煤炭資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型階段性效果評析

■中國人民銀行萍鄉(xiāng)市中心支行課題組

一、我國煤炭資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型現(xiàn)狀

截至目前，我國已分三批界定了69 座資源枯竭型城市，其中涉及煤炭資源枯竭型城市38 個，本文主要以其中的14 個地級市作為分析研究對象，分別為江西萍鄉(xiāng)、內(nèi)蒙古烏海、遼寧撫順、遼寧阜新、黑龍江雙鴨山、黑龍江七臺河、黑龍江鶴崗、吉林遼源、山東棗莊、江西新余、河南焦作、廣東韶關(guān)、陜西銅川、寧夏石嘴山。

（一）經(jīng)濟發(fā)展總體穩(wěn)定，GDP 步入增速換擋期。從2006～2013年GDP 增長率看，轉(zhuǎn)型前期，14 個城市經(jīng)濟保持快速發(fā)展，GDP 增長率都在10%以上，其中2008年黑龍江七臺河發(fā)展速度最快，達到了26.1%；而發(fā)展速度較慢的廣東韶關(guān)也達到10.6%。2008年以來，受國際金融危機和自身產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級的雙重影響，煤炭資源枯竭型城市經(jīng)濟由高速增長過渡到增速換擋期，GDP 增長率均有所下降。其中，黑龍江七臺河降幅最大，2013年GDP 同比增長-14%，10年來經(jīng)濟首次出現(xiàn)負增長，主要是受煤炭市場持續(xù)疲軟的影響，致使該市規(guī)模以上工業(yè)快速下行；而發(fā)展速度較快的是陜西銅川，GDP 增長率長期保持在10%以上，2013年達到13.8%。

（二）人民生活明顯改善，但總體低于全國平均水平。從城鎮(zhèn)居民人均可支配收入看，除了烏海市之外，其他13 個城市城鎮(zhèn)居民人均可支配收入均低于全國平均水平。但經(jīng)過近幾年轉(zhuǎn)型發(fā)展，各城市城鎮(zhèn)居民人均可支配收入都在逐年提高，逐步縮小與全國平均水平的差距，14 個城市中城鎮(zhèn)居民人均可支配收入占全國平均水平最低比重由2006年的58%（銅川）上升至2013年67%（七臺河）。以陜西銅川市為例，轉(zhuǎn)型前，2006年該市城鎮(zhèn)居民人均可支配收入為6820 元，僅為全國平均水平的58%；到2013年，其城鎮(zhèn)居民人均可支配收入上升至24495元，達到了全國平均水平的91%。

（三）外向型經(jīng)濟發(fā)展活力增強，但地域分化明顯。從轉(zhuǎn)型前后進出口總額變化看，部分城市進出口總額呈現(xiàn)穩(wěn)步上升的良好態(tài)勢，其中以江西萍鄉(xiāng)、遼寧阜新和吉林遼源等市最為明顯，2013年三市的進出口總額分別是2006年的8.6 倍、7.3 倍和7.1 倍。但同時也有一些城市呈現(xiàn)過山車式發(fā)展態(tài)勢，其中江西新余最為突出，其進出口總額由2008年的41.86 億美元急劇下降至2013年的20.7 億美元，這與新余市過分依賴光伏產(chǎn)業(yè)出口有關(guān)。

（四）金融對城市轉(zhuǎn)型的促進作用逐漸增大。從2006～2013年金融相關(guān)率變化看，絕大多數(shù)城市的金融相關(guān)率較為穩(wěn)定，波動不大。其中，遼寧阜新、寧夏石嘴山以及黑龍江鶴崗等城市金融相關(guān)率基本穩(wěn)定在2 以上，經(jīng)濟金融實現(xiàn)了較好的互動發(fā)展。2008年以來，江西萍鄉(xiāng)、河南焦作、江西新余、山東棗莊等城市金融相關(guān)率在逐年增大，說明金融對經(jīng)濟的促進作用在不斷增強。此外，從貸款增長情況看，到2013年，絕大多數(shù)城市貸款增長率都在10%以上，超過了同期全國平均貸款增速和GDP 增速。

