新形勢下我國農(nóng)產(chǎn)品質量安全監(jiān)管面臨的挑戰(zhàn)與對策

卞 艷

（南京農(nóng)業(yè)大學經(jīng)濟管理學院，江蘇南京210095）

農(nóng)產(chǎn)品是人們生活的必需品，隨著工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動對農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的破壞，農(nóng)產(chǎn)品質量安全受到了嚴重威脅，已經(jīng)引起社會各界的廣泛關注。我國政府對農(nóng)產(chǎn)品質量安全問題十分重視，在2013年12月中央農(nóng)村工作會議上習總書記就明確提出：食品安全的源頭在農(nóng)產(chǎn)品，基礎在農(nóng)業(yè)，必須首先把農(nóng)產(chǎn)品質量抓好，要用最嚴謹?shù)臉藴?、最嚴格的監(jiān)管、最嚴厲的處罰、最嚴肅的問責，確保廣大人民群眾 “舌尖上的安全”。因此，在農(nóng)產(chǎn)品質量安全監(jiān)管體制發(fā)生根本變化和農(nóng)產(chǎn)品質量安全隱患因素持續(xù)增多的新形勢下，探討我國農(nóng)產(chǎn)品質量安全監(jiān)管存在的問題與解決途徑，具有十分重要的現(xiàn)實意義。

1 農(nóng)產(chǎn)品質量安全監(jiān)管的新形勢

1.1 監(jiān)管體制發(fā)生重大調整

根據(jù)2013年3月14日全國人大批準通過的 《國務院機構改革和職能轉變方案》文件精神，我國食品安全監(jiān)管體制發(fā)生重大變化，國務院決定組建國家食品藥品監(jiān)督管理總局，對食品藥品實行統(tǒng)一監(jiān)督管理。將國務院食品安全辦的職責、國家食品藥品監(jiān)管局的職責、國家質量監(jiān)督檢驗檢疫總局的生產(chǎn)環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)管職責、國家工商總局的流通環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)管職責整合并組建國家食品藥品監(jiān)督管理總局，將以往從農(nóng)田到餐桌、由多部門分段監(jiān)管的模式，轉變?yōu)閺纳a(chǎn)、流通到餐桌環(huán)節(jié)，均由國家食藥監(jiān)總局負責集中監(jiān)管，同時把工商、質檢相應的食品安全監(jiān)管隊伍和檢測機構劃轉到食藥監(jiān)部門，國家食品藥品監(jiān)督管理總局加掛國務院食品安全委員會辦公室牌子，不再保留原國家食品藥品監(jiān)管局和單設的國務院食品安全辦，國家食品藥品監(jiān)督管理總局的主要職責是對生產(chǎn)、流通、消費環(huán)節(jié)的食品安全實施統(tǒng)一監(jiān)管；同時還把商務部的生豬定點屠宰監(jiān)督管理職責劃入農(nóng)業(yè)部。新組建的國家衛(wèi)生和計劃生育委員會負責食品安全風險評估和食品安全標準制定①《國務院機構改革和職能轉變方案》。也就是說，調整后的食品安全監(jiān)管職能已由原來主要的5～6個部門集中到了3個部門，在基層則主要由農(nóng)業(yè)和食藥監(jiān)兩個部門負責，如圖1所示。通過監(jiān)管體制改革，不僅有效地解決了政出多門、相互掣肘等問題，而且有助于進一步理順部門之間的監(jiān)管職能，大大減少了協(xié)調與溝通環(huán)節(jié)，對于提高行政效率、降低政府管理成本具有十分重要的意義。

此外，國務院在2013年4月10日發(fā)布的 《國務院關于地方改革完善食品藥品監(jiān)督管理體制的指導意見》和2013年12月2日發(fā)布的 《國務院辦公廳關于加強農(nóng)產(chǎn)品質量安全監(jiān)管工作的通知》這兩份文件，還進一步明確了農(nóng)業(yè)部門與食藥監(jiān)部門之間的職能分工，明確規(guī)定農(nóng)產(chǎn)品從種植養(yǎng)殖環(huán)節(jié)到進入批發(fā)、零售市場或生產(chǎn)加工企業(yè)前的質量安全監(jiān)管職責由農(nóng)業(yè)部門負責，而進入批發(fā)、零售市場或生產(chǎn)加工企業(yè)后的質量安全監(jiān)管職責由食藥監(jiān)部門負責，如圖2所示。這次食品安全監(jiān)管體制改革有效整合了監(jiān)管資源，對農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、流通、消費環(huán)節(jié)實行了統(tǒng)一監(jiān)管，表明我國食品安全監(jiān)管體制已向 “全程集中式管理模式”邁出了關鍵一步。

