基層人大工作與政治文明建設(shè)大家談

周建軍：人大監(jiān)督的第三方力量 ? 江蘇省南通市港閘區(qū)人大常委會(huì)研究室周建軍撰文說(shuō)，所謂第三方，是指兩個(gè)相互聯(lián)系的主體之外的某個(gè)客體。第三方監(jiān)督，是由處在雙方利益之外的檢查、檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)，以公正、權(quán)威的非當(dāng)事人身份，根據(jù)有關(guān)法律、標(biāo)準(zhǔn)或合同所進(jìn)行的檢查活動(dòng)。具體到地方人大監(jiān)督第三方，是指對(duì)人大監(jiān)督議題具有專(zhuān)業(yè)分析、處理和審查能力的專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)。2014年7月，重慶市人大常委會(huì)對(duì)該市企業(yè)發(fā)展法制環(huán)境進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)工作評(píng)議，首次引入第三方調(diào)查，委托市社情民意調(diào)查中心對(duì)全市企業(yè)進(jìn)行“企業(yè)發(fā)展法制環(huán)境滿意度調(diào)查”，客觀的數(shù)據(jù)讓常委會(huì)組成人員在審議該項(xiàng)工作時(shí)，對(duì)整體情況有更準(zhǔn)確地把握。無(wú)獨(dú)有偶，2015年4月，江蘇省徐州市人大常委會(huì)在開(kāi)展《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》執(zhí)法檢查時(shí)，同樣委托社情民意調(diào)查中心開(kāi)展民意調(diào)查，增強(qiáng)了執(zhí)法檢查的針對(duì)性和實(shí)效性。文章說(shuō)，人大監(jiān)督嘗試引入第三方，充分借助和發(fā)揮相關(guān)方的專(zhuān)業(yè)力量，彌補(bǔ)了人大監(jiān)督人力短缺、專(zhuān)業(yè)性偏弱的短板。社調(diào)中心其職能是開(kāi)展各類(lèi)社情民意調(diào)查研究工作，反映社會(huì)評(píng)價(jià)、實(shí)施輿論溝通，它既沒(méi)有行政權(quán)，也沒(méi)有任何既得利益，完全可以站在中立的立場(chǎng)為地方人大開(kāi)展監(jiān)督提供及時(shí)、準(zhǔn)確、有效的社情民意信息，并對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行專(zhuān)業(yè)的綜合分析，從技術(shù)的角度提出有針對(duì)性的意見(jiàn)建議，從而增強(qiáng)人大監(jiān)督工作的科學(xué)性和客觀性，提升人大監(jiān)督的權(quán)威性和影響力。當(dāng)然，人大監(jiān)督的第三方力量不僅僅局限于民調(diào)中心，浙江省衢州市人大常委會(huì)對(duì)市中心醫(yī)院項(xiàng)目建設(shè)開(kāi)展績(jī)效監(jiān)督審查中，委托第三方審計(jì)機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目工程設(shè)計(jì)、招標(biāo)、施工、監(jiān)理等各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行全方位的審查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)了項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中的一些問(wèn)題，以主任會(huì)議建議的方式向市政府發(fā)出書(shū)面意見(jiàn)，要求對(duì)相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行整改，在一定范圍內(nèi)取得了極大的震懾效應(yīng)。人大監(jiān)督從事后監(jiān)督向全過(guò)程監(jiān)督轉(zhuǎn)變，提升了人大監(jiān)督的實(shí)際功效。