二、煤炭資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型效果評價

（一）評價指標(biāo)體系構(gòu)建

本文基于基礎(chǔ)理論與研究現(xiàn)狀，參考借鑒《全國資源型城市可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃（2013～2020年）》中設(shè)定的資源型城市可持續(xù)發(fā)展主要指標(biāo)①主要包括：經(jīng)濟發(fā)展、民生改善、資源保障和生態(tài)環(huán)境保護四個方面指標(biāo)。，擬從煤炭資源枯竭型城市的經(jīng)濟、社會、資源環(huán)境等三大方面選取25 項指標(biāo)對該類城市經(jīng)濟轉(zhuǎn)型效果進行系統(tǒng)評估，并創(chuàng)造性的將金融發(fā)展相關(guān)指標(biāo)植入評價體系，來綜合評估經(jīng)濟金融良性互動的效果。具體評價指標(biāo)體系見表1。

表1 煤炭資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型效果綜合評價指標(biāo)體系

基于評價指標(biāo)體系，本文主要采用因子分析方法進行效果評價。數(shù)據(jù)來源于2013年中國城市統(tǒng)計年鑒、各市2012年統(tǒng)計公報以及統(tǒng)計局網(wǎng)站。在具體評價分析之前，本文選擇極小型指標(biāo)取反（S’=-S），居中型指標(biāo)則取其初值減去均值后絕對值倒數(shù)（S’=1/|S-A|）的方法，對指標(biāo)進行正向化處理。然后，運用SPSS17.0 統(tǒng)計分析軟件進行分析。

（二）綜合評價過程及結(jié)果

對包括萍鄉(xiāng)在內(nèi)的14 個城市2012年的轉(zhuǎn)型基礎(chǔ)數(shù)據(jù)進行處理，在通過指標(biāo)適用性檢驗后，首先，根據(jù)特征值大于1 的原則，總共提取了9 個主因子。9 個因子對數(shù)據(jù)變異量累積解釋程度高達93.83%，已提取了指標(biāo)體系內(nèi)涵的絕大部分信息，可將其作為14 個煤炭資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型效果的代表性因子。其次，按照方差極大值法對因子載荷矩陣進行旋轉(zhuǎn)，根據(jù)所提取9 個公共因子所反映的原始變量信息，我們將因子F1～F9 分別定義為經(jīng)濟金融總量因子、人民生活因子、資源環(huán)境因子、財政實力因子、外向經(jīng)濟因子、金融貢獻因子、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)因子、資源環(huán)境因子、資源環(huán)境因子。最后，計算因子得分，根據(jù)SPSS 輸出的9 個主因子得分F1～F9，按照各因子特征值占特征值總和比重為權(quán)重計算因子綜合得分F（見表2）。

表2 各因子得分及綜合得分表

（三）城市轉(zhuǎn)型效果評價分析

根據(jù)9 個因子得分以及其前文所述的內(nèi)在含義對14 個城市分類轉(zhuǎn)型效果和綜合效果進行排名，并按照綜合效果排名對14 個城市轉(zhuǎn)型效果進行等級劃分，將排名1～5 位的城市定義為轉(zhuǎn)型效果優(yōu)秀，6～10 名的定義為良好，11～14 名的定義為較差，具體情況詳見表3。

表3 煤炭資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型效果得分排名和等級

基于表3，一方面，從14 個煤炭資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型綜合效果看，城市轉(zhuǎn)型效果優(yōu)秀的城市分別為焦作市、撫順市、新余市、棗莊市和韶關(guān)市；良好的城市分別為萍鄉(xiāng)市、阜新市、石嘴山市、烏海市和銅川市；較差的城市分別為遼源市、鶴崗市、雙鴨山市以及七臺河市。其中，萍鄉(xiāng)市轉(zhuǎn)型綜合效果得分排名第6，棗莊市、韶關(guān)市、焦作市綜合轉(zhuǎn)型效果排名前三，排名靠后的幾個地市主要分布在黑龍江（雙鴨山、七臺河、鶴崗）和吉林（遼源）兩省。

