美國實(shí)施規(guī)劃的手段也是多元的：

一是通過法律手段。美國的土地利用規(guī)劃具有法律效力，一旦出現(xiàn)違反規(guī)劃使用土地的情況，任何人和任何部門都可舉報(bào)或起訴違規(guī)者，法院會(huì)據(jù)此作出處罰裁定，通常是高額的罰款。有一些政府或準(zhǔn)政府部門也有開罰單進(jìn)行類似行政處罰的權(quán)力，但這只限于小額處罰的情況；對(duì)稍微嚴(yán)重的違法行為都要通過訴訟解決。

二是通過激勵(lì)機(jī)制。美國十分重視生態(tài)和農(nóng)地保護(hù)，為了鼓勵(lì)土地所有者按規(guī)劃要求使用土地，政府補(bǔ)貼保護(hù)耕地特別是基本農(nóng)田，由政府投入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)并提供技術(shù)支持，并對(duì)耕地減免土地稅、遺產(chǎn)稅。美國還建立了購買開發(fā)權(quán)和地役權(quán)制度、可交易開發(fā)權(quán)制度，土地所有者通過讓渡土地

開發(fā)權(quán)，保留耕地開發(fā)權(quán)，可以獲得經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，取得了非常好的效果。

三是多方共同維護(hù)規(guī)劃實(shí)施。美國聯(lián)邦政府本身擁有全國32%的土地，州及地方政府擁有10%的土地，各級(jí)政府對(duì)自己擁有的土地實(shí)行嚴(yán)格的規(guī)劃管理，如美國制定了《聯(lián)邦土地政策和管理法》，對(duì)聯(lián)邦政府所有的土地進(jìn)行規(guī)范管理。另外，美國的各種非政府組織從保護(hù)生態(tài)和農(nóng)田等角度，也積極參與到規(guī)劃管理當(dāng)中來，取得了良好的效果。

城市增長，管住邊界

美國有13個(gè)州實(shí)施城市增長管理計(jì)劃，3個(gè)州實(shí)施城市增長邊界管理，其中俄勒岡州是做得比較好的。俄勒岡州在關(guān)于土地規(guī)劃管理的第100號(hào)法案通過以后，為了更好地保護(hù)森林和農(nóng)田特別是基本農(nóng)田，實(shí)施了城市增長邊界管理，40多年來，波特蘭都會(huì)區(qū)人口增長超過60%，城市區(qū)域的土地僅增長了10%左右。

該區(qū)域城市增長邊界管理能夠成功的主要原因：一是居民有保護(hù)土地的共同理念；二是強(qiáng)有力的監(jiān)督，包括媒體、學(xué)校、非營利性機(jī)構(gòu)的監(jiān)督；三是城市增長邊界管理納入了城鄉(xiāng)規(guī)劃的框架；四是各級(jí)政府和相關(guān)單位都嚴(yán)格按照邊界實(shí)施相應(yīng)的規(guī)劃；五是邊界不能被頻繁地修改，只能依照相應(yīng)的政策和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，而且不能依據(jù)個(gè)別項(xiàng)目就進(jìn)行修改；六是工作的重心放在邊界內(nèi)土地的有效再開發(fā)上。

對(duì)我國的啟示

根據(jù)國情，我國的土地利用規(guī)劃的制訂由各級(jí)政府主導(dǎo)，采取自上而下的模式，管理手段以行政手段為主，這種形式相對(duì)而言更具有行政效能，也存在一些問題：一是土地利用總體規(guī)劃的權(quán)威性不夠，統(tǒng)籌引領(lǐng)的作用難以體現(xiàn)，其他規(guī)劃倒逼土地利用總體規(guī)劃的情況時(shí)有發(fā)生。二是公眾參與的程度不夠，由于事先缺少溝通和信息搜集，往往出現(xiàn)降低或侵占了土地使用者權(quán)益的情況，而土地使用者一般情況下并不知情，在實(shí)施的過程中易引發(fā)社會(huì)矛盾。三是由于保護(hù)手段單一，一些地方政府和集體經(jīng)濟(jì)組織保護(hù)耕地和生態(tài)用地的積極性不高。

目前，我國正在推進(jìn)劃定永久基本農(nóng)田、城市發(fā)展邊界和生態(tài)保護(hù)紅線，進(jìn)一步強(qiáng)化規(guī)劃對(duì)土地資源的保護(hù)和管控作用，借鑒美國土地利用規(guī)劃的制訂和管理體系，筆者對(duì)我國土地規(guī)劃工作提出以下建議：

●強(qiáng)化土地規(guī)劃的法制建設(shè)