此外，地方人大在預(yù)算監(jiān)督中委托注冊(cè)會(huì)計(jì)事務(wù)所協(xié)助開(kāi)展預(yù)算審查，通過(guò)它幫助地方人大解讀政府預(yù)算信息，也能有效增強(qiáng)地方人大預(yù)算審查效力。當(dāng)然，人大監(jiān)督的第三方力量只是地方人大監(jiān)督實(shí)踐的有效補(bǔ)充，不能代替或超越代議制民主，過(guò)分強(qiáng)調(diào)或擴(kuò)大這種作用，結(jié)果可能會(huì)抑制地方人大常委會(huì)的整體功能發(fā)揮。因此，第三方參與須始終在人大的主導(dǎo)下依法有序推進(jìn)。哪些監(jiān)督議題需要引入第三方力量，第三方專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)的篩選，第三方參與監(jiān)督工作的操作指南，費(fèi)用的支出等，都需要人大嚴(yán)格按照憲法法律的規(guī)定辦理。在具體的監(jiān)督過(guò)程中，我們注意到地方人大在開(kāi)展監(jiān)督實(shí)踐中并非全權(quán)委托，只是借助于第三方力量提供專(zhuān)業(yè)數(shù)據(jù)或調(diào)查文本，監(jiān)督權(quán)沒(méi)有發(fā)生絲毫轉(zhuǎn)移，這些數(shù)據(jù)或文本并不具有法律上的約束力，它與最后通過(guò)的人大常委會(huì)審議意見(jiàn)或決定決議相比稍作改動(dòng)或是“面目全非”都是正常的。因?yàn)樘峁┑臄?shù)據(jù)或文本只是一個(gè)參考，人大常委會(huì)的審議意見(jiàn)還需吸納各位組成人員基于自身履職能力提出的建議意見(jiàn)，最終的審議意見(jiàn)還需全體組成人員表決通過(guò)才具法律效力?？傊舜蟊O(jiān)督的第三方力量有利于打通人大監(jiān)督雙方的技術(shù)障礙和信息屏障，緩解監(jiān)督雙方力量博弈的不對(duì)稱，它作為人大增強(qiáng)監(jiān)督技術(shù)含量、豐富人大監(jiān)督路徑的一個(gè)手段，會(huì)被地方人大越來(lái)越多地加以采用。

陳延榮：對(duì)當(dāng)前農(nóng)村法治建設(shè)的調(diào)查與思考 ? 四川省巴中市人大常委會(huì)主任陳延榮撰文說(shuō)，黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為總書(shū)記的黨中央更加重視法治建設(shè)，著眼于實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，把法治建設(shè)作為“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的重要組成部分，強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)。農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問(wèn)題一直是事關(guān)黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)展全局的根本性問(wèn)題，全面推進(jìn)依法治國(guó)，根基在農(nóng)村、難點(diǎn)在農(nóng)村、希望也在農(nóng)村，加快建設(shè)法治農(nóng)村刻不容緩。文章說(shuō)，與城市法治建設(shè)相比較、與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展相比較、與全面依法治國(guó)的要求相比較，農(nóng)村法治建設(shè)總體仍然薄弱，有的方面還嚴(yán)重滯后，主要表現(xiàn)在：部分農(nóng)民法治意識(shí)、法治觀念仍然淡薄;用法難、執(zhí)法難;信訪不信法;封建迷信活動(dòng)在一些地方還比較盛行;一些偏遠(yuǎn)農(nóng)村家族勢(shì)力、宗族勢(shì)力左右農(nóng)村局面的現(xiàn)象仍然存在。文章認(rèn)為，制約法治農(nóng)村建設(shè)的原因主要有五點(diǎn)。一是涉及“三農(nóng)”的立法修法相對(duì)滯后。一方面，涉農(nóng)立法總量不足， 有的領(lǐng)域還是空白，一些急需的法律尚未制定出來(lái)。