另一方面，從分類轉(zhuǎn)型效果看，不同城市各有比較優(yōu)勢。經(jīng)濟金融總量方面，排名前三的城市分別為焦作、棗莊、撫順，而七臺河、石嘴山、銅川排名靠后。人民生活方面，烏海、新余、棗莊位居前三位，鶴崗、雙鴨山、阜新排名靠后。資源環(huán)境方面，棗莊、萍鄉(xiāng)、銅川轉(zhuǎn)型后得到較大改善，排在前三位。財政實力方面，鶴崗、烏海、阜新位列前三名，雙鴨山、石嘴山、棗莊排名靠后。外向經(jīng)濟方面，新余、雙鴨山、韶關(guān)高居前三名。金融貢獻方面，韶關(guān)、石嘴山、銅川排名前三，遼源、萍鄉(xiāng)、撫順三個城市金融支持效率相對較低，排名靠后。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)方面，七臺河、韶關(guān)、撫順位列前三位，雙鴨山、銅川、烏海排名靠后。

三、資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型的國際實踐

（一）德國魯爾區(qū)轉(zhuǎn)型的主要做法

德國魯爾區(qū)位于德國經(jīng)濟最發(fā)達的北萊茵——威斯特法倫州的中部，是德國和歐洲最大的工業(yè)區(qū)。雖然面積只占德國的3.6%，人口只占12.6%，卻生產(chǎn)德國80%的硬煤、90%的焦碳、60%的鋼鐵和35%的煉油量，并擁有歐盟十五國時期煤產(chǎn)量的1/3、焦碳產(chǎn)量的1/2和鋼鐵的1/5。從二十世紀六十年代起，魯爾區(qū)煤炭開采量逐步下降，煤炭工業(yè)開始走下坡路，下崗人員逐年增加，生態(tài)環(huán)境嚴重惡化。面對資源枯竭，魯爾區(qū)努力探索出了一條“延長產(chǎn)業(yè)鏈，實現(xiàn)資源價值深度挖掘”的轉(zhuǎn)型之路，成功實現(xiàn)了城市轉(zhuǎn)型。主要采取了以下措施：

1.成立區(qū)域發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，制定區(qū)域發(fā)展總體規(guī)劃。1920年5 月，德國魯爾煤管區(qū)開發(fā)協(xié)會（SVR）正式成立，重點提出了改善核心區(qū)域和發(fā)展新興工業(yè)的總體規(guī)劃，其中包括對交通運輸網(wǎng)的擴建性布局、對工業(yè)區(qū)的重新劃歸、對人口數(shù)量的控制；在產(chǎn)業(yè)布局上，新增的服務(wù)性部門設(shè)立在中心區(qū)，對日漸興起的商業(yè)和其他第三產(chǎn)業(yè)重點扶持；同時也注重對居民生活質(zhì)量的整體改善，例如在工業(yè)區(qū)和城鎮(zhèn)周邊營造綠地、在河谷和丘陵地帶開發(fā)供人們休閑旅游場所等。