圖1 農(nóng)產(chǎn)品質量安全監(jiān)管體制改革后有關部門監(jiān)管職能整合情況

圖2 農(nóng)產(chǎn)品質量安全監(jiān)管體制改革后食品安全全程監(jiān)管分段情況

1.2 農(nóng)產(chǎn)品質量安全隱患持續(xù)增多

伴隨著工業(yè)污染的排放、礦產(chǎn)的掠奪開發(fā)以及居民生活造成的各種污染問題日益顯現(xiàn)，農(nóng)產(chǎn)品的賴以生存的產(chǎn)地環(huán)境遭受了不同程度的破壞。特別是具有生物毒性的重金屬和有毒有害化學品在農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地環(huán)境中的富集與累積，不僅影響農(nóng)作物的生長發(fā)育，減少了農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量，而且降低了農(nóng)產(chǎn)品質量，威脅到廣大消費者的身體健康。農(nóng)產(chǎn)品質量安全隱患不再僅僅是農(nóng)藥殘留，而是逐步形成農(nóng)藥殘留、重金屬殘留和保鮮劑殘留等多重因素并存的格局。總體來說，我國目前的農(nóng)產(chǎn)品質量安全主要存在以下3點問題。

1.2.1 農(nóng)藥殘留問題仍然嚴峻

農(nóng)藥是目前世界農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動中最重要的技術手段和生產(chǎn)資料之一，其目的是為了保護農(nóng)作物免受病蟲害的侵襲。隨著我國人口的不斷增加和有效耕地面積的日益減少，對單位面積農(nóng)作物的產(chǎn)量要求越來越高，農(nóng)藥作為抵御病蟲草害最快速、最有效、最經(jīng)濟的重要手段，在糧食、油料、蔬菜、水果、茶葉、中草藥等作物生產(chǎn)中得到了廣泛應用。然而一些不法生產(chǎn)者為了獲取更大的經(jīng)濟利益，在生產(chǎn)過程中使用高殘留的農(nóng)藥或者違反農(nóng)用使用操作規(guī)范，導致農(nóng)藥在農(nóng)產(chǎn)品和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境過量殘留。一旦人體攝入含有農(nóng)藥殘留超標的可食用農(nóng)產(chǎn)品，就有可能危害消費者健康，甚至造成中毒事件乃至傷亡。農(nóng)藥殘留不僅會對人體健康造成巨大的傷害，同時也會造成環(huán)境的污染，比如：水體的污染、土壤的污染等，從而破壞生態(tài)環(huán)境，增加社會成本。盡管我國明令禁止違規(guī)使用農(nóng)藥的生產(chǎn)行為，但在2014年11月深圳市蔬菜農(nóng)藥殘留量抽樣檢測中，發(fā)現(xiàn)16個樣品的農(nóng)藥殘留存在超標，占總檢測樣本的11.9%，同時還發(fā)現(xiàn)部分樣品存在重金屬鉻超標問題。雖然，目前我國農(nóng)產(chǎn)品質量安全水平已經(jīng)有了較大改善，但農(nóng)藥殘留超標問題仍然沒有得到很好的解決，因此農(nóng)藥殘留引發(fā)的急性中毒事件仍時有發(fā)生。

1.2.2 重金屬殘留逐步顯現(xiàn)