長(zhǎng)期的城鄉(xiāng)二元分割造成城鄉(xiāng)立法差別過(guò)大，城鄉(xiāng)公民權(quán)利事實(shí)上“不平等”，確立和保障農(nóng)民享有平等公民權(quán)利的法制缺失，保證中央農(nóng)村政策落實(shí)的法制缺失，農(nóng)村集體土地所有權(quán)方面的法制缺失，農(nóng)民的“三權(quán)”得不到有效的法律保護(hù)。另一方面，立法修法質(zhì)量不高，涉及農(nóng)業(yè)農(nóng)村的立法反映“三農(nóng)”客觀規(guī)律不夠，計(jì)劃管理的成分過(guò)重，利益化痕跡明顯，經(jīng)常出現(xiàn)“政策搬家”，生硬把政策入法，不少還停留在行政法規(guī)、地方法規(guī)和部門(mén)規(guī)章的層次上，缺乏較高的法律效力。二是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)巨大而深刻的變化對(duì)法治建設(shè)構(gòu)成新的挑戰(zhàn)。從農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)來(lái)看，“未富先老”相當(dāng)突出，留守老人、留守婦女、留守兒童面臨許多生產(chǎn)、生活甚至生存的難題。特別是進(jìn)城的農(nóng)民工，雖然在經(jīng)濟(jì)上得到了承認(rèn)，但政治上并沒(méi)有得到完全承認(rèn)，選舉權(quán)、被選舉權(quán)無(wú)形之中被剝奪。從農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)來(lái)看，產(chǎn)業(yè)形態(tài)既有農(nóng)業(yè)、工業(yè)，還有服務(wù)業(yè)，已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了第一產(chǎn)業(yè)的范疇，經(jīng)營(yíng)方式既有國(guó)有又有集體也有個(gè)體私營(yíng)，已經(jīng)走出了家庭聯(lián)產(chǎn)承包雙層經(jīng)營(yíng)基本制度的范疇，公司制、股權(quán)化、股份合作化進(jìn)入農(nóng)村，已經(jīng)形成了城鄉(xiāng)互動(dòng)、行業(yè)互聯(lián)。三是農(nóng)村基層組織比較薄弱。農(nóng)村基層干部崗位缺乏足夠的吸引力，村干部后備隊(duì)伍匱乏，一些地方班子人員嚴(yán)重老化，缺乏公信力、號(hào)召力、凝聚力，也缺乏執(zhí)行力，既無(wú)動(dòng)力也無(wú)能力實(shí)行村民自治，還停留在傳統(tǒng)的管理模式上，面對(duì)紛繁復(fù)雜、變化迅速的農(nóng)村社會(huì)環(huán)境，缺乏應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)的能力，很多村委會(huì)只能當(dāng)“二傳手”“傳聲筒”，從某種意義上講，只是停留在守土、守業(yè)、守舊方面。四是農(nóng)村法律服務(wù)體系不夠健全。當(dāng)前，執(zhí)法和法律服務(wù)存在重城市、輕農(nóng)村的狀況，廣大農(nóng)村普遍缺少法律服務(wù)機(jī)構(gòu)和人員。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所有其名無(wú)其實(shí)，一個(gè)中心法庭管轄數(shù)個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，一個(gè)派出所轄區(qū)四五萬(wàn)人，經(jīng)濟(jì)越是落后的地方，管轄范圍越大，執(zhí)法力量越弱，法律服務(wù)、法律援助向基層延伸越不夠，無(wú)法適應(yīng)廣大農(nóng)民的法律需求。五是傳統(tǒng)觀念、傳統(tǒng)思維對(duì)法治農(nóng)村建設(shè)構(gòu)成消極影響。由于自然的原因，很多農(nóng)村地方較為閉塞，長(zhǎng)期以來(lái)形成的傳統(tǒng)消極思想一時(shí)難以消除，農(nóng)民接受現(xiàn)代的民主法治意識(shí)還有一個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程，特別是封建思想、家族觀念、宗族意識(shí)對(duì)農(nóng)村治理方式的轉(zhuǎn)型造成了一定阻礙，部分地區(qū)家族勢(shì)力影響著農(nóng)村基層政治生活。