制定土地利用總體規(guī)劃專門的法律，進(jìn)一步提高土地利用總體規(guī)劃的法律效力，進(jìn)一步明確土地利用總體規(guī)劃的龍頭地位，各項(xiàng)規(guī)劃的制訂和實(shí)施均應(yīng)與土地利用總體規(guī)劃相協(xié)調(diào)和銜接，尤其是城市規(guī)劃、水利設(shè)施建設(shè)規(guī)劃及林地草原保護(hù)規(guī)劃等均應(yīng)在土地利用總體規(guī)劃規(guī)定范圍內(nèi)實(shí)施。在強(qiáng)化土地利用總體規(guī)劃基礎(chǔ)性地位的基礎(chǔ)上，推進(jìn)多規(guī)合一，更好地指導(dǎo)經(jīng)濟(jì)建設(shè)，促進(jìn)社會(huì)發(fā)展。

●將規(guī)劃決策的重心下移

建議在我國土地利用規(guī)劃體系中，全國土地利用總體規(guī)劃和省級(jí)土地利用總體規(guī)劃應(yīng)定位為戰(zhàn)略規(guī)劃，主要用于激發(fā)和形成市場的驅(qū)動(dòng)力，市、縣土地利用總體規(guī)劃應(yīng)著重具體落實(shí)和分區(qū)管制等內(nèi)容。

●拓展公眾參與的廣度和深度

進(jìn)一步明確規(guī)劃制定的程序和規(guī)則，規(guī)范各級(jí)政府在規(guī)劃中的權(quán)限和責(zé)任，要求規(guī)劃編制、修改應(yīng)反復(fù)聽取意見，重大問題應(yīng)召開多次聽證會(huì)，通過充分交流、協(xié)商，取得廣泛的共識(shí)。除為國家利益和社會(huì)公益而修建的道路、能源基礎(chǔ)設(shè)施等法定事由可以修改土地利用總體規(guī)劃外，非法定事由修改土地利用總體規(guī)劃，須經(jīng)本級(jí)人大批準(zhǔn)同意后，才能向上級(jí)主管部門申報(bào),增加中間的監(jiān)督環(huán)節(jié)。特別是對(duì)于規(guī)劃改變用途的，應(yīng)取得土地使用權(quán)人的理解和認(rèn)可，或者建立相應(yīng)的補(bǔ)償機(jī)制，給予公平補(bǔ)償。

●以經(jīng)濟(jì)手段保護(hù)耕地和生態(tài)用地

讓承當(dāng)耕地和生態(tài)用地保護(hù)責(zé)任的地方政府，特別是集體經(jīng)濟(jì)組織及農(nóng)民在讓渡或者是放棄建設(shè)開發(fā)權(quán)、保留農(nóng)用地耕作權(quán)時(shí)，獲得相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。在廣東等地已經(jīng)開展探索對(duì)耕地（基本農(nóng)田）進(jìn)行保護(hù)補(bǔ)貼，建議適時(shí)進(jìn)行總結(jié)，上升為法律制度，提高保護(hù)水平。

●提高違反土地利用規(guī)劃的違法成本

在美國，違反土地利用規(guī)劃是一項(xiàng)違法行為，機(jī)構(gòu)和個(gè)人都不愿意這樣做。而在我國，違反規(guī)劃建設(shè)的違法成本太低，而且基層政府和個(gè)人違法并存，查處違法行為的壓力很大。因此，建議從各方面提高違法的成本，特別是除了在經(jīng)濟(jì)上處罰的成本之外，還應(yīng)當(dāng)結(jié)合個(gè)人信用體系建設(shè)，將違法的信息納入信用體系當(dāng)中，增強(qiáng)實(shí)際的管制效果和威懾力量。

●多方合力落實(shí)城市發(fā)展邊界

從美國實(shí)施城市增長邊界成功的經(jīng)驗(yàn)看，落實(shí)城市增長邊界是一項(xiàng)綜合性的工作，除了考慮土地利用之外，還包括人口就業(yè)、交通規(guī)劃、生態(tài)保護(hù)、空氣質(zhì)量控制等多個(gè)方面。因此，應(yīng)當(dāng)將該項(xiàng)工作的職責(zé)落實(shí)到基層地方政府，作為地方政府一項(xiàng)戰(zhàn)略性的重大工作,而不僅僅是國土資源、農(nóng)業(yè)等少數(shù)幾個(gè)部門的工作。同時(shí)應(yīng)當(dāng)更多地將相應(yīng)的權(quán)力下放到地方政府，國家的層面應(yīng)當(dāng)主要集中在制定規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)，并負(fù)責(zé)依據(jù)規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)來審查地方政府的相應(yīng)規(guī)劃，以確保邊界管理的可操作性和有效性，也保證規(guī)劃的剛性和權(quán)威性。

（作者單位：廣東省國土資源廳 摘自《中國國土資源報(bào)》）