土壤是農(nóng)作物生長的根本與基礎，土壤質量高低關系著農(nóng)產(chǎn)品的質量安全。2014年4月由環(huán)境保護部公布的 《全國土壤污染狀況調查公報》表明，我國土壤環(huán)境狀況總體不容樂觀，部分地區(qū)土壤污染嚴重，耕地土壤環(huán)境質量堪憂，工礦業(yè)廢棄地土壤環(huán)境問題突出。其中，耕地土壤目前有19.4%的耕地檢測點位受到不同程度污染，輕微、輕度、中度、重度污染點位分別占13.7%、2.8%、1.8%、1.1%，主要污染物為鎘、鎳、砷、銅、汞、鉛、滴滴涕和多環(huán)芳烴，其點位超標率分別為7.0%、4.8%、2.7%、2.1%、1.6%、1.5%、1.9%、1.4%②《全國土壤污染狀況調查公報》。重金屬在農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地土壤中的富集與累積，不僅影響了農(nóng)作物的生長發(fā)育，進而威脅農(nóng)產(chǎn)品數(shù)量與質量安全，更重要的是它將通過食物鏈進入人體，對人類健康和生命安全產(chǎn)生嚴重危害。2014年南京市疾病預防控制中心對蔬菜污染調查顯示，豆類蔬菜中含汞量最高超標倍數(shù)為12.40倍，其他新鮮蔬菜中總汞含量最高超標倍數(shù)為19.30倍，部分蔬菜中金屬鉛含量也有部分超標，這主要與蔬菜生產(chǎn)基地土壤和灌溉水中重金屬含量密切相關，分析表明一般情況下蔬菜重金屬殘留與灌溉水和土壤中重金屬殘留的含量呈顯著正相關；此外，可食用農(nóng)產(chǎn)品的重金屬污染除了來自污水灌溉和大氣沉降外，還來源于生產(chǎn)過程中施用的化肥和農(nóng)藥等③《土壤重金屬污染對農(nóng)產(chǎn)品質量安全的影響及其防治措施》。因此，相關食品安全監(jiān)管部門要進一步加大監(jiān)察力度，加大對于重金屬污染地區(qū)的監(jiān)測以及農(nóng)產(chǎn)品的檢測，以確保消費者 “舌尖上的安全”，減少重金屬污染給人們身體與身心健康帶來的威脅。

1.2.3 保鮮劑殘留存在威脅

我國農(nóng)產(chǎn)品的質量安全問題除了農(nóng)藥殘留與重金屬的威脅以外，還存在于農(nóng)產(chǎn)品在流通環(huán)節(jié)中保鮮劑的使用，保鮮劑可以使得可食用農(nóng)產(chǎn)品的保證期延長。在可食用農(nóng)產(chǎn)品流通過程中，添加一定限量的添加劑對于人體來說是安全的，但是長期或者超量的添加食品添加劑會給人體造成傷害，破壞人體的新陳代謝等。由于我國農(nóng)戶多、規(guī)模小、經(jīng)營分散等特點，農(nóng)產(chǎn)品質量安全信息不對稱，這種情況下容易造成機會主義生產(chǎn)者為了獲取最大利潤，爭取水果蔬菜等早日上市，違規(guī)使用催生劑和激素；部分不法商販為了使自己的蔬菜看起來更鮮嫩，而違規(guī)在韭菜或者菠菜表面噴灑 “綠礬”，諸如此類的違法行為，嚴重干擾了我國農(nóng)產(chǎn)品質量安全監(jiān)管工作的開展與建設。

2 農(nóng)產(chǎn)品質量安全監(jiān)管面臨的挑戰(zhàn)

農(nóng)產(chǎn)品質量安全問題是農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟工作中的亟待解決的現(xiàn)實問題，該文根據(jù)農(nóng)產(chǎn)品質量安全監(jiān)管的新形勢，認為現(xiàn)階段我國農(nóng)產(chǎn)品質量安全監(jiān)管還存在如下問題。