法治農(nóng)村是法治國(guó)家、法治社會(huì)的重要基礎(chǔ)，是強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)的重要保障。在更加注重統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的今天，法治建設(shè)也應(yīng)堅(jiān)持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)發(fā)展、同步推進(jìn)。建設(shè)法治農(nóng)村，我們一要切實(shí)加大農(nóng)村學(xué)法普法的力度，增強(qiáng)農(nóng)民群眾的法治意識(shí)和法治思維。二要加大針對(duì)“三農(nóng)”的立法修法力度，使農(nóng)民的合法權(quán)益得到有效的保護(hù)。保護(hù)好農(nóng)業(yè)，保護(hù)好農(nóng)村，維護(hù)好農(nóng)民的合法權(quán)益，一靠政策，二靠法治，法治是解決“三農(nóng)”問(wèn)題的根本保障。要把保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益作為重要原則，與時(shí)俱進(jìn)加大涉農(nóng)立法修法力度，有效保護(hù)農(nóng)民的土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)等合法權(quán)益。立法修法既要有數(shù)量又要有質(zhì)量、有針對(duì)性，尤其要加強(qiáng)農(nóng)村改革與立法修法的銜接，正確處理政策和法律的關(guān)系，確保與農(nóng)村有關(guān)的法律制度符合農(nóng)村的發(fā)展需要和客觀實(shí)際。三要完善農(nóng)村法律服務(wù)體系，最大限度地滿足農(nóng)村法律服務(wù)的基本需求。完善的農(nóng)村法律服務(wù)體系、良好的法律服務(wù)可以推動(dòng)農(nóng)民群眾形成親法、信法、學(xué)法、用法的思想自覺(jué)。加強(qiáng)農(nóng)村司法所、法律服務(wù)所、人民調(diào)解組織建設(shè)，健全法律援助制度機(jī)制，推進(jìn)法律援助進(jìn)村、法律顧問(wèn)進(jìn)村，有效實(shí)施法律援助、司法救助，降低群眾用法成本，讓法律的服務(wù)功能、保障功能得到充分發(fā)揮，最大限度滿足農(nóng)村法律服務(wù)的基本需求。四要加大農(nóng)村執(zhí)法監(jiān)督力度，推動(dòng)農(nóng)村各方面工作納入法制化軌道。法律的生命在于實(shí)施。對(duì)現(xiàn)有農(nóng)業(yè)法律法規(guī)要加大執(zhí)行和實(shí)施力度，促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展，保護(hù)農(nóng)民權(quán)益，推動(dòng)農(nóng)村依法治理。建立和完善權(quán)責(zé)明確、運(yùn)行規(guī)范、保障有力的農(nóng)村行政執(zhí)法體制，努力建設(shè)一支高素質(zhì)的農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法隊(duì)伍，保證各項(xiàng)涉農(nóng)法律嚴(yán)格執(zhí)行和涉農(nóng)法律問(wèn)題的迅速合理解決。建立健全農(nóng)村行政執(zhí)法監(jiān)督體系，強(qiáng)化對(duì)執(zhí)法者的監(jiān)督，促進(jìn)嚴(yán)格執(zhí)法、公正執(zhí)法、文明執(zhí)法。五要加強(qiáng)農(nóng)村基層組織建設(shè)，提高農(nóng)村依法自治水平。農(nóng)村基層組織是農(nóng)村法治的實(shí)施者和維護(hù)者，是法治農(nóng)村建設(shè)的主要依靠力量，培養(yǎng)大批重民主、講法治、為民服務(wù)的村組干部至關(guān)重要。選準(zhǔn)選好帶頭人，增強(qiáng)村“兩委”班子公信力、執(zhí)行力，把村民委員會(huì)建成村民自己的組織，保障好、維護(hù)好農(nóng)民自主管理農(nóng)村事務(wù)的民主權(quán)利。把法治農(nóng)村建設(shè)納入新農(nóng)村建設(shè)重要內(nèi)容，切實(shí)轉(zhuǎn)變農(nóng)村治理的觀念和方式，發(fā)揮好村規(guī)民約的作用，真正還權(quán)于民，把村民自治落到實(shí)處。