2.改造升級傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，發(fā)展接續(xù)替代和第三產(chǎn)業(yè)。一方面，魯爾區(qū)在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型中沒有簡單地放棄煤和鋼兩個傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，而是通過技術(shù)設(shè)備改造，工藝產(chǎn)品創(chuàng)新實現(xiàn)煤鋼產(chǎn)業(yè)升級。對煤炭工業(yè)進行全方位的集約化改造，政府不僅提供了改造資金，還通過制定法規(guī)等方式保護煤炭產(chǎn)業(yè)得以持續(xù)發(fā)展。另一方面，魯爾區(qū)加大了引進優(yōu)秀企業(yè)的力度，遍及汽車、化工、電子、服裝等多個行業(yè)類別。通過種種政策的出臺，魯爾區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整效果明顯。魯爾區(qū)原來的兩大支柱產(chǎn)業(yè)——煤鋼的產(chǎn)值占地區(qū)生產(chǎn)總值的比重已降到了16%，兩個部門勞動力占魯爾區(qū)勞動力總數(shù)的比重也從1950年的60%減少到1990年的33%，而第三產(chǎn)業(yè)的就業(yè)人數(shù)從29.8%提升至56%。

3.建立和完善轉(zhuǎn)型融資體系，加大了金融支持力度。一是提供資金支持。德國政府通過制定產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型相關(guān)政策，引導(dǎo)專業(yè)化金融機構(gòu)支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展。對煤炭、鋼鐵等傳統(tǒng)工業(yè)改造升級提供優(yōu)惠貸款資金援助，資金援助主要來自原歐共體煤鋼聯(lián)盟以配額方式給予各成員國的優(yōu)惠貸款；對于產(chǎn)業(yè)鏈條低下，沒有發(fā)展?jié)摿Φ漠a(chǎn)業(yè)則及時停止對其援助；對新成立的企業(yè)可以通過政府獲得32%左右的貸款。二是降低投資稅。政府先是采取削減燒煤發(fā)電廠投資稅的政策，而后又實行對燒煤發(fā)電廠的投資補貼。三是低息貸款和就業(yè)贈款。由政府向購買廢棄礦井工地的企業(yè)提供低息貸款；政府還向在煤礦主要集中地魯爾北區(qū)投資建廠的公司，提供相當(dāng)一部分的就業(yè)贈款。

（二）日本九州區(qū)轉(zhuǎn)型的主要做法

日本北九州市是九州島北部重要的工業(yè)區(qū)和交通樞紐，以產(chǎn)煤聞名。20 個世紀，隨著國際市場上能源價格不斷上漲，日本政府考慮到資源的不可再生性，決定大幅削減煤炭資源開采，轉(zhuǎn)向從國外進口，于是提出了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)向節(jié)約能源、深加工方向發(fā)展的戰(zhàn)略。經(jīng)過努力，日本九州的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和對外貿(mào)易得到了明顯改善，旅游、貿(mào)易等第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅猛，九州正逐漸成長為日本與亞洲其他國家交流的窗口。日本九州采取的主要轉(zhuǎn)型措施如下：

1.成立專門行政機構(gòu)，建立和完善轉(zhuǎn)型政策法規(guī)體系。一方面，為了振興產(chǎn)煤地域經(jīng)濟，1962年政府成立了產(chǎn)煤地域振興事業(yè)團，著手九州的經(jīng)濟復(fù)興和轉(zhuǎn)型工作。另一方面，出臺和發(fā)布了《煤炭產(chǎn)業(yè)合理化臨時措施法》、《煤炭離職人員臨時措施法》、《產(chǎn)煤地區(qū)振興臨時措施法》和《煤炭對策大綱》等一系列政策法規(guī)，并先后九次調(diào)整煤炭相關(guān)政策，要求煤炭業(yè)放棄自力發(fā)展，轉(zhuǎn)向促進國外煤炭開發(fā)和進口；在解決轉(zhuǎn)型過程中煤炭工人的離崗問題時，為下崗工人再就業(yè)提供政策支持。

2.利用區(qū)位優(yōu)勢重構(gòu)產(chǎn)業(yè)，發(fā)展新興替代產(chǎn)業(yè)。九州在經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型過程中，并沒有簡單地在原有產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)上向前或向后延伸產(chǎn)業(yè)，而是對當(dāng)?shù)孛旱V實行全面關(guān)閉政策，用了十年左右時間將該區(qū)域轉(zhuǎn)換成高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)區(qū)，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的多元化和高度化，其中最典型的就是九州的集成電路（IC）產(chǎn)業(yè)。政府利用九州優(yōu)越的區(qū)位優(yōu)勢，制定特殊的扶持優(yōu)惠政策，吸引了很多國內(nèi)外的大企業(yè)如日本日立和美國德克薩斯儀器公司進駐九州建立集成電路工廠，使九州逐漸成為日本著名的高科技產(chǎn)業(yè)基地。