2.1 監(jiān)管體制發(fā)生重大調整監(jiān)管能力不適應

監(jiān)管體制在進行重大的調整以后，農(nóng)業(yè)行政管理的機構和編制相對減少，導致了農(nóng)產(chǎn)品質量安全監(jiān)管力量的短缺，而基層的安全監(jiān)管隊伍知識老化，素質偏低等問題突出，造成安全監(jiān)管不力的局面。因此，在職能調整后，各部門之間的合作還需要磨合，特別需要轉變管理理念，創(chuàng)新管理方式，政府切忌大包大攬?zhí)幚韱栴}，而是要在保證食品安全、提高食品安全保障水平轉變方面做出努力。處理問題方面，針對發(fā)現(xiàn)的農(nóng)產(chǎn)品質量監(jiān)管過程中發(fā)現(xiàn)的問題要有的放矢，做到最有效的監(jiān)管④《新形勢下農(nóng)產(chǎn)品質量安全監(jiān)管難點分析與對策建議》。

2.2 農(nóng)產(chǎn)品質量安全監(jiān)管法律制度不夠完善

目前，我國規(guī)范的農(nóng)產(chǎn)品質量安全監(jiān)管法律法規(guī)有：《農(nóng)產(chǎn)品質量安全法》、 《食品安全法》以及相關配套的法律法規(guī)。第一， 《農(nóng)產(chǎn)品質量安全法》中產(chǎn)地環(huán)境的監(jiān)管、信息發(fā)布、事故報告等尚未能有效的建立，同時部分處罰條款協(xié)調性、可操作性較差，這樣使得農(nóng)產(chǎn)品質量安全監(jiān)管執(zhí)法過程中難以將工作落實，難以實現(xiàn)全程有效的監(jiān)管，造成無法可依的尷尬局面。第二， 《食品安全法》中部分管理辦法授予省級人大常委會制定區(qū)域內(nèi)監(jiān)管的具體辦法，但是由于難度大，造成地方部門執(zhí)法缺乏依據(jù)，無從監(jiān)管。

2.3 農(nóng)產(chǎn)品質量安全標準不夠科學

農(nóng)產(chǎn)品質量安全標準的制定，有兩個最基本的立足點，一個是要保障人體健康和安全，另一個是要有利于產(chǎn)業(yè)發(fā)展和環(huán)境安全，這也是國際標準制定的兩個最重要原則。完善的安全標準體系是實現(xiàn)科學管理，強化環(huán)節(jié)監(jiān)管的重要方面，同時也是食品規(guī)范生產(chǎn)經(jīng)營、食品行業(yè)健康發(fā)展的技術支持與保障。盡管我國在農(nóng)產(chǎn)品質量安全標準上已經(jīng)取得了較大的進展，但是由于我國食品產(chǎn)業(yè)的發(fā)展水平以及風險評估能力等方面因素的制約，農(nóng)產(chǎn)品質量安全標準仍然存在一些問題。例如：標準體系有待進一步完善；個別重要標準或者重要指標缺失，難以滿足農(nóng)產(chǎn)品安全監(jiān)管需求等。

3 農(nóng)產(chǎn)品質量安全監(jiān)管的對策

3.1 監(jiān)管主體部門間建立協(xié)調聯(lián)動機制

國家食品安全委員會作為國務院食品安全的高層次議事協(xié)調機構，應統(tǒng)籌協(xié)調好農(nóng)業(yè)部門和食藥部門在源頭和市場的執(zhí)法監(jiān)管工作，同時兼顧風險評估、安全標準、機構管理和信息發(fā)布等資源整合與共享事宜。目前的分段管理仍然是過渡性的，最好是按品種明確責任部門全程管理。因此，各級食品安全辦應重點突出綜合協(xié)調的作用，建立部門間、區(qū)域間協(xié)調聯(lián)動機制，加強風險排查、聯(lián)合執(zhí)法、應急處置和打擊犯罪等方面的協(xié)調聯(lián)動。

3.2 完善農(nóng)產(chǎn)品質量安全監(jiān)管法律體系

通過制定法律法規(guī)為建立處罰和責任追究提供執(zhí)法依據(jù)，并設置被抽檢到的幾率來制定處罰倍數(shù)。不僅是農(nóng)產(chǎn)品質量安全問題的責任追究，還要以法規(guī)范監(jiān)管環(huán)節(jié)職責落實不到位的責任追究，把農(nóng)產(chǎn)品安全問題上升到法律高度。通過強化法律責任增強法制意識，提高生產(chǎn)經(jīng)營者安全生產(chǎn)意識、標準執(zhí)行意識，落實毒害殘留檢測超標產(chǎn)品和違法違規(guī)生產(chǎn)經(jīng)營者的市場退出機制。