盧鴻福：增強(qiáng)代表工作站的公信力 ? 黨的十八大以后，代表聯(lián)系群眾工作站作為基層代表工作的創(chuàng)新形式，在全國(guó)許多地方如雨后春筍般蓬勃涌出。湖南省婁底市人大常委會(huì)研究室盧鴻福撰文說(shuō)，代表聯(lián)系群眾工作站是以代表為主體，通過(guò)定期、定時(shí)、定點(diǎn)接待群眾，傾聽(tīng)群眾意見(jiàn)，了解群眾困難，為群眾辦實(shí)事做好事等。無(wú)疑，這種聯(lián)系方式，使人大代表在“天聽(tīng)”與“民意”之間的對(duì)接角色日漸清晰，為代表聯(lián)系群眾工作的規(guī)范化、制度化，提供了遵循路徑，贏得了人民群眾的好評(píng)。但是，代表聯(lián)系群眾工作站能否實(shí)現(xiàn)其制度目的，使之真正成為民意傳遞的中轉(zhuǎn)站、民眾情緒的減壓閥、民情民怨的交匯點(diǎn)，卻還有待觀察。近年來(lái)，為了加強(qiáng)代表與人民群眾的聯(lián)系，各地進(jìn)行了積極有益的探索，如開(kāi)展“常委會(huì)組成人員聯(lián)系代表、代表聯(lián)系群眾”的雙聯(lián)活動(dòng)，開(kāi)展代表小組活動(dòng)，組織代表視察調(diào)研等，這些方式方法應(yīng)該值得肯定。但是，一個(gè)突出的問(wèn)題是時(shí)冷時(shí)熱，缺少制度的堅(jiān)守和韌勁。開(kāi)始時(shí)熱熱鬧鬧，過(guò)了一段時(shí)間后便冷冷清清;上面安排了就搞一下，沒(méi)有安排就忘到腦后。這也是代表聯(lián)系群眾工作站的隱憂。因此，代表工作站如何走出這一窠臼，實(shí)現(xiàn)接訪群眾常態(tài)化，關(guān)鍵在于提高公信力。公信力，按照《現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》的解釋是：使公眾信任的力量。對(duì)于代表聯(lián)系群眾工作站而言，就是公眾對(duì)工作站的信任程度。要提高公信力，首先，應(yīng)提高代表履職的積極性。工作站的主體是代表，活力在代表。如果代表不積極、不主動(dòng)，勉強(qiáng)進(jìn)站，應(yīng)付接待，那么聯(lián)系群眾只會(huì)是一句“空話”、一種形式。因此，增強(qiáng)代表的代表意識(shí)、責(zé)任意識(shí)和公仆意識(shí)，是決定工作站走向的前提。只有代表主動(dòng)積極作為，把心貼進(jìn)去，把情融進(jìn)去，以真心換真情，以務(wù)實(shí)換民心，才能結(jié)出聯(lián)系之果，才會(huì)贏得人民的信賴和支持。其次，要提高群眾的認(rèn)同感。這種認(rèn)同必須是群眾發(fā)自內(nèi)心的認(rèn)可、心靈深處的感悟，如果群眾不認(rèn)可，信訪不信代表，有事不找代表，那么，代表工作站難免會(huì)曇花一現(xiàn)。因此，要加大宣傳力度，采取各種各樣的方式，宣傳建站的目的意義、聯(lián)系的方式方法，以吸引選民前來(lái)反映情況、表達(dá)訴求，同時(shí)還要深入宣傳代表工作站的典型事跡、良好效果，釋放正能量，使人民群眾從身邊的事件里感受到工作站的制度魅力，感受到人大制度的優(yōu)越性，從而增進(jìn)對(duì)工作站的認(rèn)同。三要認(rèn)真辦理群眾的意見(jiàn)和訴求。人民群眾看工作站，不是看開(kāi)了幾次門(mén)，接訪了多少群眾，提了多少意見(jiàn)，而是看他們提出的建議意見(jiàn)管不管用、有沒(méi)有效果。因此，群眾訴求的處理是提高工作站公信力、增強(qiáng)群眾認(rèn)同感的重要支點(diǎn)。盡管法律規(guī)定人大代表不直接處理問(wèn)題，但并不是說(shuō)不解決問(wèn)題。對(duì)代表在工作站接訪受理的群眾的意見(jiàn)和訴求，一方面，人大代表要把群眾意見(jiàn)有序地反饋到國(guó)家機(jī)關(guān)，并抓好跟蹤督促，確保落實(shí)和解決，及時(shí)回應(yīng)群眾關(guān)切;另一方面，要完善辦理機(jī)制，比如督辦制度、責(zé)任追究制度、意見(jiàn)反饋制度等，使群眾意見(jiàn)件件有回應(yīng)，事事有結(jié)果。endprint