3.金融與產(chǎn)業(yè)政策相配套，信貸優(yōu)惠與財稅支持并行。首先，1962年成立的“產(chǎn)煤地域振興事業(yè)團”，相當(dāng)于是九州資源型經(jīng)濟轉(zhuǎn)型成立的基金，為九州開發(fā)工業(yè)園，吸引新企業(yè)落戶提供了重要的資金支持。對于進入工業(yè)園區(qū)投資的企業(yè)，政府還給予長期貸款支持，并配套減免稅費等優(yōu)惠政策。其次，日本政府對于在九州煤礦關(guān)停地區(qū)創(chuàng)辦、能夠解決一定數(shù)量下崗人員再就業(yè)問題的新辦企業(yè)，在土地方面提供優(yōu)惠，對企業(yè)購買新設(shè)備提供專項貸款，甚至提供“特別低利息”貸款。對于在九州煤礦關(guān)停地區(qū)想創(chuàng)業(yè)的下崗工人和中小工商業(yè)者，政府也給予一定的金融支持，包括創(chuàng)業(yè)基金和低息貸款。最后，日本政府為了鼓勵九州資源型經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，給予了九州地方稅的減免。對九州地方政府因?qū)嵤┢髽I(yè)減免稅政策而減少的地方稅收，國家給予減少部分80%的補償。同時，日本政府還允許九州政府發(fā)行地方政府債券，解決經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的資金問題。

（三）汽車之城底特律破產(chǎn)的教訓(xùn)

2013年7 月，底特律由于財政入不敷出，只有申請破產(chǎn)保護來避免進一步惡化。底特律作為18世紀末的新興工業(yè)城市，一度引領(lǐng)了工業(yè)革命汽車產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，汽車業(yè)在底特律的經(jīng)濟中占據(jù)了主導(dǎo)地位，鑄就了福特、通用、克萊斯勒美國汽車三大制造商，成為馳譽全球的“汽車之城”，并在漫長的20世紀中，獨執(zhí)牛耳。享譽全球的底特律遭遇破產(chǎn)，主要原因有以下兩個方面：

1.城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，過度依賴汽車行業(yè)。汽車產(chǎn)業(yè)在相當(dāng)長一段時間是底特律唯一的支柱產(chǎn)業(yè)，各產(chǎn)業(yè)部門構(gòu)成都圍繞汽車這一產(chǎn)業(yè)形成產(chǎn)業(yè)鏈。汽車行業(yè)作為城市最大主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，是底特律財政收入的最大來源，汽車行業(yè)收入占財政收入的80%，其50%的從業(yè)人員從事汽車及相關(guān)行業(yè)。底特律單一的城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)致使傳統(tǒng)汽車產(chǎn)業(yè)無法靈活面對市場變革，在汽車產(chǎn)業(yè)不景氣時，財政收入急劇下降，失業(yè)人員快速上漲。2012年，底特律失業(yè)率一度高達18%。就業(yè)機會稀少，人口大量遷出，稅基進一步縮減，最終導(dǎo)致城市走上產(chǎn)業(yè)衰落——高失業(yè)率和稅源枯竭——公共服務(wù)缺失——居民外遷和人才外流——城市破產(chǎn)的惡化路徑。