3.3 促進我國農(nóng)業(yè)標準化體系建設

根據(jù)已有的國家標準，統(tǒng)一同類產(chǎn)品的監(jiān)測指標，通過試驗確定農(nóng)藥殘留的標準，以此為據(jù)，嚴格限量農(nóng)藥殘留，擴展標準的適用范圍，不僅要將更多的農(nóng)產(chǎn)品種類收入其中，還應實現(xiàn)農(nóng)業(yè)投入品的標準化管理。建立完善的農(nóng)業(yè)標準化監(jiān)督檢測體系，推進農(nóng)業(yè)標準化生產(chǎn)，健全農(nóng)藥殘留檢測評價機制，降低農(nóng)藥殘留限量超標的風險，增強食品安全的科學管理能力。

3.4 積極實施農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地分級管理

針對農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地環(huán)境技術標準，根據(jù)農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)地環(huán)境和質量超標，且是由于產(chǎn)地環(huán)境所導致的情況。將農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)地劃分為4個等級：優(yōu)質產(chǎn)區(qū)、清潔產(chǎn)區(qū)、限制產(chǎn)區(qū)、禁止產(chǎn)區(qū)。農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者可以按照耕地的質量等級，合理制定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的布局計劃。由此，優(yōu)質產(chǎn)地的農(nóng)產(chǎn)品很暢銷，而污染地區(qū)的農(nóng)產(chǎn)品則無法賣出。根據(jù)經(jīng)濟利益?zhèn)鲗C制，不僅可以調動農(nóng)民保護耕地的積極性還可以對土壤環(huán)境進行改善⑤《實施農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地分級管理的探討》。

3.5 逐步建立健全農(nóng)產(chǎn)品可溯體系

建設農(nóng)產(chǎn)品質量監(jiān)測監(jiān)控信息平臺，從農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地環(huán)境安全控制入手，以農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后為一體，突破關鍵環(huán)節(jié)控制，推行源頭防控、過程阻斷、末端治理的產(chǎn)地環(huán)境質量控制技術體系。開展農(nóng)產(chǎn)品質量安全準入準出、認證體系和追溯制度建設。成立鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)產(chǎn)品質量安全監(jiān)測站，實現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品質量安全監(jiān)測監(jiān)管全覆蓋。

3.6 重視農(nóng)業(yè)生態(tài)文明建設

積極發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)，提升農(nóng)產(chǎn)品安全衛(wèi)生水平。采取積極有效的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術，充分利用農(nóng)業(yè)資源，通過綜合利用現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術，調整優(yōu)化農(nóng)業(yè)結構，大力扶持發(fā)展生態(tài)型農(nóng)業(yè)，建設生態(tài)家園、區(qū)域性生態(tài)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，培植具有比較優(yōu)勢的生態(tài)龍頭產(chǎn)業(yè)、農(nóng)民經(jīng)濟合作組織，大力發(fā)展生態(tài)富民農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，減少農(nóng)藥、化肥、地膜等面源污染，生產(chǎn)綠色、有機及生態(tài)農(nóng)產(chǎn)品，保證消費者“舌尖上的安全”。

[1]王艷莉，謝國祥，郭寶福，等.南京市售蔬菜重金屬污染狀況及對人體健康風險分析.現(xiàn)代預防醫(yī)學，2014，(12):2148～2150，2166

[2]祝青，向南平.基于GIS的農(nóng)產(chǎn)品重金屬殘留預警系統(tǒng).微計算機信息，2008，(4):191～193

[3]梁堯，李剛，仇建飛，等.土壤重金屬污染對農(nóng)產(chǎn)品質量安全的影響及其防治措施.農(nóng)產(chǎn)品質量與安全，2013，(3):9～14

[4]陳松，周云龍.新形勢下農(nóng)產(chǎn)品質量安全監(jiān)管難點分析與對策建議.農(nóng)產(chǎn)品質量與安全，2014，(3):12～15

[5]李太平.實施農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地分級管理的探討.江蘇農(nóng)村經(jīng)濟，2014，(09):30～31