2.區(qū)位優(yōu)勢喪失，城市轉(zhuǎn)型終告失敗。期間，底特律政府也曾試圖進行產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，舉債發(fā)展城市建設(shè)，大力發(fā)展房地產(chǎn)業(yè)及著名的“文藝復(fù)興中心”，希望通過大規(guī)模完善基礎(chǔ)設(shè)施和制造中心商業(yè)復(fù)興城市來實現(xiàn)城市轉(zhuǎn)型。但房地產(chǎn)業(yè)為產(chǎn)業(yè)集群所服務(wù)，而底特律汽車產(chǎn)業(yè)的根深蒂固更使得這一轉(zhuǎn)型方式無非是舍本逐末。極低的入住率不但沒能挽救已經(jīng)頹廢的城市，反而更讓有產(chǎn)者利用國家救濟政策自毀房屋攜款外逃，稅收更加不能保證。2008年，金融危機爆發(fā)，導(dǎo)致市政巨額負債無法償還，加之汽車業(yè)的不景氣和房價的急劇下跌使得問題雪上加霜，城市轉(zhuǎn)型以破產(chǎn)告終。

四、對策建議

（一）分類引導(dǎo)各類城市轉(zhuǎn)型發(fā)展。遵循分類引導(dǎo)、特色發(fā)展、因地制宜的原則，明確各類城市發(fā)展方向和重點任務(wù)，采取不同的轉(zhuǎn)型推進措施。例如，江西萍鄉(xiāng)、新余等金融發(fā)展相對滯后類地市要進一步做大金融總量，不斷優(yōu)化金融結(jié)構(gòu)，提高金融支持效率。相關(guān)部門和銀行業(yè)金融機構(gòu)在金融資源的分配上要適當(dāng)向該類城市傾斜，確保其城市轉(zhuǎn)型過程中經(jīng)濟金融協(xié)調(diào)發(fā)展。而阜新、雙鴨山、鶴崗等東北地區(qū)城市要著力加強民生保障，在提高人民生活水平上下工夫；焦作、烏海、七臺河等城市則應(yīng)著力提高資源利用效率，改善資源環(huán)境。

（二）加快構(gòu)建多元化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)體系。一是要大力推動傳統(tǒng)資源性產(chǎn)業(yè)改造升級，支持資源優(yōu)勢向經(jīng)濟優(yōu)勢轉(zhuǎn)化，有序推進資源產(chǎn)業(yè)向下游延伸，大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟。二是要培育壯大優(yōu)勢替代產(chǎn)業(yè)，充分發(fā)揮各類城市比較優(yōu)勢，積極發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，努力培育新的支柱產(chǎn)業(yè)。三是要加快發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，堅持產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級與擴大就業(yè)良性互動，大力發(fā)展帶動就業(yè)能力強、市場前景好的勞動密集型產(chǎn)業(yè)，通過產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化帶動民生改善。

（三）強化轉(zhuǎn)型中的金融支撐作用。一是要發(fā)揮金融在城市轉(zhuǎn)型中的“輸血供氧”作用，為城市轉(zhuǎn)型提供資金支持，為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級發(fā)揮信貸資金引導(dǎo)作用。二是要發(fā)揮金融在服務(wù)民生、提高人民生活水平上的作用。在解決資源枯竭衍生問題，諸如幫助下崗失業(yè)人員實現(xiàn)再就業(yè)、創(chuàng)業(yè)以及保障性住房建設(shè)上提供資金扶持。三是要不斷改善經(jīng)濟金融環(huán)境。通過改善法律環(huán)境，降低銀行處置逃廢債的成本；不斷完善社會融資擔(dān)保、評估、登記體系，確保金融支持城市轉(zhuǎn)型渠道暢通；持續(xù)推進企業(yè)信用體系和農(nóng)村信用體系建設(shè)，優(yōu)化信用環(huán)境，提高金融支持城市轉(zhuǎn)型效率。

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[2]王菲.底特律破產(chǎn)對中國城市轉(zhuǎn)型的啟示[J].中國外資,2014,(2).

[3]尹牧.資源型城市經(jīng)濟轉(zhuǎn)型問題研究[D].吉林大學(xué)博士論文，2012.